中原經濟區發展方式轉變的稅收優惠政策引導探討

　　摘要：轉變經濟發展方式是中國“十二五”時期面臨的重大問題。國家構建有利于經濟發展方式轉變的稅收優惠政策體系，應以產業優惠為主，區域優惠為輔；兼顧社會進步和區域經濟的協調發展；實行國民待遇，公平稅負等原則下，要求政府、企業、稅收等方面形成合力才能完成經濟發展方式重大轉變。
　　關鍵詞：經濟發展方式 轉變 稅收 政策合力
　　中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004—4914（2012）06—190—03
　　一、轉變經濟發展方式綜述
　　轉變經濟發展方式是中國“十二五”時期面臨的重大問題。中國經濟正處于經濟結構戰略性轉型發展重要時期，經濟高速發展使中國面臨減排二氧化碳的嚴峻形勢和巨大的國際壓力。在市場化、工業化、城鎮化和全球經濟一體化尚處于加速發展的同時，中國粗放的經濟發展方式亟待改變，經濟結構戰略調整和優化尤為迫切。在這一歷史進程中，國家如何完善促進經濟發展方式轉變和優化稅收支持政策，河南省各級政府和作為推動經濟轉型主體的企業如何更好利用已有的稅收優惠，從而發揮好稅收體現國家產業發展方針、良性引導投資方向、推動和促進中原經濟發展方式較快轉變等作用，已成為河南各界關注的焦點問題。
　　二、國家初步構建的有利于經濟發展方式轉變的稅收優惠政策體系
　　1.稅收優惠政策體系體現的原則。總的原則是：促進技術創新和科技進步，鼓勵基礎設施建設，支持農業發展及環境保護、節能減排和安全生產，統籌區域發展，促進公益事業和照顧弱勢群體等，從而有效發揮稅收優惠政策的導向作用，進一步促進經濟社會的全面、協調、可持續發展，構建和諧社會。（1）以產業優惠為主，區域優惠為輔。發揮稅收優惠政策的調控作用，改變原來以區域優惠為主的做法，提高原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新能力。（2）兼顧社會進步和區域經濟的協調發展。促進環境保護、節能減排和社會公益事業發展，統籌經濟社會協調發展，有利于推動中西部地區加快發展，逐步縮小東、中、西部地區差距，體現了科學發展觀，實現可持續發展戰略，加快經濟發展方式的轉變。（3）實行國民待遇，公平稅負。解決內外資企業稅收待遇不同，稅負差異較大的問題，為各類企業創造公平稅負的競爭條件，積極引導外資投資方向，在更高層次上促進經濟結構戰略調整和經濟發展方式的轉變。（4）鼓勵基礎產業和農業發展。我國是農業大國，對農、林、牧、漁業項目的稅收優惠，有利于提高農業綜合生產能力和增值能力，有利于推進農業產業結構、產品結構和區域布局的優化，對引導社會向農業的投資、加強農業基礎建設、增加農民收入，加快社會主義新農村建設，有著很大的積極作用。
　　2.稅收優惠政策執行情況。以河南為例，2008年、2009年河南全省分別就企業利用資源、生產符合國家產業政策規定的產品所取得收入減計收入2.2億元、2.7億元；開發新技術、新產品、新工藝發生的研究開發費用加計扣除22.3億元、26.14億元；從事符合條件的環境保護、節能節水項目所得，減免所得額747萬元、2.7億元；符合條件的技術轉讓所得減免所得額5502萬元、7434萬元；符合條件的小型微利企業減免稅4348萬元、2117萬元；國家需要重點扶持的高新技術企業減免稅6.85億元、9.57億元；過渡期稅收優惠減免稅3.44億元、20.14億元；創業投