順流而上還是急流勇退:我國事業(yè)單位人事關(guān)系法律定位的選擇

　　摘要：面對事業(yè)單位人事制度改革的潮流，我國事業(yè)單位人事關(guān)系法律定位的選擇何去何從，是近年來學者們關(guān)注的焦點。聘用制是目前改革中的主要制度類型，但從實際的效用進行分析，現(xiàn)在所推行的聘用制并沒有起到預想的目的。更重要的是，統(tǒng)一適用勞動關(guān)系有助于改變我國事業(yè)單位準政府職能部門的地位，有利于事業(yè)單位的健康發(fā)展。同時，在法律關(guān)系選擇的制度設(shè)計與適用中，我們應該注重平衡統(tǒng)一適用勞動關(guān)系中事業(yè)單位工作人員的勞動權(quán)益與公共利益、市場機制運營與提供公共產(chǎn)品的利益沖突。
　　關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；人事關(guān)系；勞動關(guān)系；聘用制
　　中圖分類號：DF47 文獻標識碼：A
　　進入21世紀后，跟隨社會經(jīng)濟全面轉(zhuǎn)型的步伐，我國從地方、行業(yè)到中央開始醞釀并著手實施以人員聘用制度為核心的事業(yè)單位人事制度改革方案。在政府的積極推動下，事業(yè)單位人事制度改革取得積極進展。聘用制度推行范圍繼續(xù)擴大，全國事業(yè)單位簽訂聘用合同人員的比例達到90%。崗位設(shè)置管理實施工作穩(wěn)步推進，中央和國家機關(guān)所屬事業(yè)單位崗位設(shè)置方案核準率為80%以上，全國各省（區(qū)、市）以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團全部啟動崗位設(shè)置工作。為了進一步推行公開招聘制度，召開了全國事業(yè)單位公開招聘工作座談會，下發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范事業(yè)單位公開招聘工作的通知》［1］。可見，在事業(yè)單位人事制度改革中，聘用制被寄予厚望，但是，我國目前大力推行的聘用制是否能夠承受事業(yè)單位人事制度改革的重擔，從實際的效果來分析，是值得懷疑的。筆者認為，我國事業(yè)單位人事改革推行聘用制當然是改革中邁出的堅實一步，但也要分析其自身的背景和利弊，同時，要結(jié)合我國實際情況包括我國是否具備完全適用勞動關(guān)系的條件，改制是否有利于我國事業(yè)單位人事制度改革目標的實現(xiàn)等因素，在充分論證的基礎(chǔ)上做出理性選擇；此外，改革后可能出現(xiàn)的問題及其防范措施也是實施改革前應該考慮到的。
　　一、 冷靜思考：聘用制是否無與倫比
　　我國事業(yè)單位的人事制度改革grSMinBGd1Qh01AZmtQlcW/8polaASLQv2Oh1EinTZ4=是以人員聘用制度作為一項基本的用人制度來設(shè)計的。從法律角度分析，這意味著國家欲以聘用合同這種法律形式來重新定位事業(yè)單位與其工作人員之間的人事（勞動）關(guān)系。這種目的在已經(jīng)頒行的若干文件中有明確表示，比如，國家人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》在闡述試行聘用制的意義時指出：“通過實行人員聘用制度，轉(zhuǎn)換事業(yè)單位用人機制，實現(xiàn)事業(yè)單位人事管理由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，由行政任用關(guān)系向平等協(xié)商的聘用關(guān)系轉(zhuǎn)變。”不難看出，我國事業(yè)單位人事制度改革是以聘用制為基礎(chǔ)的，并且對于聘用制報以巨大的希望。但實際的效果并沒有想象中那么具有優(yōu)越性。
　　（一） 聘用制并沒有改變原有人事勞動力市場分軌的局面
