論地方國家機關(guān)的法律解釋權(quán)應(yīng)當(dāng)取消

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摘要：在我國當(dāng)前的法律解釋體制中，除審判機關(guān)和檢察機關(guān)之外的不少地方國家機關(guān)具有法律解釋權(quán)（包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的解釋權(quán)），導(dǎo)致了法制的混亂。這些機關(guān)行使法律解釋權(quán)盡管有一定的合理性，但其弊端是顯而易見的。從理論上說，地方的立法機關(guān)、行政機關(guān)、檢察機關(guān)和審判機關(guān)都不應(yīng)當(dāng)行使法律解釋權(quán)。因此，應(yīng)當(dāng)取消當(dāng)前地方一切國家機關(guān)的法律解釋權(quán)，保障法官在個案中的法律解釋權(quán)。

關(guān)鍵詞：地方國家機關(guān)；法律解釋體制；法律解釋權(quán)

中圖分類號：DF21

第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會（下文中，除法律原文外，“人民代表大會”簡稱“人大”，“常務(wù)委員會”簡稱“常委會”）1981年6月10日通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強法律解釋工作的決議》（以下簡稱“1981年《決議》”）在規(guī)定立法機關(guān)、行政機關(guān)、檢察機關(guān)和審判機關(guān)的法律解釋權(quán)時，還規(guī)定了地方國家機關(guān)的法律解釋權(quán)。它規(guī)定：“凡屬于地方性法規(guī)條文本身需要進一步明確界限或作補充規(guī)定的，由制定法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會進行解釋或作出規(guī)定；凡屬于地方性法規(guī)如何具體應(yīng)用的問題，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門進行解釋。”由此看來，能夠行使法律解釋權(quán)的地方國家機關(guān)只能是省級人大常委會和省級人民政府職能部門。省級人大常委會的法律解釋是以立法者的身份作出的，省級人民政府主管部門的法律解釋是以行政執(zhí)法者的身份作出的，因而有些學(xué)者把它們劃歸到立法解釋和行政解釋當(dāng)中。在立法解釋和行政解釋的研究中受關(guān)注的是中央國家機關(guān)的法律解釋權(quán)，地方國家機關(guān)的法律解釋權(quán)往往被忽略。事實上，地方國家機關(guān)中行使法律解釋權(quán)的主體不少，導(dǎo)致了法制的混亂。總的來說，地方國家機關(guān)行使法律解釋權(quán)弊大利小，因而該法律解釋權(quán)應(yīng)當(dāng)取消。

一、地方國家機關(guān)行使法律解釋權(quán)導(dǎo)致法制的混亂

1981年《決議》規(guī)定了省級人大常委會對地方性法規(guī)的法律解釋權(quán)，但省級人大常委會作出的解釋一般不以“解釋”來冠名，而是冠以“實施辦法”、“實施細則”等名。事實上，省級人大也有法律解釋權(quán)，省級人大及其常委會所作出的大量解釋有相當(dāng)一部分是針對全國人大及其常委會制定的法律，而且全國人大及其常委會也樂于讓省級人大及其常委會對自己的法律作出解釋。全國人大制定的法律賦予省級人大及其常委會法律解釋權(quán)的例子較多，如1979年7月1日五屆全國人大二次會議通過的《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第44條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)本法可以制定選舉實施細則，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。”該法已經(jīng)四次修正，第一次、第二次修正都保留了這一規(guī)定；第三次、第四次修正時進一步規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本法可以制定選舉實施細則，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。”

全國人大常委會制定的法律賦予省級人大常委會法律解釋權(quán)的例子更多，如1990年9月7日七屆全國人大常委會十五次會議通過的《歸僑僑眷權(quán)益保護法》第29條規(guī)定：“國務(wù)院根據(jù)本法制定實施辦法。省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會可以根據(jù)本法和國務(wù)院的實施辦法，制定實施辦法。”這一法律把對自己的解釋權(quán)賦予了國務(wù)院和省級人大常委會。再如九屆全國人大常委會五次會議1998年11月4日修訂通過的《村民委員會組織法》第29條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會可以根據(jù)本法，結(jié)合本行政區(qū)域的實際情況，制定實施辦法。”

