公共財政改革對高校財務管理的影響及應把握的關鍵點

　　摘要：我國公共財政體制改革以來，推行了一系列重大改革措施，尤其是伴隨著編制部門預算、國庫集中支付制度、政府采購制度在高校的全面推行，對高校財務管理產生了深刻的影響。文章分析了相關改革措施對高校財務管理產生的影響以及高校適應新形勢應把握的關鍵所在。
　　關鍵詞：財政改革 高校財務管理 關鍵點
　　中圖分類號：F233 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004—4914（2012）06—155—02
　　隨著市場經濟的發展，國家財政管理體制改革逐步深入，不斷朝公共財政框架體系的方向發展。高校作為財政預算管理單位，不以生產經營為目的，在市場調節無效的公共事業領域為社會提供服務，自然是在公共財政管理框架下運行，并接受財政部門監督，對所占有使用的國有資源承擔相應的公共受托責任。公共財政改革框架下，部門預算、國庫集中支付制度、政府采購制度作為公共財政改革的核心內容在高校全面推行，高校的財務管理必然受到深刻的影響，面臨新的挑戰。
　　一、公共財政改革對高校財務管理的影響
　　（一）實行國庫集中支付制度對高校財務管理的影響
　　國庫集中支付制度是以計算機網絡技術為依托，以提高財政資金使用效益為目的，以財政直接支付為主，授權預算單位支付為輔的資金撥付方式。國庫集中支付制度改變了財政資金的運作方式，是公共財政改革框架的基石，是一種從預算資金的分配、撥付、使用、銀行清算直至資金到達商品和勞務服務者賬戶全過程的監控制度。
　　1.高校預算管理不能滿足國庫集中支付的要求。
　　（1）預算調控難度增大，高校預算不確定性增加。首先，國庫集中支付改革后，預算成為財務管理的“籠頭”，財政部門把對高校支出預算總額的控制變為對每筆支出的控制，如果預算環節沒有做好，集中支付環節就必然會出現難以適應實際需要的問題。高校要按照年度預算編制分月用款計劃，而且預算支出渠道不得隨意變更，當高校面臨突發需求時可能因為預算調整不及時而沒有可用資金。其次，由于招生計劃、預算批復的時間差異，實際招生的調整、新生報到率的高低，以及貧困生欠費等因素造成與預算批復不能完全吻合的問題。這就有可能造成專項業務工作無資金保障，或申請到額度但年內無法開支被財政注銷的情況。第三，以其他渠道籌措的資金也有很大的不確定性，如利息收入、捐贈收入、營業收入等。因此，在國庫集中支付的實際運行中增加了高校預算編制的不確定性和預算調控的難度。
　　（2）高校內部預算和財政部門預算不一致。高校要編制兩套預算，“一套是根據部門預算的要求編制的高校部門預算，上報教育主管部門和財政部門，并經人大審批；另一套是學校根據批復的部門預算，結合學校的實際情況所編制的校內預算。”由于高校業務的特殊性，部門預算編制時要考慮項目資金之間留有相互調劑、拆借的余地。編制校內收支預算時，要將經費指標分解，在預算執行中，校內預算不可能與部門預算完全銜接。同時，部門預算從編制、上報到批復，經過的時間長。當預算批復時已不能完全表明預算年度的資金需要，并且批復的預算可能與編制時的金額不同（由于專項資金項目的預算編制缺乏前瞻性等原因），這些都增加了預算調控的難度。致使財政部門預算缺乏計劃性、科學性，在一定程度上影響國庫集中支付制度在支出上的準確性，相互脫節的現象比較嚴重。
　　2.國庫集中支付給高校資金管理帶來的問題。
　　（1）嚴重降低高校的融資能力，增加了高校籌資難度。近年來，高校快速擴張的資金來源主要依靠銀行融資。實行國庫集中支付制度后，高校所有預算內外資金統一上交國庫，而高校收到的財政撥款是國庫零余額用款支付額度，不再是實撥資金。這改變了資產負債結構，影響了高校的財務信貸評級，高校的存款利息收入也相應減少，商業銀行向高等學校放貸的意愿降低，高校籌資難度大大增加。