　　隨著市場經(jīng)濟體制的建立和干部人事制度改革的深入，聘用制成為事業(yè)單位的基本用人制度，聘用合同成為人事管理的重要依據(jù)和法律文件；崗位管理逐步取代身份管理，成為事業(yè)單位基本的管理制度；用人方式多元化導致人事管理的多樣化，如事業(yè)單位人才派遣、人事代理等人檔分離的管理形式的產(chǎn)生，使事業(yè)單位呈現(xiàn)出多種人事管理形式，有的建立人事關(guān)系，有的建立勞動關(guān)系。但無論在具體的管理方式上發(fā)生什么樣的變化，事業(yè)單位是公共部門的實質(zhì)未變，工作人員是公職人員，社會功能是政府公共服務職能的延伸，目標任務是為公民提供基本的社會公共產(chǎn)品和公共物品。如今，事業(yè)單位雖然在就業(yè)和人事管理方面采取類似于企業(yè)的單位與個人雙向選擇模式，但人事關(guān)系的建立并不是由事業(yè)單位與工作人員自主決定的。國家通過編制管理實現(xiàn)對事業(yè)單位人員的配置和調(diào)控，按編制進行核算撥款，實現(xiàn)統(tǒng)一、規(guī)范的工資制度。事業(yè)單位必須從編制管理部門獲得編制計劃指標，要進入事業(yè)單位的工作人員也必須符合核準的崗位機構(gòu)比例和事業(yè)單位崗位設(shè)置規(guī)定的相應崗位任職基本條件，三者必須同時具備，缺一不可。社會領(lǐng)域市場機制的引入，使得事業(yè)單位原有的“人事關(guān)系”發(fā)生分化，相應分類如下：訂立聘用合同的在編人員，建立聘用關(guān)系；應當實行聘用制而未實行聘用制以及行政人員方式的在編人員，其與用人單位之間的工作關(guān)系，仍屬于人事關(guān)系的范疇。檔案內(nèi)部管理和外部管理的非在編人員，實行企業(yè)化管理，訂立勞動合同；事業(yè)單位人事代理機構(gòu)或勞動派遣機構(gòu)簽訂勞務派遣協(xié)議，建立勞務關(guān)系［2］。雖然采用企業(yè)化管理是大部分事業(yè)單位改革的趨勢，但從總體上看，由政府直接組織和管理的社會事業(yè)體制，特別是政府與事業(yè)單位的基本關(guān)系模式并沒有發(fā)生實質(zhì)性變化，事業(yè)單位體制改革只停留于被動性嘗試和探索，并未觸及事業(yè)單位的社會主體地位、機構(gòu)性質(zhì)、職能目標和運行方式等深層次的問題，這些問題得不到及時解決，人事制度的創(chuàng)新就只能流于表層［3］。也就是說，目前的聘用制并沒有改變?nèi)耸玛P(guān)系和勞動關(guān)系兩種不同用人模式。
　　（二）聘用制只強調(diào)了特殊性而對共性關(guān)注得并不多
　　事業(yè)單位與工作人員之間的法律關(guān)系是“復合法律關(guān)系，包括人事行政關(guān)系、勞動關(guān)系及民事關(guān)系。前者是非平等主體之間的關(guān)系，后者是平等主體之間的關(guān)系。”［4］與勞動合同進行比較，聘用合同受到政府干預的程度在現(xiàn)階段大于勞動合同；事業(yè)單位和企業(yè)在社會保險和職業(yè)福利制度方面還未接軌或完全接軌，這對聘用合同的運行也會有特殊要求。因此，總體來說，聘用制及聘用關(guān)系保留了公職制度、行政任用關(guān)系的重要特征，在一般意義上，不應把事業(yè)單位工作人員視為普通雇傭勞動者，而應視為有別于公務員、特殊、具有中國特色的公職人員［5］。在現(xiàn)實中，聘用制與勞動合同還是存在明顯的區(qū)別：第一，團體交涉權(quán)的限制。《勞動法》規(guī)定的勞動合同包括集體合同，工會可以代表職工參與民主管理或就保護勞動者合法權(quán)益等事宜與用人單位進行平等協(xié)商，與企業(yè)簽訂集體合同。《勞動合同法》進一步規(guī)定：集體合同由工會代表企業(yè)職工一方與用人單位訂立；尚未建立工會的用人單位，由上級工會指導勞動者推舉的代表與用人單位訂立。但聘用合同不包括集體合同，沒有對工會參與聘用合同的訂立作明確規(guī)定，這在實質(zhì)上排除了事業(yè)單位工作人員在訂立、變更聘用合同時行使團體交涉權(quán)的可能性。第二，聘用制對人員聘用提出了回避要求。