西南政法大學(xué)學(xué)報

魏勝強：論地方國家機關(guān)的法律解釋權(quán)應(yīng)當(dāng)取消

省級人民政府主管部門的法律解釋權(quán)來自于1981年《決議》的直接授權(quán)，它解釋的對象是地方性法規(guī)。同時，一些地方性法規(guī)也授權(quán)省級人民政府主管部門行使對地方性法規(guī)的解釋權(quán)，如河南省人大常委會1993年10月22日修正的《河南省農(nóng)作物種子管理條例》第57條規(guī)定：“本條例的具體應(yīng)用問題由河南省農(nóng)業(yè)行政部門解釋。”同時，省級人民政府的主管部門更多地解釋省級人民政府制定的規(guī)章，這種解釋權(quán)來自于規(guī)章本身。如以“北京市人民政府令第87號”命令發(fā)布的《北京市城市房屋拆遷管理辦法》第42條規(guī)定：“本辦法第三十一條、第三十二條、第三十三條規(guī)定的搬遷補助費、提前搬家獎勵費和停產(chǎn)停業(yè)綜合補助費的具體標準，由市國土房管局制定，報市人民政府批準后公布實施。”這一規(guī)定看似要求市房屋土地管理局制定抽象的實施細則，實際上是在要求對該法進行解釋，這一點可以從市房屋土地管理局下發(fā)的實施意見當(dāng)中看出。該局2000年8月4日以“京國土房管拆字[2000]第168號”文件通知下發(fā)的《〈北京市城市房屋拆遷管理辦法〉實施意見》，從關(guān)于暫停辦理有關(guān)事項問題、關(guān)于拆遷期限與搬遷期限問題、關(guān)于房屋補償問題等17個方面對《北京市城市房屋拆遷管理辦法》規(guī)定了53項實施意見。例如它在10項規(guī)定：“《辦法》所稱拆遷期限是指房屋拆遷許可證規(guī)定的拆遷人應(yīng)當(dāng)完成該拆遷項目的期限。”第11項規(guī)定：“《辦法》所稱搬遷期限是指區(qū)、縣房地局發(fā)布的拆遷公告規(guī)定的被拆遷人應(yīng)當(dāng)與拆遷人簽訂拆遷補償協(xié)議并搬離拆遷范圍的期限。”通篇幾乎都是類似的規(guī)定。從它所規(guī)定的內(nèi)容和語句的表述可以看出，《〈北京市城市房屋拆遷管理辦法〉實施意見》是對《北京市城市房屋拆遷管理辦法》的解釋。

盡管1981年《決議》僅僅規(guī)定了省級人大常委會和省級人民政府主管部門的法律解釋權(quán)，實際上相當(dāng)一部分地方國家機關(guān)都在行使法律解釋權(quán)。按照目前有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他文件的授權(quán)，在事實上能夠行使法律解釋權(quán)的地方國家機關(guān)至少有以下幾種：

1.省級人大。

2.省級人大常委會。

3.省級人大常委會法制工作委員會。如江蘇省人大常委會法制工作委員會會同省人大財政經(jīng)濟委員會就江蘇省勞動和社會保障廳請示的有關(guān)問題研究后，以“蘇人法工函[2002]43號”文件作出《江蘇省人大法工委關(guān)于〈江蘇省外商投資企業(yè)勞動管理辦法〉廢止后有關(guān)終止勞動合同支付經(jīng)濟補償金問題的答復(fù)》；上海市人大常委會法制工作委員會針對上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局《關(guān)于詢問本市一般鎮(zhèn)城鎮(zhèn)地區(qū)可否視為城市化地區(qū)適用〈上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例〉的函》，于2004年8月20日作出的復(fù)函。

