中國社會保障管理體制變遷研究(1949—2010)

文章編號：1003-6636（2012）02-0065-08；中圖分類號：F129；文獻標識碼：A

中國社會保障管理體制變遷研究（1949—2010）收稿日期：2011-10-25

基金項目：國家社會科學基金項目“新中國社會保障制度發展史”（07BJL039）階段性成果。

作者簡介：宋士云（1966-），男，山東陽谷人，經濟學博士（后），聊城大學管理學院教授，研究方向為中國近現代經濟史;呂磊（1985-），男，山東莒南人，聊城大學管理學院勞動經濟學專業碩士研究生，研究方向為中國社會保障。

宋士云，呂磊

（聊城大學管理學院，山東 聊城252000）

摘要：新中國成立60多年來，伴隨著政治、經濟、社會形勢的變化與發展，社會保障管理體制的變遷大致經歷了三個階段：1949—1956年是社會保障管理體制的創建階段；1957—1984年是計劃經濟時期社會保障管理體制的曲折發展階段；1985—2010年是向市場經濟轉軌時期社會保障管理體制的改革探索階段。中國對社會保障事務的管理卻一直是幾個部門主管加幾個部門協管的共同管理格局，其中勞動部門和民政部門發揮著最為重要的作用。未來中國社會保障管理體制改革，要在遵循社會保障發展基本規律和充分考慮國情的前提下，各相關部門統籌決策，科學管理，穩步推進。

關鍵詞：社會保障；管理體制；變遷

Study on the Transition of China’s Social Security Management System from 1949 to 2010

SONG Shiyun，LV Lei

(College of Management， Liaocheng University， Liaocheng 252000)

Abstract：With the change and development of political， economic and social situations， the transition of social security management system has three stages since new China’s foundation about 60 years ago. The first stage is the establishment stage of social security management system from 1949 to 1956; the second stage is its tortuous development stage in the planned economy period from 1957 to 1984; the third stage is its reform and exploration stage in the market economy transitional period from 1985 to 2010. However， China’s social security affairs have long been comanaged by departments with other departments assisting them. Among these departments， labor and civil affairs departments play the most important role. The future reform of social security management system in China must follow the basic principles of social security’s development and take China’s situation into full consideration. Relevant departments should be cooperative in decisionmaking， managing social security affairs scientifically and promoting the development steadily.

Key words：Social security; management system; transition

社會保障管理體制的概念有廣義和狹義之分。廣義的概念是指國家管理社會保障事業的組織機構、管理制度和管理方法的總稱，它涉及社會保障體系的方方面面，如社會保障立法，社會保障具體的規章制度、機構設置及其職能權限，社會保障基金的管理監督，社會保障業務經辦等。狹義的概念是指社會保障機構的設置及其職能權限的劃分。本文主要側重狹義的概念，考察和論述新中國社會保障管理體制的變遷。

一、建國初期社會保障管理體制的創立（1949—1956）

新中國成立之初，針對嚴峻的社會形勢，黨和政府在恢復和發展國民經濟的同時，為保障人民群眾的基本生活，迅速建立起一套由內務部（民政部的前身）、勞動部、中華全國總工會、衛生部等部門主導的社會保障管理體制，積極開展救災、救濟和社會優撫活動，建立和實施企業勞動保險制度和機關事業單位社會保險制度等。

（一）內務部的相關職責

1949年11月，中央人民政府內務部成立，主管民政工作，受中央人民政府政務院領導和政務院政治法律委員會的指導。地方上的民政工作機構，大區設民政局，省設民政廳，專署和縣設民政科。內務部下轄的社會司、優撫司、干部司分別負責救災救濟、社會福利和社會優撫，機關事業單位工作人員的社會保險等事務。①①1950年9月，中央人民政府人事部成立，原政務院人事局、中央人民政府內務部干部司隨即撤銷。1953年8月，內務部調整各司的業務，增設救濟司，將社會司所管的社會福利和社會救濟工作中農村部分移交給救濟司，將優撫司改為優撫局，另將殘廢兒童教養工作交由救濟總會管理。1955年5月，社會司改名為城市救濟司，救濟司改名為農村救濟司。

內務部成立之初，以救災和政權建設工作為重點，迅速抽派干部去災區查災、慰問災民，強調貫徹“節約防災、生產自救、群眾互助、以工代賑”的救災方針，并提出“不許餓死人”的口號，要求各災區政府把救災工作當成一項政治任務。［1］ 1950年2月，中央人民政府成立生產救災委員會，作為最高救災工作指揮機關，并對救災工作方針進行了補充，改為“生產自救、節約度荒、群眾互助、以工代賑，輔之以必要的救濟”。第一、二次全國民政會議（召開時間分別為1950年7月、1953年10月）又重申這一方針，對戰勝多次嚴重自然災害，較好地保障災民生活，促進社會秩序的安定和國民經濟的恢復起到了明顯作用。

內務部還特別重視對城鄉貧困戶的救濟工作。1950年4月， 內務部在北京召開了中國人民救濟代表會議，會議提出的救濟工作方針是：在人民政府的領導下，以人民自救自助為基礎進行的人民大眾的救濟福利事業。1954年以后，為適應新情況，確定的救濟工作方針是：依靠集體，群眾互助，生產自救，輔之以政府必要的救濟。各地民政部門和救濟分會積極開展生產自救和社會救濟工作，幫助數以百萬計的失業人口解決了就業和生活中的困難問題，救濟了千百萬城鄉貧民、難民和災民。