資企業抵扣的應納稅所得額抵扣所得額384萬元、800萬元；企業購置用于環境保護專用設備投資額抵免稅額2046萬元、651萬元；企業購置用于節能節水專用設備投資額抵免稅額3579萬元、3906萬元；企業購置用于安全生產專用設備投資額抵免稅額1902萬元、3140萬元；從事國家重點扶持的公共基礎設施項投資經營所得減免所得1611萬元、零萬元；蔬菜、谷物等種植、農作物新品種選育、中藥材種植、林木培育種植、灌溉、農產品初加工等免稅所得9.59億元、10.67億元；花卉、茶及其他飲料和香料作物種植、海水、內陸養殖等減免稅所得870萬元、273萬元。
　　3.稅收優惠政策對加快轉變經濟發展方式的導向作用凸顯。（1）稅收優惠提升了企業投資于高新技術產業、節能減排、基礎產業的信心。通過享受稅收優惠政策，進一步強化了資金、技術、管理優勢，提升了企業核心競爭力，具備了承受外部壓力的能力。稅收優惠實施，企業在高新技術產業、節能環保、循環經濟查的投資有了更大的空間，企業投資的信心有了進一步上升。（2）稅收優惠優化了投資結構，提高了投資質量。現行的稅收優惠產業優惠為主，尤其是高新技術產業、環保節能、循環經濟等是稅收優惠的重點，這將引導企業轉入這些產業，變地方政府“招商引資”為“招商選資”。企業的投資結構和質量得到優化，新的稅收優惠政策導向作用日益凸顯，有利于經濟發展方式的盡快轉變。（3）稅收優惠促進了經濟結構和區域經濟的協調發展。以河南省高新技術產業為例，新的稅收優惠對高新技術企業繼續實行15%的優惠稅率，并不再有區域限制，消除了企業間的縱向不平等。企業研發費用加計扣除，固定資產加速折舊等，有利于企業增加研發資金的投入，促進企業加快技術創新和科技進步，提高其自主研發能力和核心競爭力。2009年、2010年河南省規模以上高新技術產業實現工業增加值1522億元、1900億元，同比分別增長18%、24.8%，高于全省工業增加值14.6%、14.1%的增速，高新技術產業集聚化程度明顯加速，企業自主創新能力進一步增強。可見新的稅收優惠以支持產業技術升級為重點內容，既支持第一產業和第三產業的發展，又有利于第二產業的技術升級，促進了河南省產業結構的優化和升級。
　　4.現行稅收優惠政策的不足及執行中存在的突出問題。一是中、西部地區在稅收優惠政策上沒有優勢，諸如高新技術企業稅收優惠、技術研發費加計扣除、創投企業投資額抵扣等政策，中、西部地區的企業享受不到；稅收優惠政策的作用有限，以增值稅轉型為例，對很多企業業說，固定資產進項稅額抵扣政策往往能起到很大的減稅效應。但對前期投入巨大的風電裝備制造企業來說，減稅效應就很小。二是現行新能源稅收優惠政策還不盡人意，有待完善。稅收優惠對緩解新能源企業資金鏈緊張的作用巨大。目前風電企業投資的項目開始取得收入時扣除大額支出不一定有盈利，真正開始盈利大多在開始生產經營的6年之后。作為一個具有戰略意義的新產業，新能源產業的發展離不開各級政府的大力支持，但增值稅轉型后，固定資產進項稅額可以抵扣，風電企業、光電企業因固定資產投資多、抵扣的也多，所以企業繳納的增值稅少了許多，導致基層政府收入規模縮小，一些地方政府扶持新能源產業發展的積極性受到了不同程度的影響。三是部分企業稅收優惠政策的享受，節稅意識不強。其原因主要是企業不重視研發費用會計核算工作，未按會計制度規定單獨核算研發費支出；對稅收優惠重視不夠，對政府立項的研發項目，企業集中心思申請政府配套資金，忽視研發項目稅收優惠的享受；少數企業曲解稅收優惠政策，認為只有高新技術企業才可享受研發費加計扣除優惠，還有認為虧損企業享受研發費加計扣除無實際益處。四是一些稅務機關在稅收優惠政策的運用七缺乏主動性，一定程度上影響了政策效能的深度發揮。