4.省級人民政府。如1985年2月8日國務(wù)院發(fā)布的《城市維護建設(shè)稅暫行條例》第9條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本條例，制定實施細則，并送財政部備案。”又如1999年9月28日國務(wù)院發(fā)布的《城市居民最低生活保障條例》第16條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本條例，結(jié)合本行政區(qū)域城市居民最低生活保障工作的實際情況，規(guī)定實施的辦法和步驟。”再如2000年4月21日北京市十一屆人大常委會十八次會議通過的《北京市見義勇為人員獎勵和保護條例》第24條規(guī)定：“本條例實施辦法由市人民政府制定。”

5.省級人民政府主管部門。

6.省級人民政府工作部門。如1999年5月27日安徽省人民政府以“皖政辦〔1999〕24號”發(fā)布的《安徽省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院辦公廳關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問題的通知》，在轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院辦公廳通知的同時，仿照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問題的通知》，就省人民政府規(guī)章解釋權(quán)限和程序做了通知，其中第二項規(guī)定了省人民政府法制局對省人民政府規(guī)章的解釋權(quán)，第三項規(guī)定了省人民政府法制局對省人民政府、省人民政府辦公廳的“法律解釋”的解釋權(quán)，以及省人民政府辦公廳對省人民政府、省人民政府辦公廳其它文件的解釋權(quán)。

7.省會城市和民族自治地方的人大常委會。如2001年1月18日貴州省九屆人大四次會議通過的《貴州省地方立法條例》第49條規(guī)定：“貴陽市地方性法規(guī)由貴陽市人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)解釋。自治條例、單行條例由民族自治地方人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)解釋。貴陽市人民代表大會常務(wù)委員會、民族自治地方人民代表大會常務(wù)委員會作出的解釋，應(yīng)當(dāng)報省人大常委會備案。”

8.省會城市的人民政府。如杭州市九屆人大常委會審議通過，經(jīng)浙江省九屆人大常委會批準，于2002年5月8日公布實施的《杭州市城市房屋拆遷管理條例》實施后，杭州市人民政府即于同年6月5日發(fā)布了《杭州市人民政府關(guān)于貫徹實施〈杭州市城市房屋拆遷管理條例〉的若干意見》。

9.省會城市的人民政府工作部門。如1997年10月17日杭州市九屆人大常委會五次會議通過、1998年6月26日浙江省九屆人大常委會五次會議批準的《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例》公布和實施后，杭州市人民政府辦公廳于2003年11月3日發(fā)布了根據(jù)《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例》制定的《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷爭議裁決辦法》。

10.省會城市的人民政府主管部門。如1990年11月14日杭州市人民政府發(fā)布的《杭州市實施土地管理法規(guī)若干問題的規(guī)定》

《杭州市實施土地管理法規(guī)若干問題的規(guī)定》已經(jīng)被2003年1月28日杭州市十屆人大常委會六次會議通過、2003年8月1日起施行的《杭州市土地管理規(guī)定》宣布廢止。  第37條規(guī)定：“本規(guī)定由杭州市土地管理局負責(zé)解釋。”

11.較大的市的人大常委會。例如1998年12月4日深圳市二屆人大常委會二十八次會議通過，2002年10月25日深圳市三屆人大常委會十八次會議修正的《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于法規(guī)解釋的規(guī)定》第2條規(guī)定：“深圳市人民代表大會及其常委會制定的法規(guī)，有下列情形之一，需要進一步明確界限的，由深圳市人民代表大會常務(wù)委員會（以下簡稱市人大常委會）解釋：……”

12.較大的市的人民政府。如深圳市政府三屆一一○次常務(wù)會議審議通過，以“政府令第128號”發(fā)布，自2004年3月1日起施行的《深圳市人民政府規(guī)章解釋規(guī)定》，第3條規(guī)定：“市政府統(tǒng)一行使規(guī)章解釋權(quán)。市政府法制機構(gòu)具體負責(zé)規(guī)章解釋的審查工作。”