　　（2）預算資金撥付與項目執行時間脫節，高校資金調度能力越來越弱。高校財政資金撥款經各級人大批準后方可辦理，撥付到高校賬戶上的時間往往滯后。預算外資金的學費等收入也要在每年9月份以后實現，上繳財政專戶并等財政返還后才能回到高校國庫賬戶。為了不影響高校正常工作，許多項目在財政部門預算下達、款項到位之前已經開始實施并墊付資金，比如高校的科研項目經費、高層次人才引進經費、修繕工程等等，從賬面上來看就是先有支出后有收入。實行國庫集中支付制度改革前，這種墊付資金問題可以通過賬戶間劃撥資金的方式來解決；實施國庫集中支付后，高校使用資金的自主權受到制約，不允許從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金，大量已墊付的資金以用款額度的形式沉淀在零余額賬戶中。諸如此類的預算執行不合拍，造成高校的資金運作難度增大。
　　3.國庫集中支付制度給會計核算帶來的問題。高校已經實行綜合預算財務管理，而集中支付制度規定又要區分預算內、外的資金，區別不同的類、款、項等資金渠道進行核算。
　　（1）實行國庫集中支付后，使會計核算發生了根本性改變。如收入的確認、會計科目的使用等，取消了“銀行存款”科目，增加了“零余額賬戶用款額度”、“財政應返還額度”等資產類科目。這些資產類科目的含義、核算方法與“銀行存款”相比發生了根本性改變。“財政補助收入”的確認方法也與改革前有根本的不同。而高校財務工作者在實際核算中仍沿襲原來的核算方法，背離了國庫集中支付改革會計核算制度的賬務處理規定。并且，高校會計核算系統和國庫支付系統是兩個完全獨立的系統，相互間有不兼容之處。國庫集中支付制度實施后，每筆支出業務都要嚴格按照預算安排，既要符合現行高校會計制度的規定，又要滿足國庫集中支付要求。增加了會計核算的難度。
　　（2）增加了財務對賬的工作量和難度。國庫集中支付制度要求，必須做到財政、銀行、學校三方明細賬核對無誤。由于用款計劃每年都不同，銀行的對賬單不分明細科目，同時由于國庫集中支付系統沒有銀行對賬功能，只能通過手工方式對賬，從而增加了對賬的工作量和復雜性。
　　（3）易造成經費結余與零余額賬戶用款額度不符的情況。在科研經費等需要成本核算的項目中，極易產生費用歸集與資金支付分離的現象，從而導致成本核算的科研課題經費結余與零余額賬戶用款額度有差額的情況。
　　（4）零余額賬戶無法與本單位同名其他賬戶發生往來。按照《財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》的規定，一個預算單位只能設立一個零余額賬戶，應從單位零余額賬戶支付的資金不能再實行內部轉賬。這樣就使應由高等學校零余額賬戶支付給后勤集團、校醫院、基建處等一些校內二級單位的款項無法劃撥。
　　（二）政府采購制度要求高校提高財務管理效率
　　1.公共財政體制框架下，要求高校適應財政改革的要求，適應政府采購制度。政府采購具有高度的計劃性，高校對政府采購事項，再也不是本單位獨立可操辦的，而要通過規范的程序。嚴格履行合同條款，這是政府采購與國庫集中支付最容易脫節的環節。因此，高校要加大政府采購的培訓和宣傳，在工作上形成與政府采購相適應的機制。
　　2.政府采購制度下項目支出中保證金與往來款存在問題。由于貨物的驗收、項目的實施與貨款的支付存在時間差異，特別是財政授權支付的基建、維修項目竣工后一般都有質保期，并留有至少5%的質保金在工程項目決算列支后作暫存，待質保期過后再予支付。但這在項目管理上存在一些問題，因為，財政項目資金不能長期保留余額，并且零余額賬戶不能將質保金轉入本單位的銀行存款賬戶，使得預留的質保金無法按原制度辦理暫存。