為了推進社會福利事業的發展，內務部及各級民政部門一方面在全國各大中城市創辦了一大批救濟福利事業單位，另一方面接收、調整、改造了原國民政府辦的“救濟院”、“慈善堂”和接受外國津貼的救濟機構。截止1953年底，全國共有城市社會救濟福利事業單位920個，先后收容了孤老、孤兒及其他人員37.4萬余人。［2］

為做好烈、軍、工屬和革命殘疾軍人的優待撫恤工作，1950年12月，內務部公布了《革命烈士家屬革命軍人家屬優待暫行條例》、《革命殘廢軍人優待撫恤暫行條例》及《革命軍人犧牲、病故褒恤暫行條例》等。上述條例的頒布使中國優撫工作在全國范圍內有了統一的法規，各項優撫工作的展開妥善解決了戰爭遺留的大量優撫任務。1954年12月，內務部、財政部、總政治部發出《關于軍隊供養人員移交地方安置的聯合通知》。根據這個通知，民政部門積極創辦榮軍教養院和革命軍人教養院，接收、安置因傷致殘和年老體弱的干部。

內務部還負責國家機關事業單位工作人員除公費醫療以外的社會保險工作。1950年12月，經政務院批準，內務部公布施行《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》，對國家工作人員的傷殘和死亡待遇作了規定。中央人民政府人事部成立后，承接了內務部干部司負責的社會保險工作。1954年9月，根據《中華人民共和國憲法》和《國務院組織法》的規定，政務院改組為國務院，國務院不再設置人事部，國家機關事業單位工作人員的社會保險業務劃歸國務院人事局直接管理。此外，財政部和衛生部對社會保險、公費醫療也負有一定的管理職責。

1955年11月，中國人民救濟總會和中國紅十字會合署辦公，中國人民救濟總會所管轄的國內救濟工作并入內務部，國際救濟工作劃歸中國紅十字會，原由中國人民救濟總會領導的盲人福利會和新成立的聾啞人福利會籌備委員會劃歸內務部。

（二）勞動部和中華全國總工會的相關職責

中央人民政府勞動部成立于1949年11月，起初主要負責有勞動能力的失業工人的救濟和安置工作。1950年6月，勞動部公布《救濟失業工人暫行辦法》，確立了對城市有勞動能力的失業工人的救濟原則和具體措施。直到1956年5月，內務部、勞動部聯合發出《關于失業工人救濟工作由民政部門接管的聯合通知》，勞動部門才把對失業工人和失業知識分子的救濟工作移交給民政部門。新中國成立后，政務院根據《共同綱領》關于在企業中“逐步實行勞動保險制度”的規定，責成勞動部會同中華全國總工會草擬《勞動保險條例》。1950年勞動部和中華全國總工會擬定了《中華人民共和國勞動保險條例（草案）》，政務院于1951年2月26日正式頒布實施。為了貫徹《保險條例》，1951年3月24日，勞動部頒布并開始試行《保險條例實施細則草案》。1953年1月，政務院公布了修正后的《保險條例》，勞動部也公布了《保險條例實施細則修正草案》，適當擴大了實施范圍，酌量提高了待遇標準。

根據《勞動保險條例》的規定，中華全國總工會為全國勞動保險事業的最高領導機關，統籌全國勞動保險事業的進行，督導所屬各地方工會組織、各產業工會組織有關勞動保險事業的執行。各工會基層委員會為執行勞動保險業務的基層單位。勞動部為全國企業勞動保險業務的最高監督機關，負責貫徹《勞動保險條例》的實施，檢查全國勞動保險業務的執行，企業申請實行勞動保險均須由當地勞動部門登記審批，各級勞動部門負責監督檢查勞動保險金的繳納和業務的執行，處理有關勞動保險事件的申訴。1954年，為精簡政府機構，經政務院批準，企業的社會保險業務工作移交工會統一管理。同年6月15日，勞動部和中華全國總工會發出《關于勞動保險業務移交工會統一管理的聯合通知》，對各級勞動部門和工會組織的移交事宜作了具體規定。此后，隨著企業的勞動保險業務逐步移交各級工會組織統一進行管理，［3］執行權與監督權相分離的勞動保險管理模式退出了歷史舞臺。

中華全國總工會還承擔了勞動保險金的統籌工作。根據《勞動保險條例》規定，企業按月繳納本企業職工工資總額的3%，作為勞動保險金，全國總工會委托中國人民銀行代收、保管勞動保險金。

（三）衛生部的相關職責

中央人民政府衛生部成立于1949年11月，其主管的社會保障事務主要是公費醫療。公費醫療是一種國家醫療保險制度，早在革命根據地時期就開始實行。1952年6月，政務院頒發了《關于全國各級人民政府、黨派、團體及所屬事業單位的國家機關工作人員實行公費醫療預防措施的指示》，開始分期推廣公費醫療制度。中央及地方各級人民政府相繼設立了以衛生部門為主的公費醫療管理委員會，領導各級公費醫療工作。公費醫療經費由國家每年撥交給衛生部門統籌使用。