從以上內(nèi)容可以看出，我國當(dāng)前地方國家機關(guān)中，具有法律解釋權(quán)（包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的解釋權(quán)）的主體非常繁雜。解釋權(quán)主體的繁雜必然導(dǎo)致解釋內(nèi)容和形式的五花八門，解釋的合法性問題恐怕也無法保障。顯然，地方國家機關(guān)行使法律解釋權(quán)導(dǎo)致了法制混亂的局面。

二、地方國家機關(guān)行使法律解釋權(quán)弊大利小

從我國當(dāng)前地方國家機關(guān)行使法律解釋權(quán)的現(xiàn)狀可以看出，地方國家機關(guān)法律解釋權(quán)的配置，明顯具有模仿中央國家機關(guān)法律解釋權(quán)配置的特征。也可以說，地方國家機關(guān)的法律解釋權(quán)是按照我國立法解釋、行政解釋的解釋體制配置的，除了地方人民法院、地方人民檢察院沒有被授予法律解釋權(quán)外，地方其他國家機關(guān)都具有法律解釋權(quán)，只不過這種法律解釋權(quán)僅僅限制在省級、省會城市級和較大的市級的立法機關(guān)和行政機關(guān)。

（一）地方國家機關(guān)行使法律解釋權(quán)有其一定的合理性，這種合理性在于：

1.有利于立足地方實際情況，恰當(dāng)?shù)乩斫夂蛯嵤┓伞ＴS多法律的規(guī)定往往是原則性的，即使一些細節(jié)性的規(guī)定也不夠具體，因而這些法律在不同地域?qū)嵤┲锌赡軙?dǎo)致不同的理解。一般來說，法律實施地方的國家機關(guān)對當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情、社會習(xí)俗、民間規(guī)則、生活狀況等問題都比較熟悉，由它們對法律作出解釋，可以更多地結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，這種解釋更易于當(dāng)?shù)氐木用窈推渌麌覚C關(guān)接受，法律因而能夠得到更好的實施。

2.有些法律解釋主體和法律實施主體合二為一，便于法律的貫徹實施。嚴格說來，除了立法機關(guān)以外的其他國家機關(guān)，包括國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院在內(nèi)，都屬于法律實施機關(guān)。但中央的行政機關(guān)、司法機關(guān)雖然名義上實施法律，實際上它們并不親自實施，而是對法律作出解釋或者具體規(guī)定后要求下級國家機關(guān)實施，并監(jiān)督、指導(dǎo)下級國家機關(guān)實施法律。相對來說，地方國家機關(guān)往往親自實施法律，地方國家機關(guān)的層級越低其親自實施法律的幾率就越大。地方國家機關(guān)中，除了地方人大及其常務(wù)委員由于職權(quán)的原因只能監(jiān)督法律的實施外，地方政府特別是縣、市級人民政府及其主管部門都要親自貫徹實施法律。由地方國家機關(guān)行使法律解釋權(quán)，可以使法律的實施者與解釋者合二為一，這樣的法律解釋既切實可行又能夠真正貫徹實施。

（二）然而，地方國家機關(guān)行使法律解釋權(quán)的弊端更為突出，主要表現(xiàn)為如下幾點：

1.不少機關(guān)行使法律解釋權(quán)的合法性不足。1981年《決議》和相關(guān)法律僅僅授予省級人大及其常委會、省級人民政府及其主管部門法律解釋權(quán)，一些地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章也僅僅授予個別主體行使法律解釋權(quán)。但從當(dāng)前的實際情況看，行使法律解釋權(quán)的地方國家機關(guān)遠遠多于被授權(quán)的主體，而且其行使法律解釋權(quán)的依據(jù)本身的合法性也受到質(zhì)疑。比如《安徽省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院辦公廳關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問題的通知》，怎么能夠成為安徽省人民政府工作部門行使法律解釋權(quán)的依據(jù)呢？不具有合法依據(jù)的地方國家機關(guān)行使法律解釋權(quán)，不但不能正確實施法律，還會導(dǎo)致法律實施的違法性。

