《氣候變化框架公約》履行的環境法解釋與方案選擇

　　摘要： 《氣候變化框架公約》及其議定書是人類應對氣候變化所制定的總體規劃和實施細則，但是，由于其和其他環境法公約一樣具有環境法的“軟法”特質，一些《氣候變化框架公約》的履行機制出現了許多值得探究的邊白。以“震懾型”方案還是“激勵型”方案為主，需要從《氣候變化框架公約》的履行理論切入，深入剖析，對此兩種方案進行理論、實證博弈分析，得出《氣候變化框架公約》履行方案的應有選擇，為今后其他國際環境條約的履行提供相關指導。
　　關鍵詞：《氣候變化框架公約》；執行機制；激勵型；震懾型
　　中圖分類號：DF969 文獻標識碼：A
　　迄今為止，國際社會共制訂了200多項全球性或區域性國際環境條約，基本形成了處理各領域環境問題的國際法律體系。為保證這些條約得以履行，國際環境法領域發展出了一種新型的履約保障制度——遵約機制。但是，從目前的情況來看，國際環境條約的執行效果并不是很理想，因此，尋找最優化的執行方案成為亟待解決的問題。就1992年聯合國里約大會通過的《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《氣候變化框架公約》）來說，盡管國際社會在1997年通過《京都議定書》對其承諾予以了進一步細化，但同樣也面臨著相同的問題。所以，在國際環境法的視域內討論《氣候變化框架公約》及其議定書的履行方案，就極具價值性。
　　一、國際環境條約執行方案的環境法解釋
　　目前，國際社會的許多學者普遍認為，和其他國際環境條約一樣，有關《氣候變化框架公約》及其議定書的履行就是“虛花空架”，沒有必要對相關基本概念進行厘清。但事實上，概念的解析往往能使我們明確所要分析的問題，直至主題［1］。
　　本文所指的“履行”，是指一方當事人完成國際法中的義務所產生的最終結果。履行是國際法的中心問題［2］，它是指“一個國家的行為和特定的規則之間的一致協調性”。在國際環境法的范疇內，可以將“履行”更加明確化為“一方的行為符合條約的明確規定”［3］。從一方面來講，履行是指一方不履行義務的懲罰過程。換句話說，履行是一系列用來提高和確保履行義務、規則、承諾的手段。從另一方面來說，履行結果是定向的，而不論其實現的途徑是否有效，實現工具是什么，或有什么外在的影響和機會。遵守是指國際標準、承諾或義務在國內法體系中得以實現，但并不會轉化為國家的內部行為［4］。換句話說，對于條約和義務，遵守指的是一方為實現它的義務所采取的措施，但并不一定能夠有效完成協議的目標。這也恰恰是遵守和履行的區別所在。所以筆者認為，《氣候變化框架公約》要想真正得到有效貫徹，必須強調其“被履行性”，而非僅僅“遵守”。
　　除了履行和遵守的區別，還有許多在履行過程中的術語也值得討論，因為這些術語的剖析對很好地理解執行相關問題是大有裨益的［5］。仔細推敲履行的內容——規范、原則、承諾或義務的內涵，可以彌補條約執行中可能出現的問題［6］，使我們更好地理解履行的內涵所指。
　　“規范”通常是指一系列的實質性和程序性概念，包括：原則、標準和規則。規范可以以成文法的形式明確地寫在條約中，同時也可以來源于慣例或國家之間行為的固定。“原則”這個詞有時也類似于此，一般是指為未來的相應行為設定一個范圍，但其并未規定在特定情況下以特別方式完成特定的義務。這表明原則和標準可以被遵守，但是不一定要被執行。
　　“承諾”通常是指一項特定的義務，如果一項義務沒有被完成，也許不會產生直接性或約束性的后果。換句話說，承諾是指一個國家的行為義務，在某些語境下，承諾也指可以被執行的義務，但不完全表現為另一個國家因其預期利益所產生的強加義務，更不會轉化為后者的相應權利。承諾和標準具有不同的位階，一項承諾比標準更進一步，承諾往往能被正式地履行。義務則比承諾還更進一步，如果義務不被完成，就會產生相應的后果。“義務”這個詞可以理解為如果它不被完成，其他國家就會對其施加壓力。