1954年2月，政務院發出《關于民政部門與各有關部門的業務劃分問題的通知》，指出：麻瘋病人的收容管理與治療由衛生部門負責；精神病人的治療與收容由衛生部門負責，已治好但無家可歸的精神病人由民政部門負責；民政部門領導的聾啞學校如系獨立設置并且為正規學校者交由教育部門接辦，原附屬在生產教養院內或以救濟為主的聾啞學?；虬嗳杂擅裾块T負責；3歲以上的幼兒教育歸教育部門管理，3歲以下的托兒所交衛生部門管理，現由民政部門管理的私立托兒所、街道托兒站不再移交，機關托兒所由各機關自行管理；城市和農村的貧苦病人醫療費減免由民政部門分別在社會福利支出和農村救濟費中酌予補助。［4］這就進一步厘清了民政部門與衛生部門、教育部門在社會保障業務管理方面的分工問題。

考察建國初期的社會保障管理體制，不難發現：（1）建國初期民政、勞動、工會、衛生等部門在社會保障事務管理工作中的分工，為以后社會保障管理格局和體制的形成奠定了基礎。這一時期，政府在社會保障管理方面所做的開創性工作，對中國社會保障事業的發展影響深遠。（2）城鄉二元結構差異在社會保障管理工作中清晰地反映出來。政府當時推行的勞動保險和社會保險主要是針對城鎮勞動者的，而農村勞動者則享受不到這種待遇。內務部負責的社會救濟和社會福利工作，也被人為地割裂為城鎮和農村兩部分。1953年8月內務部調整各司業務，社會司面向城市，另設救濟司主管救災和農村救濟。1955年5月內務部又分別設置城市救濟司和農村救濟司。這些做法在一定程度上有利于明確城鄉不同的工作重點，卻強化了人們對城鄉兩種不同身份在待遇上的認知差異，為社會保障制度二元結構的長期存在埋下了伏筆。（3）在勞動保險管理模式方面，全國總工會和勞動部進行了執行權和監督權分離管理的嘗試?！秳趧颖ｋU條例》實施的頭幾年，在勞動保險的管理上，中華全國總工會擁有最高領導權，各級工會和產業工會具有執行權，勞動部擁有最高監督權，基本實現了勞動保險執行權和監督權的分離。（4）在勞動保險基金的籌集機制上，中華全國總工會與各級地方工會組織切實參與管理勞動保險總基金和勞動保險基金，確立了以企業單方付費制為基礎的現收現付籌資機制，［5］實現了籌資渠道的社會化，凸現了勞動保險的互濟性。

二、計劃經濟時期社會保障管理體制的曲折發展（1957—1984）

隨著“三大改造”和“一五計劃”的完成，自1957年開始，國家轉入了全面開展社會主義建設時期。在計劃經濟體制下，中國社會保障制度選擇的是國家—單位保障制度模式，國家直接承擔著統一制定各項社會保障政策和組織實施有關社會保障事務的責任，城鎮黨政機關、企事業單位負責本單位職工的保險和福利待遇及其家屬的有關社會保障費用，農村集體組織則擔負著合作醫療、五保供養和農村貧困戶以及優待烈軍屬等責任。為了適應政治、經濟、社會形勢的變化與發展，國家對社會保障管理體制也做過一些調整，但是，由于對基本國情缺乏科學認識和決策失誤，中國社會保障管理體制走的是一條曲折發展與變遷之路。

（一）社會主義建設道路初步探索時期的調整

從1957年到“文化大革命”爆發，中國社會保障管理體制基本上延續了建國初期所形成的，由內務部、勞動部、總工會和衛生部主管的分割管理格局。

1958年8月，內務部將農村救濟司改為農村救濟福利司，將城市救濟司改為城市社會福利司。1959年7月，農村救濟福利司更名為農村救濟社會福利司，城市社會福利司更名為城市救濟社會福利司。國家機關工作人員的保險和福利業務又重新劃入內務部。內務部負責社會保障業務的機構調整為農村救濟社會福利司、城市救濟社會福利司、優撫局、政府機關人事局等幾個單位。這與第五次全國民政會議所確定的民政部門的主要業務，即優撫、復員安置、救災、社會救濟、社會福利和政府系統人事工作等，也是相符的。1959年11月，內務部、中國人民解放軍總政治部聯合發出《關于執行〈國務院關于現役軍官退休處理的暫行規定〉的通知》，再次確認軍官退休制度，并由民政部門與軍隊政治機關共同負責。1964年1月，內務部的農村救濟社會福利司更名為農村救濟福利司，城市救濟社會福利司更名為城市社會福利司。雖然社會救濟和社會福利行政體制變更頻繁，但基本上是朝著城鄉二元化管理的方向變遷，社會救濟與社會福利的管理仍然界限不清。

