“大村制”改革的背景、爭議與邏輯

摘 要：隨著城市化進程的深入，農民進城務工或者轉變成城市居民的人數日益眾多，已造成一些村莊呈現“空心化”急增的趨勢。在這種大背景下，內地的廣大農村地區開始探索村莊合并，實行大村制改革。在建設社會主義新農村新時期，在大部制和鄉鎮改革的政策訴求下，大村制日益成為改革潮流。然而，在農村的村民自治體系尚未完善時，如何理性看待政府主導的大村制改革，才更應該引起人們的關注。

關鍵詞：大村制；空心村；新農村建設；鄉村文明

中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2012）01-0111-04

所謂“大村制”，就是指幾千人甚至上萬人一個村的制度，就現在我國的村莊人口狀況來說，大村制就意味著村與村之間的合并。這似乎也和當前國家正在推動的新農村建設有相互吻合之處。也有學者把“大村制”改革和當下的大部制和省管縣改革一道視為中國政治體制改革的三大目標。

一、“大村制”改革產生的背景

在中國幾千年的發展歷程中，村莊一直是農民生存、生活和生產的基本單位。傳統的家族和鄉紳統治在鄉村自我治理中發揮著主要的作用。自治狀態下的中國農村，人口居住分散，村莊面積很小。民風和社會秩序主要依靠封建倫理道德維持和鄉紳階層的調節。社會主義制度的確立使鄉紳階層不復存在，強大的國家權力和意識形態把鄉村置于完全控制之下，鄉村自治體系隨之瓦解。雖然在強大的意識形態影響力和深度的國家權力滲透的雙重作用下，鄉村的社會秩序維持基本上保持在相對穩定的狀態。但始于家庭聯產承包責任制的農村經濟體制改革使農戶成為相對獨立的經營主體和利益主體，原有的基層組織的功能不斷喪失，導致大量的農村和社區的社會事務僅僅靠政府包辦已不能解決，同時由于民眾日益強烈的需求和中央權威建設中國特色社會主義民主政治的需要，傳統的控制性管理方式已漸漸失去其合法性。1998年頒布的《中華人民共和國村民自治法》，標志著村莊治理方式由控制型管理向自治型治理的轉變。然而，集權體制和本質的自治邏輯上很難完全一致。完全的村民自治可能會使廣大的農村地區相對獨立于國家權力體系。在集權制度的思維下，這可能會導致眾多分散的村莊很難控制，并導致農村地區的不穩定。政府如何才能更好地把鄉村納入國家權力體系之內，開始引起人們的關注。

改革開放以后，伴隨著城市化進程的不斷深入，農民進城務工或者轉變成城市居民的人數日益眾多，已造成一些村莊，包括東部沿海發達地區的農村呈現“空心化”急增的趨勢。有學者認為我國的“空心村”是在城市化滯后于非農化的條件下，由迅速發展的村莊建設與落后的規劃管理體制的矛盾所引起的村莊外圍粗放發展而內部衰敗的空間形態的分異現象[1]。

結合我國農村、農民和城市化發展的實際，空心村的形成大致有以下原因：第一，農村基層政府缺乏村鎮建設規劃意識；第二，農民傳統的宅基地私有觀念；第三，快速推進的工業化和城鎮化；第四，村莊地理位置、環境等自然條件[2]。

在集權思維的影響下，結合這種現實背景，內地的廣大農村地區近一時期正在探索村莊合并，這是繼十一屆三中全會對農村經濟改革以及鄉鎮實行合并之后的又一涉及農村的重大變革。

二、學界對“大村制”改革的觀點

（一）支持說

對于當前尚處于探索階段的 “大村制”，政情分析家表示，村莊合并是繼前一時期中國對于不同省區鄉鎮實行合并之后推出的又一重大改革。村莊合并將實現資金、資源、人才等方面的優勢互補，最終達到農業發展、農民增收、農村穩定。中國著名“三農”研究專家高以諾表示，中央發布的1號文件，明確提出“治理農村人居環境，搞好村莊治理規劃和試點，節約農村建設用地。繼續發展小城鎮和縣域經濟，促進基礎設施和公共服務向農村延伸。”[3]“大村莊制”的實行，可以說完全能夠適應新形勢下的農村治理，更好地建設農村社區，為農民提供更多公共服務，加快推進農村城鎮化建設進程。并認為“大村莊制”對于加速農村城鎮化建設，構建社會主義新農村具有“起好步”、“開好頭”的重要作用。村莊合并，既可以使村一級的干部班子職位以及人數大量精簡，還可節省大量開支，減輕民眾和國家負擔。而其真正意義，還在于推動中國農村由村民自治邁入“社區化管理”，令農村變成城鎮，農民變成市民。