　　事實上，義務被國際環境條約的協約國履行完成，此時國家政府所為的就是履行。例如，反映國際環境條約內容的標準和原則被放置到國內法體系中時，國際環境條約的履行就以國際法國內轉化的方式得以實現。當然，當一項義務的設定已經包含了它所達到的既定結果，此時遵守和履行的區別就在于一個主體可以遵守一項條約而無需履行其實質性義務。例如，對于一項為目前和將來提供清潔環境的體制性權利的承諾而言，該承諾的遵守和履行實際上就是一回事。然而，一項確保為目前和將來提供清潔環境的義務，它的遵守就需要在形式上提供體制性的約束去保持清潔環境；對其的履行，除了實現以上內容外，還要完成結果的評價這個步驟。
　　若對條約的履行情況是否達到既定目標進行評價，筆者認為，首要的就是要考慮到條約本身的有效性問題，即“確定一項國際條約是否已被履行時，需要對條約本身作進一步的分析 ”［7］。在國際環境條約中，履行是否有效一般取決于以下幾個因素：首先，認定當事國是否實現了條約目標，條約中所作的決定（如減排目標的制定）是否有相應的專家建議，環境是否已經較沒有條約時有所改變；其次，證明國際環境條約特定執行方式的有效性也是判定執行是否達到既定目標的重要依據；最后，履行和有效性之間的聯系，即考慮行為的執行或非執行是否都能夠達到既定的目標。例如，在《氣候變化框架公約》的執行過程中，在追求保護氣候免遭破壞的目標的前提下，辨別進一步執行或后退帶來的相應后果就顯得尤為重要；同理，辨別是否前進和后退的非執行方式對環境的影響也非常重要。目前《氣候變化框架公約》的目標未完全實現，就是由國家、政府間組織的未執行或遲延執行造成的。
　　綜上所述，我們可以對《氣候變化框架公約》中的履行作一個總結，其實際上是指一方當事國采取一定措施完成《氣候變化框架公約》既定目標這個過程所產生的結果。筆者認為，在是否履行這個可能肯定也可能否定的前提下，引發了一系列問題：由誰來確定義務和承諾的內容以及用什么方式促進、確保成員國去履行義務和承諾；在促進履行的過程中，成員國、非成員國、非政府組織又在扮演一個什么樣的角色；履行方式和國家主權之間的關系是什么；等等。這些問題的解決又需要我們對國家行為理論進行剖析，這將會為我們在后文中對 “震懾型”或“激勵型”方案的選擇提供理論基礎。
　　在下文中，筆者將詳細論述執行框架中的國家行為理論，包括：國際法履行的現實性、理性、標準驅動力和自由性這幾個方面。這些理論對理解執行和非執行以及如何以最有效的方式保證履行國際環境條約大有裨益。
　　二、履行框架中的國家行為理論解釋
　　《氣候變化框架公約》的履行方案選擇，應該是在現有的遵約機制下進行的。國際環境條約的遵約機制是指針對環境問題的特點，在國際環境條約的框架內，通過締約方之間及締約方與條約內設機構之間的合作，加強締約方的履約能力，以促進遵約，并對不遵約的問題進行處理的一種新型的履約保障程序和機制［8］。從特點上來說，遵約機制具有預防性、非對抗性、條約內生性等特征，履行方案選擇也要在這個框架下進行。所以，對遵約機制下的國家行為理論進行分析，將讓我們分清國家履行的價值選擇有更為明晰的判斷。
　　在過去幾十年里，產生了許多試圖解釋在履行國際條約時國家之間相互行為以及針對國際標準、承諾、義務所采取的國家行為理論。下文將就理論基礎對履行的重大影響有所概述，這對我們作出《氣候變化框架公約》履行方式的優化選擇大有裨益。
　　（一）現實選擇理論
　　對現實主義者來說，強調國際履行機制，將削弱國際規則的法律約束性。國際環境條約現實主義觀點的核心，是強調國際社會目前的狀況，即無政府主義。無政府主義是指不存在國際履行規則的主權或者說是中央權力的削弱［9］。根據現實主義的看法，國際無政府主義的狀態將會導致每個國家尋求權力的最小化［10］。換句話說，是否作出履行國際環境條約的決定，取決于國家利益的最大化。現實主義和理性主義都認為，國家行為是在自利追求的情況下作出的，不同點在于，現實主義認為，在國家主權里，私利的追求是惟一的。可以說，現實主義視角下國際環境條約的履行是由國家之間分配力的抗衡推動的，并且履行決定的作出是基于各方利益的平衡［4］350-351。現實主義拒絕承認國際法能夠引導國家的行為，而且在某種程度上認為，國際環境條約就是國家之間現存力量平衡的反映。