應回避的情況、應回避的具體職位與《公務員法》對公務員的要求基本一樣，《勞動法》對任用回避并未提出要求。一般而言，回避是公職任用的要求。第三，勞動爭議由勞動爭議仲裁部門仲裁，聘用合同爭議當事人可以申請當?shù)厝耸聽幾h仲裁委員會仲裁。最高人民法院在《關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》（法函［2004］30號）中也提到：“人民法院對事業(yè)單位人事爭議案件的實體處理適用人事方面的法律規(guī)定，但涉及事業(yè)單位工作人員勞動權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關(guān)規(guī)定。”勞動爭議與人事爭議二元分立，及法院審理人事爭議案件實體方面優(yōu)先適用特別規(guī)定（人事方面的法律規(guī)定），顯示聘用制適用人員保留著濃重的公職人員色彩［5］104。因此，在執(zhí)行過程中，聘用制都強調(diào)事業(yè)單位中聘用關(guān)系的特殊性，而其與勞動合同的共同點卻并沒有得到關(guān)注。
　　（三）聘用制并不一定有利于維護人事關(guān)系中當事人的權(quán)利
　　1．聘用制設(shè)立的目的并不是為了維護事業(yè)單位中當事人的權(quán)利
　　事業(yè)單位人事制度改革的宏觀體制目標定位是：形成政事職責分開、單位自主用人、人員自主擇業(yè)、政府依法管理、配套措施完善的分類管理體制［3］142。不難看出，事業(yè)單位人事制度改革的初始目的應該是解決事業(yè)單位自身功能的組織性障礙以及公共產(chǎn)品提供低效的問題［6］。只是在選擇通過哪種路徑來解決這一困境時，采用了聘用制來預期達到這種目的。可以說，在制度設(shè)立的時候，主要考慮的應該是較為宏觀的問題，也就是說，影響制度的因素是組織的運行效率。事業(yè)單位人事制度中當事人的權(quán)益，則并不應該是制度設(shè)立之初所考量的范圍。因此，維護人事關(guān)系中當事人的權(quán)利，并不構(gòu)成聘用制的核心目的。
　　2．聘用制在具體實施方面缺乏保護當事人勞動權(quán)利的理念
　　通過聘用制進行的事業(yè)單位人事制度改革，不可避免地會出現(xiàn)人員的分流問題，而歷次的改革實踐可以證明，其人員能否各得其所、得到合理的安置，決定著事業(yè)單位人事制度改革并進而決定著整個事業(yè)單位改革的成敗，決定著事業(yè)單位改革價值目標（有利于增強事業(yè)單位的活力，有利于人力資源的開發(fā)管理，有利于減輕國家財政負擔，有利于事業(yè)單位協(xié)調(diào)發(fā)展）能否順利實現(xiàn)［7］。然而，全國各地事業(yè)單位改革的實踐存在著大量問題：或者無人員安置政策出臺，或者出臺了有關(guān)政策，但力度小，可操作性差，不觸及本質(zhì)，甚至只是走過場。在這樣的背景下，對于事業(yè)單位改革中受到?jīng)_擊最大的人員，相應的勞動權(quán)利并沒有得到制度上的保障。而且，在改革中，經(jīng)有關(guān)部門批準欲撤銷的事業(yè)單位以及整體轉(zhuǎn)制中的事業(yè)單位都會產(chǎn)生需要安置的人員，這與進行內(nèi)部改革中需要安置的人員相比，數(shù)量大、安置難度很大。這關(guān)系到這些事業(yè)單位改革中當事人失去工作機會后的勞動權(quán)利以及生存權(quán)的問題，需要大量的安置經(jīng)費以及社會保障方面的配套銜接制度，比如社會保險、醫(yī)療、生活補助等福利制度的銜接。但是，目前在事業(yè)單位改革中，對于需要安置人員的經(jīng)費問題，還沒有建立起一套完整的制度，就待安置人員的勞動權(quán)利而言，這是十分不利的。
　　二、 順流而上：我國應在事業(yè)單位人事制度改革中建立起統(tǒng)一適用的勞動關(guān)系