　　（三）編制部門預算對高校財務管理提出了更高的要求
　　部門預算要求按照高校計劃、規模和定員定額的有關規定準確地編制部門預算，這就要求高校提高自身財務管理效率，合理編制財務預算。并按照財政部門和主管部門批準的部門預算嚴格執行和有效控制，按照規范的程序進行預算調整。保證高校在公共財政體制框架下合理安排政府撥給的經費，提高財政資金使用效益。
　　二、公共財政改革框架下高校財務管理關鍵點的把握
　　（一）國庫集中支付下高校預算管理應把握的關鍵點
　　實行國庫集中支付后，突出了預算管理在財務管理中的核心位置，高校財務管理重心由資金管理向全面預算管理轉移，針對可能導致的預算不確定性和部門預算與校內預算“兩張皮”的問題，預算管理關鍵點主要把握好以下幾方面：（1）完善預算編制工作，盡可能強化和細化預算管理。對需要重點保證的項目單獨立項，明確其項目開支范圍，即設立專項經費在預算上予以體現。編制支出預算時，支出必須打足，不要人為地留下缺口。對項目支出設立專項資金，做到專款專用。要盡量使每一筆支出預算都細化到類、款、項上。嚴格按照預算進度使用資金，通過提高預算的真實性、準確性來增強預算的嚴肅性和有效性。（2）科學分解落實二級預算指標，規定預算資金限額審批制度。（3）嚴肅預算執行、調整。在預算控制中嚴格指標控制，嚴格預算的調整和追加程序。（4）建立嚴格的預算執行評估和考核制度。
　　（二）國庫集中支付下高校資金管理應把握的關鍵點
　　1.全校上下必須樹立花錢要“有計劃”、“早計劃”的意識。用款部門要及時將下一月用款計劃上報給財務部門，以便統籌協調早計劃、早安排，合理安排落實資金。
　　2.學費收入占學校總收入的一半甚至2/3以上，已成為教育經費籌措的主渠道。因此，收費工作的著力點不僅在于規范收費，應收盡收，更在于構建全方位、全過程的良性互動平臺。
　　3.高校管理者要以財務經營的理念多渠道籌措資金，多渠道選擇適合高校的籌資方式。如讓渡經營權、接受捐贈、股份制等形式，合理利用現有資源，科學安排高校預算內、外資金，使資金發揮最大的效用。同時，對院系的部分支出預算，按各院系收取學費的一定比例予以核準留用，這樣做既合理地配置了財力資源，同時也調動了各院系催收學費的積極性。
　　（三）國庫集中支付下提高會計核算水平應把握的關鍵點
　　1.高校應針對國庫集中支付改革給高校會計處理所帶來的問題，結合本單位會計核算和財務管理方面的特點和要求，增設相關的總賬、明細賬科目。
　　2.從校內預算編制流程、編制方法、預算定額的設置和預算內容都力求科學化精細化。
　　3.在預算控制環節，通過嚴格的資金收支管理、科學的指標劃撥、制度化的結余資金管理以及有效的預算預警等措施來維護預算執行的剛性和嚴肅性。
　　4.對零余額賬戶的管理、現金科目的使用、收支的核對等都必須嚴格執行相關規定，建立起滿足高校國庫集中支付需要的科學的、規范的、易于操作的會計核算體系。
　　5.加強對預算執行情況的績效評價，建立預算資金追蹤問責制度。
　　6.財務人員是財務工作的承載者和推動者，直接決定著財務質量的好壞。由于國庫集中支付制度改革所涉及的知識領域、業務領域都很廣，要求財務人員要學習國庫集中支付制度的政策，不斷拓展和更新相關知識，努力提高財務人員的業務水平。
　　7.轉變會計職能，從核算型向管理型轉化，更要著重預算執行信息的反饋和控制。
　　（作者單位：山東農業大學財務處山東泰安271018）
　　（責編：若