　　（二）理性選擇理論
　　理性選擇理論是一個有關國家行為和履行的最優化理論［9］400。國家行為的理性主義者通常認為，國家作為理性主體，其作出履行決定是基于其自身最佳利益的考慮，它已經超越了現實主義理論中國家對自身利益的考慮，把超越國家主權的過程作為一個目標，換句話說，理性選擇的重點是目標而非過程。
　　根據理性選擇理論，國家履行國際義務是出于多種原因的考慮，從履行后的特殊利益所得到不履行的特定懲罰或不利后果的產生，如在國際范圍內名譽降低。理性主義關心的重點是利益、角色、權力和激勵因素的關系構建問題［3］400。
　　筆者認為，最典型的案例就是“囚徒的困境”。有兩個囚徒，他們互相之間不允許交流。他們分別被告之可以選擇招供或不招供，如果他們之間有一個人招供了，而另外一個人沒有招供，那么可能會造成對后者的不利；如果他們兩個人都招供了，那么他們獲得的利益是平等的；如果他們都選擇不招供，那么他們所獲得的利益就小于他們都招供時會獲得的利益，但是多于他們其中的一個人招供時會獲得的利益。這個案例實際上示例了《氣候變化框架公約》履行的困難性，最具代表性的就是各國對全球氣候問題應對所采取的態度。如果存在一種激勵機制，大家共同合作，那么對于各方來說，所獲的凈組合利益就是最高的。
　　（三）規則追求理論
　　規則追求理論強調規則的合理性以及國家行為理念的角色定位和影響力問題。該理論認識到了國家之間就一個問題形成統一觀點，在相互交換意見這個過程中形成的國際化規則最有約束力。比如，國際社會普遍對《氣候變化框架公約》已經達成了共識，所以，如何讓后《京都議定書》的設置更加合理，就成為《氣候變化框架公約》能否有效履行的關鍵。目前國際社會在哥本哈根會議以后，還未達成有效共識，所以需要在這方面做出不懈的努力。
　　社會心理學家的研究表明：“個人更多的是想使他們的行為符合其內心承認的規則，并且與該承諾相關的規則還必須是公正的。”［11］規則本身的合法性將有助于國家不顧相對較高的成本和低的收益而自愿遵守規則［12］。
　　（四）自由主義理論
　　自由主義理論強調當事國在決定是否履行國際義務而作出理性決定時國家內部社會的反應。自由主義理論強調運用國內人的視野去影響國家所為。
　　自由主義理論指出，民主體制的國家比非民主體制的國家更可能履行國際條約的決定［13］。更細化地說，如果國家有基于法律規則的國內體制，且決策者要為違反國際法而承擔責任的話，他們就要承擔相應的國內責任，所以其就會采取合理的措施去執行國際環境條約。更確切地說，獲得利益和負擔成本遵守國內化的國際義務和履行國際義務有很大的關系，根據自由執行理論，其也會影響一個國家作出是否履行國家義務的決定。另一個國內法體制影響國際義務履行的例子是國家政府權力的分工。如果達成國際協議的權力政府和實際執行協議的權力政府不是同一個部門的話，那么什么樣的政府權力才能履行國際義務就成為關鍵。所以筆者認為，各承諾國應該結合各國的實際情況，構建出本國完整的相關法律構架，實現國際法的國內法轉化，使氣候變化的應對能真正落到實處，畢竟《京都議定書》的實現需要各國知之踐行［14］。
　　（五）就履行理論提出結論性意見
　　各種有關國家行為理論的學說為國家履行《氣候變化框架公約》提供了詳盡的解釋。從這些理論可以得出兩個基本爭論點：其一是基于國家的最大利益作出理性選擇的履行和基于某種促使合作以及承諾聯合解決問題之間的爭論；其二是國家作為發出同一聲音的統一實體與國家作為不同利益驅動復雜實體之間的爭論。更詳細的論述，請參見：Kal Raustiala.Compliance & Effectiveness in International Regulatory Cooperation［J］.Case Western Reserve Journal of International