遵循中共八屆三中全會的精神和周恩來總理對社會保險工作的意見，勞動部會同中華全國總工會等有關部門，對社會保險制度進行了一些整頓，并根據需要，建立和健全了一些社會保險辦法和管理制度。1958年2月，國務院修改通過了勞動部草擬的《國務院關于工人、職員退休處理的暫行規定（草案）》，把企業和國家機關的退休制度統一起來，并適當放寬了退休條件和調整了退休待遇。為了保證和方便異地居住的職工及時領取待遇，1960年7月，中華全國總工會制定了《關于享受長期勞動保險待遇的異地支付試行辦法》（1963年1月23日重新發布），建立起異地支付社會保險待遇的制度。1966年4月，勞動部和中華全國總工會聯合發出《關于改進企業職工勞保醫療制度幾個問題的通知》，對企業職工的醫療保險進行了整頓，規定企業職工患病和非因工負傷，在指定醫院或企業附設醫院醫療時，其所需的掛號費、出診費，均由職工本人負擔；職工患病所需貴重藥費改由行政方面負擔；職工服用營養滋補藥品的費用改由本人自理；職工因工負傷或患職業病住院期間的膳食費，改由本人負擔1/3，企業行政方面負擔2／3。企業職工供養的直系親屬患病醫療時，除了藥費和手術費仍然實行半費外，掛號費、檢查費、化驗費等均由個人負擔。［3］315-320

衛生部主管的醫療保障業務包括兩個方面：一是繼續主管以公費醫療為基礎的城鎮醫療保障業務；二是新增了以合作醫療為基礎的農村醫療保障業務。在城市，1957年2月26日，衛生部和中華全國總工會發布試行了《批準工人、職員病、傷、生育假期的試行辦法（草案）》和《醫務勞動鑒定委員會組織通則（試行草案）》，建立起職工病、傷、生育假期的批準辦法。同年2月28日，衛生部又制定了《職業病范圍和職業病患者處理辦法的規定》。1963年初，勞動部、衛生部、中華全國總工會、冶金工業部、煤炭工業部聯合召開的防止矽塵危害工作會議，對解決矽塵危害、對矽肺病人的安置和生活待遇、還鄉休養待遇等提出了具體要求。1965年12月，衛生部和財政部發出了《關于改進公費醫療管理問題的通知》，對國家機關工作人員的醫療制度作了適當改進。改進的主要內容：一是看病要收掛號費，二是營養滋補藥品除醫院領導批準使用的以外，一律實行自理。在農村，合作醫療是由農民自己或農民與集體經濟共同集資，實行互助互濟的一種醫療保險制度。1959年11月，衛生部在山西稷山縣召開了全國農村衛生工作會議，肯定了農村合作醫療制度，推動了合作醫療的發展。1965年6月26日，毛澤東發出“把醫療衛生工作的重點放到農村去”的指示。同年9月，中共中央批轉了衛生部黨委《關于把衛生工作重點放到農村的報告》。此后，合作醫療制度在全國農村進一步推行。［6］

（二）“文化大革命”對社會保障管理體制的破壞

“文革”時期，中國在政治、經濟、文化等方面都遭受嚴重挫折和損失，社會保障管理體制同樣未能幸免，為以后的社會保障工作留下了后遺癥。

1968年12月11日，最高人民檢察院、最高人民法院和內務部的軍事代表聯合公安部領導小組向中央上報了《關于撤消高檢院、內務部、內務辦三個單位，公安部、高法院留下少數人的請示報告》。1969年1月，內務部被撤銷。1972年3月，國務院召集財政部、公安部、衛生部、國家計委等部門商議，就原內務部所主管的業務提出了分工管理的意見。其中，救災、救濟、優撫等工作，由財政部管理；盲人、聾啞人、麻風病人、精神病人的安置、教育和管理工作，由衛生部管理；國家機關工作人員的待遇、退職退休和復員轉業軍人的安置等工作，由國家計委勞動局管理；國務院政工小組辦公室代管原內務部主管的人事工作。據統計，當時全國優撫對象4000多萬人、殘疾人700多萬人、五保戶300多萬，困難戶和受災人口每年都在1億人左右。［1］41對于如此眾多人口的生產和生活問題，缺乏一個專門的主管部門，業務上自然就失去了統一指導的效能。

“文革”以前，從中央到地方都有比較健全的社會保險管理機構，并配備有經過專業培訓的專職干部。“文革”開始后，社會保險工作受到了很大的沖擊。當時管理企業職工勞動保險業務的中華全國總工會被迫停止活動，各級工會組織亦幾乎處于癱瘓狀態，勞動保險的管理工作由工會組織轉到了企業行政方面。1970年6月，勞動部被撤銷，其業務工作并入國家計劃革命委員會下屬的勞動局。這樣，在中央政府宏觀管理層面上，社會保險體系就出現了“真空”，處于無人管理的局面。1975年9月，國務院將國家計委勞動局改為國家勞動總局，作為國務院的直屬機構，仍由國家計委代為管理。由此，對社會保險業務的管理開始逐步向勞動部門轉移。［7］

“文革”中受沖擊相對比較小的是衛生部門。衛生部門主管的公費醫療，由于與勞動保險一樣被誣蔑為福利主義也遭到了批判，但合作醫療不但沒有受到沖擊，反而進入了快速發展時期。1968年12月，毛澤東批示了湖北省長陽縣樂園公社創辦合作醫療的經驗，并發表“合作醫療好”的指示。加之，受當時政治氣氛的影響，“搞不搞合作醫療，不僅是重視不重視農民醫療保健問題，而且是執行不執行毛主席革命路線問題，因此很快就一哄而起”，［8］使合作醫療迅速發展并大面積普及。到1976年，全國90%以上的生產大隊都辦起了合作醫療。