2.導(dǎo)致解釋逐級向下被解釋，越來越遠離法律的“原意”。地方國家機關(guān)行使法律解釋權(quán)的實例已經(jīng)證明，法律解釋的逐級延續(xù)在地方國家機關(guān)的法律解釋中表現(xiàn)得最為突出。一般情況是，一部法律或者法規(guī)制定出來后，中央有關(guān)機關(guān)便開始對其制定實施意見，省級機關(guān)再對該實施意見制定實施意見，這樣逐級制定下去，法律解釋因而一直向下順延，最后順延到實施法律的具體工作人員，該工作人員再對他所實施的法律解釋作出解釋，并按照他自己的解釋作出處理結(jié)果。由于法律解釋具有明顯的創(chuàng)造性，每被解釋一次都會加入解釋者自身的主觀因素，因而解釋得越多就可能越遠離法律的“原意”。無論法律的“原意”是否存在，但可以肯定的是，法律被逐級解釋得越多，解釋的結(jié)果與法律自身的距離就越遠。而且這種逐級解釋還導(dǎo)致一個后果，即法律實施者最終不是在實施法律，而是在實施早已“變味”的法律解釋。這樣的逐級解釋，又怎么能夠使法律得到很好的實施呢？

3.作出解釋的主體并非作出法律實施最終結(jié)果的主體，導(dǎo)致解釋與審判依據(jù)不符。從法治角度看，只有司法機關(guān)作出的判決才是法律實施的最終結(jié)果，除此之外的任何法律實施機關(guān)對法律的實施都不是最終結(jié)果，因為它們對法律的實施還面臨著被法院審查而宣布違法或者無效的危險。就我國來說，除《行政訴訟法》第12條規(guī)定的行政行為外，其他行政行為大多屬于行政訴訟的受案范圍，這些行政行為的實施結(jié)果都不是法律上的最終結(jié)果。《行政復(fù)議法》第30條規(guī)定，“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。”由此可見，在地方國家機關(guān)中，只有省級人民政府在某些具體行政行為上的決定可以成為最終的法律結(jié)果。省級人民政府在其他具體行政行為上的實施結(jié)果，省級人民政府主管部門在任何具體行政行為上的實施結(jié)果，其他地方人民政府及其主管部門在任何具體行政行為上的結(jié)果，都不是法律上的最終實施結(jié)果。如果這些無權(quán)作出最終法律實施結(jié)果的主體行使法律解釋權(quán)并根據(jù)自己的法律解釋實施法律，一旦它們的具體行政行為進入行政訴訟領(lǐng)域，必然導(dǎo)致具體行政活動中和行政訴訟活動中所適用的法律依據(jù)和法律解釋不相符。以前后兩個規(guī)則和兩種解釋來評判具體行政行為，無論是對行政主體還是對行政相對人都顯得不合適。

4.突出了立法機關(guān)和行政機關(guān)，無視司法機關(guān)在法律解釋中的地位和作用。從中央國家機關(guān)與地方國家機關(guān)職權(quán)對應(yīng)的角度看，一般來說地方國家機關(guān)在其所管轄的領(lǐng)域都擁有類似于中央國家機關(guān)在全國所擁有的職權(quán)。如全國人大常委會行使全國人大所制定的法律的解釋權(quán)，省級人大常委會就行使省級人大所制定的地方性法規(guī)的解釋權(quán)；國務(wù)院主管部門能夠解釋法律和行政法規(guī)，省級人民政府主管部門也能夠解釋地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。但是，最高人民法院和最高人民檢察院都具有法律解釋權(quán)，省級人民法院和人民檢察院卻不具有相應(yīng)的法律解釋權(quán)。1981年《決議》和其他法律、法規(guī)沒有規(guī)定地方人民法院、人民檢察院的法律解釋權(quán)，地方人民法院、人民檢察院在司法實踐中也不具有法律解釋權(quán)。地方人民法院、人民檢察院在工作中即使需要請示關(guān)于法律的理解和解釋問題，也只能逐級請示到最高人民法院、最高人民檢察院。總之，地方人民法院和人民檢察院不能解釋法律。這就讓人疑問：為什么地方的行政機關(guān)和立法機關(guān)可以解釋法律，而人民法院和人民檢察院卻不能解釋法律呢？無論1981年《決議》和其他相關(guān)法律、法規(guī)不授予地方人民法院、人民檢察院法律解釋權(quán)的原因是什么，都給人一個感覺，即司法機關(guān)沒有受到應(yīng)有的重視。這倒不是說地方人民法院也應(yīng)當(dāng)擁有法律解釋權(quán)，而是說，人民法院在許多領(lǐng)域的法律實施方面都具有最終的裁決權(quán)，行政機關(guān)實施法律的合法性要受地方人民法院的審查，人民法院這樣一個擁有最后發(fā)言權(quán)的司法機關(guān)靠什么抗衡地方國家機關(guān)作出的法律解釋等問題，很值得人們思考。