　　三、各司其職，形成有利于促進經濟發展方式轉變的稅收優惠政策落實合力
　　1.政府方面。政府在轉變經濟發展方式中擁有豐富的優勢，可以而且應該發揮無可替代的作用。目前，加快轉變經濟發展方式已經成為各級政府推動經濟工作的主線。然而，經濟結構的調整，涉及一系列的結構改革，如在財稅體制改革、政績考核及與政績考核相關的干部人事制度改革等方面政府起著關鍵作用。總之，政府要從法律法規、政策環境、技術發展等方面，扮演好制定推動經濟發展方式轉變所需的技術創新研發投資、激勵機制戰略角色，推廣采取考核指標，特別是效益、環境和人民生活的指標，讓考核機制真正發揮“促轉變”指揮棒的作用，提供解決外部性問題的制度安排，創造企業公平競爭的環境，不直接干預企業的生產經營，而是通過必要的政策和信息影響市場進而影響企業的選擇。
　　經濟增長方式的矛盾，是結構性的矛盾，解決這一矛盾，要靠自主創新，改變粗放型的經濟增長，還要靠結構性改革來解決。首先，政府要在發展理念上進行轉變。要改變“保姆心態”和包辦式思維慣性，切實從行政命令調節轉變為市場信號調節，將結構性的資源存量配置問題建立在市場化的稅率、匯率、價格、訂單機制及淘汰退出機制的基礎上。要深刻認識到投資拉動型經濟發展方式的不可持續性。要把政府工作重點放在提高經濟增長的質量和效益上來，把發展和所得到的成果用在民生上來。具體包括：從經濟增長向經濟發展理念的轉變，從國富優先向民富優先的轉變，從做大蛋糕向分好蛋糕的轉變，國有資本從盈利型向公益型的轉變。在此轉變過程中要切實克服部門利益、地方利益所帶來的阻力，利用強大的政府行政能力，對利益格局予以強力調整。其次，政府要繼續秉承“五個堅持”：把經濟結構戰略性調整作為加快轉變經濟發展方式的主攻方向，把科技進步和創新作為加快轉變經濟發展方式的重要支撐，把保障和發展民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點，把建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點，把改革開放作為加快轉變經濟發展方式的強大動力。第三，營造和完善有利于社會和企業自主創新的環境。中央政府應采取差別性的區域經濟發展引導政策，加快制定區域發展規劃。應通過差別性稅收等政策措施加快和鼓勵東部地區走上創新驅動發展的軌道，對中西部地區進行有效引導，抓住承接產業轉移的有利機遇，發展先進制造業，避免走上傳統增長方式和國際國內分工體系的老路。政府要加大財政對公共性技術研發、引進技術消化吸收再創新、初創型科技中小企業的支持力度，加快發展創業風險投資，營造鼓勵創新，容忍失敗的社會氛圍，孕育一批富有創新意識、有活力的企業。政府財政資金的投入，要按照國家的發展意圖，促進企業在相關領域的發展，以期直接使產品的不斷創新。“十二五”期間，國家財政在對戰略性新興加大投入的過程中，要綜合運用財政投入、稅式支出兩種手段，保持合理的投入結構，促進其快速發展。大力發展各類科技中介服務機構，強化專利、商標、版權等知識產權保護，加速科技成果轉化和推廣應用。強化創新型人才開發的政策協調，拓寬人才流動渠道，推動本土企業研發國際化和外資企業研發本土化。