（三）“文革”結束后和改革開放初期對社會保障管理體制的恢復性建設

“文革”結束后，中國重新回歸以經濟建設為中心的軌道。為適應新形勢發展需要，黨中央和國務院加強對社會保障工作的領導，社會保障管理體制進入了恢復性建設階段。

1978年5月18日，中華人民共和國民政部正式成立，其內設機構有辦公廳、政治部、優撫局、農村社會救濟司、城市社會福利司、民政司、政府機關人事局和中國盲人聾啞人協會。緊接著，地方民政工作的管理機構也開始重建。民政部基本上延續了原內務部的職能，主管的社會保障事務有優撫、復退安置、生產救災、社會救濟和社會福利，以及國家機關、事業單位工作人員的退休、退職及工資、福利。1981年3月，國務院批準民政部設立退伍軍人和軍隊退休干部安置局。1982年6月，按照國務院機構改革的部署，民政部向國務院報告了《民政部門的主要任務和職責范圍》。同年11月，國務院批準民政部的機構調整，負責社會保障事務的司局主要有城市社會福利司、農村社會救濟司、優撫局、安置局和老干部管理局。

1979年7月，國家勞動總局設增保險福利司，各地勞動部門相繼設立保險福利處（科），工會各級組織也陸續重建。1980年3月，國家勞動總局、中華全國總工會聯合發布了《關于整頓與加強勞動保險工作的通知》，對企業行政與基層工會組織、地方勞動部門與工會組織在社會保險業務工作方面的分工提出了要求，強調各級勞動部門和各級工會組織要互相配合，密切協作，共同加強對基層勞動保險工作的領導。1982年國務院機構改革，國家勞動總局、國家人事局等部門合并組建為勞動人事部，此后社會保險工作由勞動人事部綜合管理。

改革開放初期，衛生部門基本上延續了原有的體制格局。衛生部主管的醫療保障工作主要有兩件大事：一是1979年12月衛生部聯合農業部、財政部等部門發布了《農村合作醫療章程（試行草案）》，對合作醫療制度進行規范；二是針對公費醫療費用持續攀升問題，1984年4月，衛生部、財政部發出了《關于進一步加強公費醫療管理的通知》，開始啟動醫療保障制度改革。

總體而言，計劃經濟時期的社會保障管理體制有以下特點：（1）社會保障管理體制依然是多部門分割管理的格局。內務部（后來是民政部）主管社會救濟、社會福利和社會優撫，盡管福利與救濟界限不清，但城鄉分治。機關事業單位人員的社會保險無論是國務院人事局直接管理，還是內務部（或民政部）政府機關人事局，或是國家人事局以及勞動人事部主管，但都與工會和勞動部門先后主管的企業職工勞動保險事務相分離。衛生部主管的醫療保障業務由城市擴展到農村，合作醫療成為衛生部醫療保障業務的重要組成部分。這就在社會保障制度結構上，形成了國家—單位保障制度模式下的國家保障、城鎮單位保障和農村集體組織保障三大板塊。相關管理部門對城鎮社會保障工作的推進，大多是具體的、明晰的、強制性的。而對農民保障措施的規定，往往是規劃性的、粗略的、指導性的，這或許是“文革”中城鎮社會保障制度遭到較大破壞，而農村合作醫療卻有較快發展的原因之一。（2）社會保險工作有合并管理的傾向，但由于不同部門管理，社會保險的二元特征還是被延續下來。1958年《國務院關于工人、職員退休處理的暫行規定》公布實施，標志著將企業職工養老保險與機關干部養老保險納入到一個共同的公共養老保險計劃之中，即兩套社會保險體系中最重要的養老保險開始出現制度上的趨同傾向。1978年國務院頒布的《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關于工人退休、退職的暫行辦法》是“文革”結束后國家恢復重建退休養老制度的重要標志，但由于他們是對干部和工人分別規定辦法，致使社會保險工作合并管理的傾向中止。雖然1982年5月組建勞動人事部以后，社會保險工作由勞動人事部綜合管理，但機關事業單位和企業的社會保險業務在具體執行時依然是雙重標準。（3）勞動保險社會化籌資機制遭到破壞。1969年2月，財政部發出《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見（草案）》，規定“國營企業一律停止提取勞動保險金”，“企業的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支，改在營業外列支”。這一改變，使勞動保險喪失了原有的統籌調劑職能，即社會性和互濟性功能，勞動保險變成了“企業保險”。其所帶來的不僅是這一時期社會保險方面的混亂局面，而且是長期影響中國社會保險制度改革和發展進程的一個重要因素。

三、向市場經濟轉軌時期社會保障管理體制的改革探索（1985—2010）

隨著中國計劃經濟向市場經濟轉軌，20世紀80年代中期以后，社會保障制度模式逐漸由原來的國家—單位保障模式向國家—社會保障模式轉變，社會保障管理體制在經歷了一段分散化管理的改革探索之后，又趨于相對集中，這是在特定時代背景下多種因素綜合影響的結果。