（二）反對說

中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英在《南方日報》撰文指出，廣東廣寧縣大并村后，當地出現了一系列水土不服的現象。他反對由中央推行大村制，認為：第一，從農業規律上看，真正的農民并不適合集中居住；第二，對于已經基本脫離農業生產的農村居民來說，與其把他們搬遷到“大村莊”，還不如一步到位，直接讓他們居住到小城鎮或更大的城市，免得再過十幾年后又一次折騰；第三，集中居住一般會增加搬遷者的生活成本，因此要循序漸進。認為“從更長遠發展的趨勢看，應該以統籌城鄉發展、加快小城鎮建設為核心目標來調整農村人口結構、配置公共行政資源。”[4]

華中師范大學中國農村問題研究中心教授項繼權認為，“有的省份，正在強力大規模推進遷村并點，意欲實現農民大量集中居住，為經濟發展騰挪土地空間。如果在沒有城鎮化的農村也推行這一做法，必然會導致農民生產、生活的巨大不便，而且還會進一步破壞中國鄉村文化的風貌。有的地方片面理解中央文件精神，還打著這種旗號建設社會主義新農村，在我看來，這簡直會導致一場巨大的災難。不僅如此，這無法經得起歷史的考驗，基層必然自動反彈，重設機構。在現階段，我們很多地方的經濟、技術、管理系統還不能滿足‘大村制’的要求。” 同時他還認為，在很多地區，村兩委干部工資由縣財政補貼，村莊合并不會減輕村級財政負擔，主要減輕了縣級財政負擔。同時，合并還可能造成國家對農村公共建設投入的減少。比如說，“村村通”公路工程，合并之前，幾個村的村部起碼都要修到，合并之后，修到其中一個可能就算是完成任務了。關于精簡人員的說法，他說，“延安時期的‘精兵簡政’致力于精簡上層，充實基層，現在的情況似乎剛好相反，縣一級精簡不了，就企圖精簡鄉鎮一級，鄉鎮一級精簡不了就精簡村這一級。在我看來，有點一級一級轉移壓力的味道。”[5]

三、“大村制”改革實踐的邏輯思考

（一）“大村制”改革與社會主義新農村建設

2005年中國共產黨十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》提出，要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”要求建設新農村。關于對新農村建設的認識，主要有以下幾種觀點：一是強調村容整治或新村建設、舊村改造；二是強調文化建設；三是強調經濟建設；四是強調社會保障體系建設；五是強調農村基礎設施建設[6]。

當前農村地區出現的空心村現象確實是新農村建設中應該認真考慮的問題，大村制改革在條件成熟地區可以試點推行。但是有的地方并沒能正確理解和把握中央新農村建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”目標與要求，缺乏對農村基層的調查，沒有形成有針對性的工作方法和工作步驟，簡單地將新農村建設理解為搞工程建設，盲目地搞運動，有能力要干、沒有能力也要干。他們把農村社區式的“大村制”改革作為新農村建設的核心，將其作為經濟發展的基礎性工程，甚至很多地方進行政策誤導，綁架農民對中央政府建設新農村政策的無知。

（二）“大村制”改革與政府官員的權力思維模式

縱觀改革開放后我國在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年六次政府機構改革和一些更微觀層面的行政改革，往往效果并不明顯，甚至越改越糟。究其原因，基于部門利益的權力思維模式可能是最主要的因素之一。由于各級地方政府扮演政策執行者角色，他們擁有天然的信息優勢，并借助于這種優勢使權力自主性和擴張性能夠超越中央政府的控制。不管是鄉鎮改革還是社會主義新農村建設，如果僅靠地方政府自己的利益沖動和意愿去執行政策，結果往往會違反中央政府的初衷。這一方面來自于地方政府，尤其是政府官員的自身利益，另一方面則來自于中國“唯上不唯下”的壓力型體制。在壓力型體制下，下級官員的任用權不是來自民眾，而是來自上級，地方官追求的不是真正能給農民帶來福利的政績，而是追求一種顯性政績，盡管這種政績可能損害到農民的福利。正是因為顯性政績后面隱藏的不合法性，所以地方政府在實現它們時多以運動、強力的方式推行，較少考慮社會和百姓的承受力。

當前的“大村制”改革，同樣沒有擺脫政府權力思維的影響。在社會主義新農村建設過程中，政府是應該承擔起相應的責任，但直接干涉村民事務的管理，并將其作為提高政績，增加晉升資本的手段，顯然超越了其應有職能。“大村制”改革一定要建立在官員行政思維方式的轉變上，不然，改革不僅不能產生應有效果，反而會阻礙村民自治制度的實施，成為官員們制造政績，濫用權力的理由，尤其在地方政府為了創造政績不斷大搞運動和靠強力推進的今天。“大村制”可以是自發產生的，地方政府不應強制。尤其不能把“大村制”建設作為為官政績，并把它作為新農村建設不可分割的一部分。