第四，政府要關注國家有關促進經濟發展方式轉變的稅收政策的落實情況。推進經濟結構調整，實現經濟發展方式轉變，政策尤其是稅收政策示范引導效能威力巨大。各級政府要堅決克服“守政策要政策，有了政策又不會用”的現象。政府要將自身對經濟運行的干予建立在市場基礎上，要由管理型政府向服務型政府轉變，更多地發揮稅收政策作為經濟發展調節器的作用。因此各級政府，一方面要改變政績考核機制，完善促進經濟發展方式轉變的內在機制。督促地方確實把支持經濟發展方式轉變的稅收政策落實到位，為企業生存和發展開拓更為廣闊的市場空間，對政策落實不到位的地方要實施責任追究，努力為經濟發展方式的轉變營造寬松的外部環境。另一方面要堅持稅政統一原則，抑制稅收惡性競爭。政府要協調各方共同清理不符合稅制規定的、不利于區域經濟協調發展的有害稅收競爭規定，將原“以優惠政策促引資”的思路轉為“以優惠投資環境促引資”上來，變地方政府“招商引資”為“招商選資”。各地政府不得在中央現有優惠政策外，再擅自出臺減免稅、先征后返變相減免等與國家促進轉變經濟發展方式相悖的稅收政策，按統一規范的尺度執行現行政策，協調各區域內稅收負擔率，為轉變經濟發展方式創造公平的環境。
　　2.企業方面。市場經濟條件下，轉變經濟發展方式企業是主體，負有不可推卸的社會責任。勇于承擔社會責任是一個企業的理性選擇。轉變經濟發展方式實質上是對資源約束條件變化的反應，也即對既有經濟發展方式不斷修正和提升的過程。在此過程中，企業及企業家對資源約束條件變化反應最敏感。尤其是國有大企業，更應該將社會責任作為企業運營的重要組成部分，綜合考慮自身運營對社會及環境產生的影響。企業的投資決策，在考慮獲取市場、爭取利潤最大化的同時，應負有高度的社會責任感，不能僅考慮自己的盈利，一味唯利是圖，以犧牲環境、降低人們的生活質量為代價，而應根據國家的稅收優惠政策，認真研究現行政策取向，盡可能選擇國家鼓勵發展的產業，爭取享受國家的稅收優惠，應用先進制造技術，既為全社會的節能減排、發展循環經濟承擔責任，也為自己的生產經營節約稅收成本；始終將產業的發展、社會的和諧和人們生活的改善，放在與企業自身成長壯大同等重要的位置，從而更快地提升企業自身的核心競爭力，增強企業承受外部壓力的能力，促進企業與社會、環境的協調發展。
　　企業要發揮在技術創新體系中的主體地位和關鍵作用。加強與科研機構、高等院校的結合，加快企業研發中心建設，積極發展科技創業孵化基地及其他各類有效創新載體，承擔生產盡量低碳消耗的責任，樹立可持續發展理念，減少溫室氣體排放。
　　企業在生產領域中要成為節能減排的引領者，以節能減排技術的創新、借助政府稅收鼓勵支持和市場機制形成內部節能減排發展循環經濟的動力機制。如可以采取圍繞大企業主導的核心企業構建循環經濟產業鏈，企業內部、企業集團內部循環、企業間循環和循環經濟工業園區多層次模式，以企業集團、企業間互相參股的組織形式來探討發揮低碳和循環經濟的模式。處于產業鏈下游的企業要成為降低能源消耗的踐行者，不斷應用先進技術，降低單位產出的產值能耗，提高能源利率用，加強可再生能源的開發和利用，優化產出結構，實現低碳消費數量與低碳消費質量的統一。