1985年9月，中國共產黨全國代表會議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》提出：“社會保障機構要把社會保險、社會福利、社會救濟工作統一管起來，制訂規劃，綜合協調?！边@不僅是新中國首次將社會保險、社會福利、社會救濟和社會優撫等項目納入到社會保障概念之下所做的論述，①①“社會保障”一詞，雖在20世紀50年代內務部的工作文件中曾出現過，但其外延與現在相比卻小得多，主要是指民政部門所負責的社會保障事務。而且也是新中國首次把建立統一管理社會保障事務的行政機構確立為社會保障行政管理體制改革的目標。1986年4月，六屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年計劃》進一步提出：“‘七五’期間，要有步驟地建立起具有中國特色的社會主義的社會保障制度雛形?！薄敖⒔∪鐣ｋU制度，進一步發展社會福利事業，繼續做好優撫、救濟工作?！薄耙ㄟ^多種渠道籌集社會保障基金。改革社會保障管理體制，堅持社會化管理與單位管理相結合，以社會化管理為主。”然而，在隨后展開的改革開放后第二次行政機構改革和社會保障制度改革探索中，盡管社會救濟、社會福利和社會優撫工作一直歸民政部下屬的救災救濟司、社會福利司、優撫司和安置司主管，但社會保險管理體制卻走向分散化管理之路。表現在：（1）1988年4月，國務院機構改革，撤銷勞動人事部，重建勞動部和人事部，按照分工，分別管理企業和機關事業單位的社會保險和職工福利。勞動部設立社會保險司負責城鎮企業職工的基本養老保險、醫療保險、工傷保險和生育保險，就業司負責城鎮企業職工的失業保險，社會保險事業管理局是受政府委托依法管理各項社會保險基金的社會保險事業機構。（2）1990年7月，國務院明確民政部主管農村社會養老保險制度建設工作。1991年1月，民政部成立農村社會養老保險辦公室，1993年12月，民政部在其基礎上組建農村社會保險司。（3）1986—1993年，國務院批準鐵路、郵電、水利、電力、建筑、交通、煤炭、銀行、民航、石油、有色金屬等11個部門對其直屬企業職工實行養老保險的行業統籌。［9］此外，中國人民保險公司還承擔著部分城鎮集體企業單位職工的養老保險，衛生部門管理機關事業單位職工的公費醫療保險，財政部社會保障司負責全國養老保險基金財務監督。這種分散化管理社會保險事務的行政格局不適應市場經濟發展和社會進步的要求，主要表現在：（1）對基本條件相同的勞動者，保險待遇標準不一。如養老保險待遇，企業是一個標準，機關事業單位是另一個標準。（2）行業統籌實際上是利益格局的壟斷，造成社會保險再分配不但不能縮小社會貧富差距，反而擴大了收入差距。（3）不同的社會保險政策和待遇阻礙了勞動力的流動，難以形成統一的勞動力市場和勞動力資源的合理配置。（4）社會保險工作分散管理，機構重疊，自成體系，互相掣肘，造成效率低下，管理費用大增，加重了企業負擔。［10］

1993年10月，根據中央編辦《關于勞動部社會保險事業管理局機構編制的批復》，勞動部社會保險事業管理局正式成立，負責對社會保險經辦機構的監督和管理。這標志著中國社會保險工作從“政事合一”開始走向“政事分開”。［11］同年11月，中共十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》再次提出：要“建立統一的社會保障管理機構。提高社會保障事業的管理水平，形成社會保險基金籌集、運營的良性循環機制。社會保障行政管理和社會保險基金經營要分開。社會保障管理機構主要是行使行政管理職能。建立由政府有關部門和社會公眾代表參加的社會保險基金監督組織，監督社會保險基金的收支和管理。”但是，直到1998年3月，九屆全國人大一次會議審議通過國務院機構改革方案，“建立統一的社會保障管理機構”才真正被提上議事日程。1998年國務院機構改革，組建勞動和社會保障部，保留民政部，統一管理社會保障事務。到2002年，勞動和社會保障部與民政部“兩家主管”社會保障事務的格局形成。

在1998年機構改革中，新劃入勞動和社會保障部的社會保險職能有人事部承擔的機關事業單位工作人員社會保險職能，民政部承擔的農村社會保險職能，衛生部承擔的公費醫療管理，原國務院醫療保險制度改革小組辦公室承擔的醫療保險制度改革職能。國務院原批準實行養老保險行業統籌的11個部門對其所屬企業的養老保險管理職能，由勞動和社會保障部統一組織交由?。ㄗ灾螀^、直轄市）人民政府承擔，勞動和社會保障部實行綜合規劃和指導。勞動和社會保障部內設的社會保險事務管理機構包括養老保險司、失業保險司、醫療保險司、農村社會保險司和社會保險基金監督司。［12］從內設機構來看，勞動和社會保障部對社會保障事務的管理職責僅限于社會保險事務。民政部保留了管理全國社會救濟、社會福利、優撫安置等社會保障事務的職能。此外，財政部社會保障司負責管理中央財政社會保障支出，擬定社會保障資金的財務管理制度，組織實施對社會保障資金使用的財政監督。

進入21世紀以后，隨著社會保障制度走向法制化、規范化和覆蓋面的進一步擴大，為加強對社會保障事務的管理，2004年2月，民政部增設了最低生活保障司，承擔的主要職能有城市居民最低生活保障及醫療救助等相關工作，有農村特困戶、五保戶的救濟，農村合作醫療，農村最低生活保障的探索等業務工作；救災救濟司在保留救災處的基礎上，新成立了備災處和社會捐助處，救災的責任分工進一步細化。同年3月，勞動和社會保障部將醫療保險司所負責的工傷保險工作分離出來，專門成立了工傷保險司。