（三）“大村制”改革與村民自治精神

作為我國基層民主實踐的村民自治，盡管還存在很多問題。但從國家政治民主化的進程來看，它具有基礎性意義。只有小心呵護這種可敬的自治精神，在具體問題的處理中去完善它，最廣大的人民群眾的參政議政能力才能夠不斷提高，為下一步基層自治范圍擴大創造和積累有益的經驗。當前縣鄉政府對待村民自治的態度顧慮重重，農村一有個風吹草動，就以維穩或村民素質不足以管理自己為由直接干涉插手村民自治事務，完全把村民自治法拋在腦后。

就“大村制”改革而言，根據《中華人民共和國村民自治法》第八條規定，村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設立。并明確規定村民委員會的設立、撤銷、范圍調整，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，經村民會議討論同意后，報縣級人民政府批準。然而，現實的“大村制”改革，卻完全是由地方政府主導的，是一種強制性的命令，并不考慮老百姓實際的需求和意愿。首先，“大村制”改革如何尊重合并村莊村民的意愿，要不要經過召開村民大會進行表決？其次，村民自治的核心精神是村民依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，而“大村制”改革是否遵循民主決策、民主管理和民主監督的程度來實現？最后，大村制改革的結果是更加有利于村民自治，還是試圖把村民委員會改造為一個準政府機構，更加便于政府權力的管理和滲透？

（四）“大村制”改革與鄉村文明

提到農村，人們會把它當作愚昧、落后和封閉的代名詞。政府和社會的多種力量都在努力以工業文明或城市文明的標準去改造它，甚至終結它。然而就是這樣一個落后的地方卻有著我們幾乎每個人的美好記憶。阡陌交通，雞犬相聞；田間地頭，房前屋后。鄉村文明是基于數千年的農耕文化形成的一種簡單慵懶的生活方式和平淡寧靜的生活態度，這是根植于中國人骨子里面的文化素質，就像血液一樣流淌在每個國人的身上。和快節奏的城市文明相比，鄉村文明雖然顯得消極和滯后，但它不應該為現代文明所排斥和消滅，更應該與現代文明互相交融。可以說，鄉村文明的保持對于中華文明的延續依然有著不可估量的價值。“以讓農村消亡的中國城市化不是歷史的必然，而是歷史的走偏。”[7]

“大村制”改革，是一種農村社區的改革。農村社區的管理模式顯然是城市化的結果，是城市社區管理模式在農村地區的延伸。這種社區模式確實存在很多優勢，諸如統一管理、方便生活等，但是很顯然對于鄉村文明是一個致命的打擊。因此，如何在改革中探索出一條切實可行而又保持傳統的鄉村文明，這是一個值得考慮的問題。

農村改革不能建立在便于管理的邏輯上，而要基于人民的福利和公共利益。受教育程度和接觸媒體機會等因素制約，農民更容易受到政府的影響，或者說他們沒有力量通過其他途徑對政府施加影響。在這種情況下，為了更好地保護農民的利益，任何施之于他們的改革都要慎之又慎。“大村制”改革下一步該如何走，確實值得我們認真思考。

參考文獻：

[1] 薛力．城市化背景下的“空心村”現象及其對策探討：以江蘇省為例[J]．城市規劃，2001（6）：8-13．

[2] 龍花樓，李裕瑞．中國空心化村莊演化特征及其動力機制[J]．地理學報，2009（10）：1203-1213．

[3] 孟蕾．我國農村出現大村莊發展趨勢[J]．農村實用技術，2008（4）：9．

[4] 黨國英．不可盲目推行“大村莊制”[J]．村委主任，2009（12）：11．

[5] 項繼權.是縣減負還是村減負？[N]．社會科學報，2008-07-31（2）．

[6] 簡新華，曾一昕．社會主義新農村的內涵和建設途徑[J]．福建論壇：人文社會科學版，2006（11）．

[7] 張孝德．三種力量正在推動中國鄉村文明的終結[N]．中國經濟時報，2011-03-24．

責任編輯 譚 焰

The Background， Dispute and Logic of “Large-Village Structure” Reform

HUANG Jian

(Henan Radio and Television University Zhengzhou Henan 45008)

Abstract: With the urbanization process goes further， the number of rural migrant workers who became part of city residents later is increasing， which caused the “hollow villages” phenomenon tends to be an upsurge problem in some areas. Under this background， most rural areas in China begin to explore village combination and to carry out the large-village structure reform. Increasingly， large-village structure reform becomes a tendency in new age of new socialist countryside construction and the appeal of super ministry system and township reform. However， it should be concerned about the large-village structure reform rationally under government orientation when the villager’s self-governance system hasn’t been improved and perfected.

Key words: large-village structure system， hollow villages， new socialist countryside construction， countryside civilization