5.引發(fā)地方保護主義，不利于法制的統(tǒng)一。地方國家機關(guān)的法律解釋固然可能因為立足于當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況而具有一定的生命力，但這樣的解釋與一個國家的法制統(tǒng)一是難以調(diào)和的。特別是地方國家機關(guān)在法律解釋中，往往立足本地利益，站在本地的立場上對法律作出有利于本地利益的解釋，這樣的解釋因為過于保護本地利益而阻礙全國法制的統(tǒng)一。我國的地方保護主義一直比較嚴重，地方國家機關(guān)行使法律解釋權(quán)時，由于其作出解釋的權(quán)限、程序等本身并不明確，它們的解釋往往傾向于保護地方利益，法律解釋的公正性值得懷疑。

總的來說，在我國當(dāng)前的法律解釋體制下，地方國家機關(guān)行使法律解釋權(quán)成效少、問題多，這種法律解釋體制的弊端遠遠大于它所具有的合理性。在我國的法制日益健全的情況下，在市場經(jīng)濟體制帶來的法制越來越統(tǒng)一的情況下，地方國家機關(guān)行使法律解釋權(quán)越來越不相宜。

三、地方國家機關(guān)不應(yīng)當(dāng)行使法律解釋權(quán)

立法機關(guān)和行政機關(guān)不應(yīng)當(dāng)行使法律解釋權(quán)

關(guān)于立法機關(guān)和行政機關(guān)不能行使法律解釋權(quán)的論述，參見：魏勝強.法律解釋權(quán)研究[M].北京：法律出版社，2009：37-63.

這一論點已經(jīng)得到了較為廣泛的關(guān)注和認同。根據(jù)這一論點，地方的立法機關(guān)和行政機關(guān)當(dāng)然也不能行使法律解釋權(quán)。此外，地方立法機關(guān)和行政機關(guān)不應(yīng)當(dāng)行使法律解釋權(quán)，還有特殊的原因。有學(xué)者指出，從當(dāng)前的審判實踐中可以看出，地方人大傾向于認為地方各級人民法院在審理案件時應(yīng)當(dāng)將地方性法規(guī)作為審判依據(jù)，不得以其違反上位法為由徑行拒絕適用；而人民法院所持的見解與此相反。由于地方各級人民法院在組織上受制于地方人大，這就使得地方各級人民法院在審理案件認為地方性法規(guī)違反上位法時將處于極其尷尬的境地：如果拒絕適用地方性法規(guī)，直接選擇適用上位法，承辦案件的法院和法官很可能會受到地方人大的責(zé)難；如果直接適用地方性法規(guī)，將會嚴重破壞法制的統(tǒng)一，并且承辦案件的法院和法官作出的裁判因適用法律錯誤很可能被最高人民法院通過上訴或者再審程序判決撤銷；承辦案件的法院和法官也可以向最高人民法院請示報告，但這樣既不符合憲法關(guān)于人民法院依法獨立審判的規(guī)定，又嚴重影響審判效率[1]。