2006年10月，中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。2007年10月，中共十七大再次重申，要“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活?！睘檫M一步推動城鄉社會保障工作和諧有序發展，根據十七大提出的“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權利結構和運行機制”的行政管理體制改革的新思路，2008年2月，中共十七屆二中全會通過《關于深化行政管理體制改革的意見》，拉開了大部制改革的序幕。在大部制改革中，勞動和社會保障部與人事部合并為人力資源和社會保障部，原勞動和社會保障部主管社會保險事務的內設機構，從機構名稱到職責劃分基本上原封不動地被合并進來。而民政部的社會保障職能則通過內設機構的調整有所加強，原最低生活保障司改為社會救助司，負責城鄉居民最低生活保障、“五保戶”的社會救濟政策、健全城鄉社會救助體系等工作。社會救助司的設立，體現了民政部加強社會救助職責和統籌城鄉救助體系建設的職能；原救災救濟司更改為救災司，使救災職能從一般性的民政救濟中得到剝離，凸顯了救災工作在民政體系中的重要作用，加快了中國救災工作體系的建設步伐；原社會福利和社會事務司被拆分成社會福利和慈善事業促進司與社會事務司，這表明國家對社會慈善事業的關注已經上升到政府機構設置的層面。大部制改革并沒有從根本上改變“兩家主管”社會保障事務的格局，即人力資源和社會保障部主管社會保險，民政部主管社會救濟、社會福利和社會優撫，“建立統一的社會保障管理機構”的任務還沒有完成。此外，衛生部、住房和城鄉建設部、財政部、審計署及國家發展與改革委員會均設有相應的社會保障部門，分別承擔不同的管理職能?？梢灶A見，中國社會保障管理體制在未來相當長的時期內，可能都將維持著一個“兩家主管、多家協管”的格局。［7］

在向市場經濟轉軌中，中國社會保障管理體制改革主要有以下特點：（1）建立統一的社會保障管理機構的改革目標一直是明確的，但改革實踐卻經歷了從拆分到合并的曲折過程，這在社會保險工作方面尤為突出。社會保險工作分散化管理的原因，主要在于社會保險制度改革滯后于經濟體制改革，而且是作為經濟體制改革的配套措施而存在和進行的。1998年勞動與社會保障部的成立是一個轉折點。進入21世紀，統籌城鄉發展和建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的提出，不僅有力地推動了現代社會保障制度由城市向農村拓展，而且還促進了社會保障管理體制的整合。（2）盡管社會保障管理體制改革沒有突破“兩家主管”社會保障事務的格局，但民政部通過內部機構設置實現了對社會救濟與社會福利的分類管理，并打破了城鄉社會救濟與社會福利二元化管理的格局，可謂是理順社會保障管理體制的重要舉措。加之，“新農合”的實施和“新農保”的試點，現代社會保障制度在農村的建立，城鄉社會保障制度一體化已初現端倪。（3）20世紀90年代以來，國務院和相關部委頒布了大量社會保障法規、條例，社會保障法制化進程大大加快，但立法層次依然較低，相關管理工作還缺乏必要的法律依據。

四、結語

新中國成立以來，在社會保障管理體制不斷趨于完善，但社會保障管理過程中的實施、監督和決策三者的關系始終沒有能夠理順。如何理順這三者之間的關系，明確實施機制、監督體制和決策體制的改革思路和行動目標，對于完善社會保障管理體制有著非常重要的作用。

（一）在實施機制方面，社會保障事業的統一管理與否，一直是理論界分歧比較大的一個話題。改革開放以前，中國社會保障事業主要在三大部委的主導下進行。改革開放之后，通過歷次改革，終于在2008年組建了人力資源和社會保障部，實現了對社會保險的統一管理。然而，人力資源和社會保障部所管理的業務，僅僅是社會保障中的一小部分，其他諸如社會福利、社會救助、醫療保健等工作，仍在民政部等其他部門的執掌之下。誠然，社會保障事業的統一管理的確能夠避免政出多門、各自為政的混亂局面，提高管理工作的效率。但是，探討社會保障事業管理體制的改進，還要結合中國城鄉差距、不同社會保障措施的性質等具體實際來通盤考慮。計劃經濟時期，在優先發展重工業的戰略之下，國家把絕大多數資源都投向了城鎮，而忽視了農村的發展。改革開放之后，國家雖然加大了對農村的扶持力度，但城鄉之間仍有很大的差距，這導致城鄉居民對社會保障的需求在性質上是不同的。城鎮居民因為“單位”的普遍存在，他們看重的是喪失勞動能力后的遠期需求；農村居民因為其所占有耕地本身自然條件的差異，他們更看重遭遇風險后的即期需求。社會保障城鄉兩類受益人需求類型的不同，應當在社會保障的管理中有所體現。在社會保障的具體項目中，不同的社會保障措施也存在著差異。從社會保障資金的來源上看，有的社會保障措施體現了典型的政府、企業、個人三方承擔的籌資機制，諸如養老保險、醫療保險、住房補貼等，這些保障措施通常與人們的生活聯系較密切。有的社會保障資金的籌集需要政府、企業兩方面分擔，諸如工傷保險、生育保險等，這些保障措施和人們的生活聯系相對來說較小。還有的社會保障資金主要需要政府籌集，諸如社會救濟、社會福利等，實施這些保障措施主要是為了提高低收入者和弱勢群體的生活水平和質量。社會保障具體措施性質上的差異性，也為社會保障的分類管理提供了依據?？傊?，社會保障工作的統一管理要講求實效。只有針對不同的受益人群，根據不同措施的性質，對社會保障進行分層、分類管理，社會保障的管理工作才能進一步提高效率和彰顯公平。