　　順應稅收優惠方向，提高把握稅收政策的能力，找準企業最好的投資區域和產業。轉變經濟發展方式和收入分配已是“十二五”期間改革的重點。而有些現行稅收政策則不利于這兩大改革，推動稅改在“十二五”期間必有大的動作。作為企業應順勢而為，為實現企業利益的最大化做好準備。稅收政策的調整將圍繞經濟發展方式轉變、產業優化升級來進行。為此資源稅制改革，必然要強化稅收促進資源節約、節能減排和環境保護的作用；消費稅改革會抑大揚小，環境稅、碳稅也會擇機而出，新能源行業、低耗能行業將會得到財政補貼。這一稅改方向為企業指明了發展目標，就是企業發展必須和國家的整體發展戰略相結合，更早地進入轉變經濟增長方式和產業升級的大趨勢中，從而獲得更多的稅收政策、財政補貼的支持，從而進一步加快企業的超常發展。而就收入分配改革而言，其實質在于防止貧富差距進一步擴大，避免影響社會穩定。因此旨在縮小貧富差距的財稅制度會加快出臺。在可預見的未來時間內，物業稅、遺產稅、奢侈品稅這些直接面對富裕階層的稅種可能會予以開征。這就需要企業家們具有更強把握政策的能力，順應差異化的減稅方向，把企業所掌握的資源投向國家鼓勵投資項目和區域，為實現經濟發展方式的轉變作出自己的貢獻。
　　3.稅務方面。稅收政策是發揮稅收調節經濟、調節分配職能作用的重要載體。加快經濟發展方式的轉變，稅務部門負有不可推卸的管理和服務職責。（1）認真履行職責，規范稅收管理。正確處理經濟與稅收關系，稅收要促進發展方式轉變，就要在落實稅收優惠政策幫扶企業發展的同時，采取積極措施應對各種組織收入的不利因素，確保收入增長，實現應收盡收，為發展和民生提供堅實的財力保障。要強化大局、責任和服務意識，充分發揮稅收服從服務于經濟發展方式轉變的職能作用；牢固樹立依法治稅的理念，找準堅持依法治稅與轉變經濟發展方式的結合點。在依法治稅的前提下，要用足用好稅收優惠政策，做到把“減法”減到位，應減盡減，應免盡免；發揮優惠政策的“乘法”效應，促進產業結構調整和優化升級，增強為中原經濟自身“造血”功能和增加更多的公共產品及服務。對稅收優惠有幅度規定標準的一律從優執行，對沒有明文禁止和未明確的政策從寬掌握，以緩解企業融資困難，減輕企業經營成本；扎實開展效能建設，推進依法行政工作。要嚴格控制稅務行政處罰自由裁量權，減少稅務行政處罰的隨意性，切實保障納稅人的合法權益。改進稅務行政審核審批，不斷提高審批效能，支持納稅人生產經營；加強稅收政策落實情況的檢查監督，跟蹤政策執行效果，及時分析研究稅收優惠政策對經濟發展方式轉變的影響，促進各級領導的科學決策。加大稅收監督力度，重點檢查稅收優惠政策的落實情況，確保政策效應不偏移、不弱化。（2）加大稅收政策宣傳力度，切實改進稅收服務。稅收服務是企業運行環境的重要組成部分。為企業營造一個平等競爭的稅收環境，就是稅務機關為納稅人提供的最好服務。對內要組織全體稅務人員認真學習和領會稅收優惠政策的具體規定和操作規程，確保每一位稅務都熟悉每一條優惠政策，從而把每一條優惠政策都能落實到每戶應享受的企業。對外抓好政策的宣傳和輔導，幫助企業掌握和運用好各項稅收政策，積極與企業溝通，了解企業在政策規定計算、申報納稅等實際執行中的困難，提出相應的解決辦法。此外要做好對地方黨委政府的宣傳和解釋，全面分析稅收優惠政策可能對當地經濟、財政收入帶來的影響，提請政府調整經濟發展的思路，進一步優化經濟結構，尤其要重視環保、節能和高新技術產業的發展，充分發揮稅收優惠政策在加快經濟發展方式轉變、促進經濟結構調整方面的政策效應。積極推進國、地稅聯合辦稅，加強涉稅信息的交換和共享。推動納稅服務評價從定性考核向定量考核的轉變，探索建立涵蓋涉稅全過程的納稅服務績效評價體系，持續提升納稅服務水平。（3）強化責任意識，有效落實現有優惠政策。