如果地方立法機關(guān)和行政機關(guān)行使法律解釋權(quán)，地方法院和法官的這種尷尬地位將更加突出。因為一方面，地方性法規(guī)作為一種立法，具有明顯的抽象性、概括性，地方立法機關(guān)和行政機關(guān)對此作出的法律解釋則比較具體、詳細。抽象的立法由于具有較強的模糊性，它與法律、行政法規(guī)的沖突不明顯，有些沖突還可以通過法律解釋的形式予以消除。但是地方立法機關(guān)和行政機關(guān)的法律解釋由于詳細具體，它與法律和行政法規(guī)的沖突就變得十分明顯，而且難以通過法律解釋的形式予以消除，地方法院和法官不能在它們二者之間“和稀泥”，只能選擇其一而適用。而地方立法機關(guān)和行政機關(guān)作出的法律解釋，一般被視為地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章的組成部分，地方法院和法官在司法中絕對不能輕視，這就加劇了地方人民法院的尷尬局面。要消除地方人民法院的這種尷尬，維護法制統(tǒng)一，就必須取消地方立法機關(guān)和行政機關(guān)的法律解釋權(quán)。

在目前的法律解釋體制中，地方檢察機關(guān)和審判機關(guān)并不具有法律解釋權(quán)。那么，地方檢察機關(guān)和審判機關(guān)是否應(yīng)當(dāng)行使法律解釋權(quán)呢？

很早就有學(xué)者主張取消最高人民檢察院的法律解釋權(quán)，“這里的道理在于，法院是國家審判機關(guān)，是司法權(quán)的最主要部分，在案件審理上擁有最后的發(fā)言權(quán)，如果檢察機關(guān)作出的解釋法院也必須執(zhí)行的話，便可能危及法院依法獨立審判案件。”[2]

從檢察權(quán)的屬性來看，檢察機關(guān)也不應(yīng)當(dāng)行使法律解釋權(quán)[3]。

這些論述已經(jīng)證明，地方人民檢察院不應(yīng)當(dāng)行使法律解釋權(quán)。

學(xué)者們更傾向于主張由司法機關(guān)（這里的司法機關(guān)僅指法院）行使法律解釋權(quán)，即最高司法機關(guān)行使統(tǒng)一的法律解釋權(quán)，法官行使個案中的法律解釋權(quán)。[4]

有學(xué)者指出：“大凡在西方國家，每每提到法律解釋總是指法官對法律的解釋，在那里一般沒有司法解釋一說，法律解釋就是司法解釋的代名詞，二者通用。它不僅指最高司法機關(guān)對法律的解釋，而且包括各個不同層級的法院的法官對法律的解釋”[5]

。

根據(jù)這種主張，法律解釋權(quán)應(yīng)當(dāng)分為統(tǒng)一解釋權(quán)和個案解釋權(quán)，前者由最高司法機關(guān)行使，后者由審理個案的法官行使，因而地方人民法院作為一個機關(guān)，是不能行使法律解釋權(quán)的。地方人民法院不應(yīng)當(dāng)行使法律解釋權(quán)的原因還在于以下幾個方面：

（一）司法活動與立法活動、行政活動有著本質(zhì)的區(qū)別

一個國家的法制應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。法制的統(tǒng)一要求立法、行政和司法活動都應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。而在某些特殊情況下，由于各地的實際情況差別較大，立法和行政活動可能出現(xiàn)較小范圍內(nèi)的特殊性。從立法上說，我國民族自治地方的人大可以制定自治條例和單行條例；從行政上說，各地方政府在執(zhí)行法律時采取的行政措施和發(fā)布的行政命令各不相同。但是，司法活動不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)這種情形。原因在于，立法活動和行政活動都帶有明顯的政治色彩，這就決定了它們可能是不公平的，會因為所面對的實際問題不同而出現(xiàn)一定的差別。但司法活動不應(yīng)當(dāng)有政治色彩，即使有政治色彩，其政治色彩也應(yīng)當(dāng)是最淡的。作為維護社會正義的最后防線，司法應(yīng)當(dāng)平等地依據(jù)法律處理個案，一視同仁對待所有的人和事。“法律面前人人平等”這一原則最主要的體現(xiàn)就是司法領(lǐng)域。如果說，法律在制定中人們可以是不平等的，那么，在已經(jīng)制定的法律面前，在法律被最后實施的環(huán)節(jié)，人們應(yīng)當(dāng)是平等的。因而，司法活動應(yīng)當(dāng)全國統(tǒng)一，不能出現(xiàn)各地司法的差異性。即使有差異性，也只能是個案的差異性而不能是制度性的差異性。理所當(dāng)然的是，地方人民法院不能行使法律解釋權(quán)。