　　分析我國事業(yè)單位人事制度改革的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，筆者認為，我國事業(yè)單位人事制度改革應該順流而上，建立起統(tǒng)一適用的勞動關(guān)系，以適應我國整體的政府機構(gòu)改革和發(fā)展的需要。因為我國目前的事業(yè)單位聘用制并沒有實際承擔起我國事業(yè)單位人事制度改革的重擔，或者說并沒有發(fā)揮應該有的作用，因此需要更加理性地看待目前在事業(yè)單位中推行的聘用制，而統(tǒng)一適用的勞動關(guān)系有利于我國更大限度地利用有限的人力資源，并有助于解決目前我國勞動力市場混亂、人員臃腫、創(chuàng)新不足和人力資源流動不足的問題。
　　（一）我國事業(yè)單位具備建構(gòu)統(tǒng)一適用的勞動關(guān)系的基本條件
　　1．勞動合同適用的擴大化使事業(yè)單位失去采取聘用制的必要
　　從理論上說，勞動合同與聘用合同各有優(yōu)劣，但客觀的評價應將其置于特定的時空范圍。聘用制的組織方式確實適應了事業(yè)單位轉(zhuǎn)型期的需要。由于提供公共產(chǎn)品的組織和機構(gòu)有限，必須對提供公共產(chǎn)品的事業(yè)單位進行特殊對待，因此，不可能允許在人事關(guān)系上作出統(tǒng)一的規(guī)定，而只能將聘用合同作為過渡期的制度，既承認了事業(yè)單位人事關(guān)系的特殊性，也肯定了其與勞動關(guān)系的同質(zhì)性［8］。然而，以實行聘用制為主要內(nèi)容的事業(yè)單位人事制度改革，為勞動者在企業(yè)和事業(yè)單位之間自由流動提供了可能，“勞動力市場”與“人才市場”的原有壁壘已經(jīng)打破，聘用關(guān)系中傳統(tǒng)人事關(guān)系的特征在逐步消失［9］。在《勞動合同法》的適用范圍在我國的《勞動合同法》立法中，第一次在適用范圍中加入了與國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體建立勞動關(guān)系的勞動者，人事關(guān)系與勞動關(guān)系逐步趨同的取向在立法中得到了表現(xiàn)。例如，《勞動合同法》第2條第2款規(guī)定：“國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體和與其建立勞動關(guān)系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執(zhí)行。”中以及事業(yè)單位勞動合同的法律適用中，事業(yè)單位勞動合同的運行，既適用作為一般法的《勞動合同法》，也適用作為特別法的事業(yè)單位人事管理法。鑒于事業(yè)單位還處在轉(zhuǎn)型期，聘用關(guān)系既有別于傳統(tǒng)的人事關(guān)系，又具有不同于企業(yè)勞動關(guān)系的特殊性，在立法上采取了承認共性以及差異性的理念。但這種改變表明，我國在勞動關(guān)系擴大化的趨勢下，聘用制存在的基礎(chǔ)已經(jīng)逐步消亡。
　　2．統(tǒng)一適用勞動關(guān)系是今后事業(yè)單位人事制度改革的發(fā)展趨勢
　　伴隨著事業(yè)單位市場化人事制度改革的深化，受制于體制因素的聘用合同的特殊性將不斷淡化，事業(yè)單位聘用合同制度與企業(yè)勞動合同制度接軌，將是改革的方向［9］313；而且，不論在學界還是在實務操作中，都體現(xiàn)了這種趨勢。
　　（1）學界對于勞動關(guān)系、人事關(guān)系應當“并軌”調(diào)整的呼聲很高。隨著聘用制度在我國事業(yè)單位改革中的逐步完善，學界對于聘用合同性質(zhì)的研究一直是重點話題之一。聘用合同所反映的聘用關(guān)系具有勞動合同所反映的勞動關(guān)系的基本特點——“主體特定”和“兩個兼容性”。“兩個兼容性”是指：“作為我國勞動法調(diào)整對象的個別勞動關(guān)系是兼有人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系性質(zhì)，兼有平等關(guān)系和隸屬關(guān)系特征的社會關(guān)系。”（參見：董保華.勞動法論［M］.上海:上海世界圖書出