（二）在監管體制方面，如何建立和完善社會保障監督體制，確保社會保障制度順利運行，是社會保障管理工作中面臨的又一難題。20世紀50年代的勞動保險在實施的過程中，中華全國總工會和勞動部曾一度分別行使領導權和監督權，為社會保障事業的“管辦分離”提供了一個典范。除此之外，在社會保障管理體制中，行政主導往往替代監管部門的作用，是一種“管辦合一”的狀態。改革開放以后，這種現象長期沒有得到解決。政府既做裁判員，又做運動員，在具體業務的執行過程中難免出現這樣那樣的紕漏。1993年以后，政府提出了行政管理和社會保險基金經營分開的思路，這相對于政事不分、管辦不分的舊體制的確是一個進步，但是卻很難將其付諸行動之中。比如，勞動保險事業管理局負責各級勞動部門保險工作的監管，然而，它本身又是隸屬于勞動部門管轄，甚或是其下屬的一個事業單位，身份上的不平等往往很難使其發揮監督部門的作用，社會保險的監督工作很容易流于形式。要破解這一難題，政府必須加快建設行政、司法、社會監督“三位一體”的監管體系。其中，行政監管是社會保障監管體制的核心，政府應當設置盡可能統一的社會保障監督管理機構，權責對等地集中監管全國主要的社會保障事務。同時，國家要充分發揮司法監督作為最后監督的作用，以期對社會保障運行過程中的違法犯罪行為起到有效的震懾作用。此外，國家還應該落實工會、雇主組織等社會群體的監督權利，這不僅有利于進一步完善社會保障管理體制，也有利于工會等社會團體組織的發展與完善。

（三）在決策體制方面，社會保障法制建設滯后，也是中國社會保障管理體制不完善的一個重要原因。國外社會保障的經驗，通常是先有社會保障的基本法律，再根據基本法律的規定具體實施社會保障措施，即“立法先行”。然而，由于中國現代社會保障事業起步較晚，至今仍然沒有出臺一部涵蓋社會保障領域的基本大法。正是缺乏社會保障領域的基本法律支持，相關部門制定的規章制度在對社會保障工作的衡量上沒有統一的標準，普遍缺乏對違法者相應法律責任的界定，個別條令之間甚至在相關規定上相互沖突，這嚴重影響了法律的嚴肅性和可操作性，致使社會保障工作效率性和公平性較差。中國現行的社會保障制度模式是一種社會保險型的模式，《社會保險法》業已出臺，當務之急是要出臺相關的實施細則，使國家在社會保障的工作重心上有法可依。之后，隨著社會保障管理工作的發展和法制化環境的健全，再逐步將法治化的管理推廣到社會保障的其他領域。

總之，社會保障的管理工作，實際上就是社會保障的相關管理部門不斷發現新問題，解決新問題的過程。只有各相關管理部門統籌決策，在遵循社會保障發展基本規律和充分考慮國情的前提下，以科學管理的理念為指導，中國社會保障管理體制建設才能少走彎路，進一步向前推進。

參考文獻：

［1］ 崔乃夫. 當代中國的民政（上）［M］.北京:當代中國出版社，1994:11.

［2］ 崔乃夫. 當代中國的民政（下）［M］.北京:當代中國出版社，1994:207-208.

［3］ 嚴忠勤. 當代中國的職工工資福利和社會保險［M］.北京:中國社會科學出版社，1987:351-352.

［4］ 中華人民共和國民政部. 民政部大事記（1949—1986）［Z］.北京:內部資料，1988:74-75.

［5］ 陳佳貴，羅斯納，等. 中國城市社會保障的改革［Z］.北京:阿登納基金會系列叢書第11輯，2002:66.

［6］ 夏杏珍. 農村合作醫療制度的歷史考察［J］. 當代中國史研究，2003（5）:110-118.

［7］ 岳宗福. 新中國60年社會保障行政管理體制的變遷［J］.安徽史學，2009（5）: 27-35.

［8］ 蔡仁華. 中國醫療保障制度改革實用全書［M］.北京:中國人事出版社，1998:344.

［9］ 董克用. 中國經濟改革30年:社會保障卷（1978—2008）［M］. 重慶:重慶大學出版社，2008:23-24.

［10］ 康士勇. 社會保障管理實務［M］.北京:中國勞動社會保障出版社，1999:89.

［11］ 胡曉義. 走向和諧:中國社會保障發展60年［M］.北京:中國勞動社會保障出版社，2009:575.

［12］ 姬斌. 國務院機構改革概覽［M］.北京:新華出版社，1998:93-100.

責任編輯：常明明