（二）地方人民法院與國家最高人民法院有著本質(zhì)的區(qū)別

最高人民法院是國家司法權(quán)的最終行使者，它對法律作出的解釋在所有解釋中具有最高效力，而且其統(tǒng)一解釋能夠規(guī)范全國司法機關(guān)在法律適用上的混亂，消除法律解釋上出現(xiàn)的分歧。地方人民法院顯然不是這樣。地方人民法院的裁判要受最高人民法院的監(jiān)督，最高人民法院可以改變或者撤銷地方人民法院的判決，這本身就意味著地方人民法院作為一個機關(guān)，其作出的法律解釋不具有終局效力，這種解釋的效力如同行政解釋的效力一樣，只有被最高人民法院確認才可能成為裁判的依據(jù)。一旦最高人民法院不確認或者推翻了地方人民法院的法律解釋，地方人民法院的法律解釋就沒有什么意義了。

（三）地方人民法院行使法律解釋權(quán)有害而無利

從我國目前的情況看，地方人民法院不行使法律解釋權(quán)對地方司法活動并無實質(zhì)影響。當(dāng)前地方司法活動中出現(xiàn)的問題不少，但這些問題主要是司法所處的外部環(huán)境不理想、法院的行政化、法官在個案中沒有法律解釋權(quán)等原因?qū)е碌模堑胤饺嗣穹ㄔ翰荒苄惺狗山忉寵?quán)導(dǎo)致的。地方人民法院如果行使法律解釋權(quán)，不但不能解決當(dāng)前地方人民法院所面臨的問題，還會因為地方人民法院作出了具有地方“特色”的“統(tǒng)一”的法律解釋而為司法的地方化披上“合法”的外衣，到那時，地方人民法院就真的變成“地方性法院”或者“地方的法院”了。如果法官在個案中的法律解釋權(quán)能夠得到有效的保障，司法的公正性就能在很大程度上得以實現(xiàn)。因此，對地方人民法院來說，最重要的是解決法官個案中的法律解釋權(quán)問題，而不是地方人民法院行使法律解釋權(quán)的問題。

由以上分析可知，地方立法機關(guān)、行政機關(guān)、檢察機關(guān)和審判機關(guān)都不應(yīng)當(dāng)行使法律解釋權(quán)。也就是說，一切地方國家機關(guān)都不應(yīng)當(dāng)行使法律解釋權(quán)。這又引出一個問題，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章如果在司法中被適用，應(yīng)當(dāng)由誰來解釋呢？其實這種擔(dān)心并無必要。只要保障了法官在個案中的法律解釋權(quán)，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章一旦進入司法領(lǐng)域，審理個案的法官自然就會對其作出解釋。這種解釋由于是個案法官作出的，即使解釋得不恰當(dāng)而面臨質(zhì)疑，質(zhì)疑所針對的也只是個案法官的審判水平和地方司法的公正性，而與地方人大及其常委會、地方人民政府無甚關(guān)系。如果法官恰當(dāng)?shù)亟忉尣⑦x擇適用了地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，則能夠增強地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章在司法中的地位。總之，由審案法官在個案中行使法律解釋權(quán)，對地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章作出解釋，有利于維護地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章自身的權(quán)威，更有利于維護司法的獨立性。JS

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