要強化責任意識，樹立科學的稅收管理觀，分析研究減免稅的政策效應，拓展稅收優惠的作為空間。稅務部門要全面貫徹落實各項稅收政策，把稅收優惠在引導產業結構升級、區域結構調整、城鄉結構優化等方面的引導作用。主要是推動傳統產業新型化，推動“河南制造”向“河南創造”轉型；促進新興產業規模化，培育一批新的經濟稅源增長點，推進產業生態化，引導企業走新型工業化道路；加快區域經濟一體發展，創新區域稅收協調機制，大力推動以鄭州核心城市及其中原城市群一體化，形成生產要素互補、上下游產業配套、各城市合理分工的產業布局，構筑優勢互補、產業配套、資源共享、環境共優的區域發展新格局；加大對企業走出去的支持力度，加快發展外向型經濟，注重行業政策指引，要加大行業政策歸集力度，大力支持現代服務業、先進制造業、高新技術產業和戰略性新興產業發展，支持傳統產業轉型升級。對骨干企業、重點稅源、重大項目、重要經濟區域進行重點調研、重點指導，引導納稅人用足用好稅收政策，足額享受稅收優惠待遇，確保稅收優惠政策為自主創新助力、為經濟結構調整引路、為環境保護護航、為基礎產業減壓的引導示范作用是以充分發揮，切實加快中原經濟區發展方式轉變的步伐。（4）創新優惠政策管理體制，主動爭取、積極建議出臺支持中原經濟區發展的稅收政策。在中原經濟建設中，國家稅收政策支持同樣至關重要。國家應進一步加大對中、西部地區，特別是中原經濟區的政策優惠力度，使各項生產要素向經濟區內集中，同時優化區內生產要素布局，充分發揮稅收政策的引導示范、支撐和保障作用。
　　優化政策適用機制，充分發揮政策最大效能。重新設計針對企業技術創新行為的稅收政策支持體系，建立國家財政稅務部門與國家科技管理部門聯合統籌國內科技稅收政策的新機制，加大科技稅收政策有效落實的力度，統籌協調各項科技稅收政策，避免政策效應相互抵消。在此應該堅持以產業鼓勵為主，稅收優惠的價值取向和目標要與經濟發展方式的方向相一致，對現行稅制進行完善和修改，不能肢解現行稅法，特別是不能破壞現行稅法的公平性，結合各個戰略性新興產業和區域經濟的特點，針對產業和各戰略區域的關鍵環節及特點，整合應用所得稅、流轉稅、行為稅等稅種優惠政策，形成戰略性新興產業的投資、研發、產品推廣使用等的系統稅收優惠政策，促進新興產業和區域經濟的快速發展，提升經濟區內產業聚集力和市場競爭力。
　　積極配合河南省人民政府爭取國家出臺支持中原經濟區、技術先進型服務企業、示范城市離岸服務外包免征營業稅等稅收優惠政策；出臺支持現代服務業、總部經濟、民營經濟、低碳經濟發展的政策，拓展地方促進經濟發展方式加快轉變的作為空間。建議出臺有關碳吸收、碳利用等化工負碳技術的碳稅政策，促進碳服務中介機構和碳金屬工具的運行發展，對高能耗高污染、高排放企業征收碳稅，出臺鼓勵高碳行業向低碳行業轉化的減稅政策及鼓勵消費者購買低碳產品的稅收政策。比照皖江城市帶承接產業示范區政策，支持在中原經濟區建立承接產業示范區，對符合產業指導目錄的企業按15%稅率征收企業所得稅；比照皖江城市帶、天津濱海新區的政策，對中原經濟區加大轉移支付力度，重點用于推進高鐵、城際軌道等跨區域重大交通設施和保稅區等重大開放平臺建設；對農產品加工實行稅收優惠政策，以使河南的農產品深加工企業、農業產業化龍頭企業享受到優惠的稅收政策。通過功能區域稅收分析、制定行業政策指引、主動送政策上門等方式，服務經濟區內的主體功能區建設。
　　（作者簡介：張戰軍，河南省地方稅收科研所所長河南鄭州450000）
　　（責編：若