財(cái)政轉(zhuǎn)型:以“有形之手”促進(jìn)科學(xué)發(fā)展武力

文章編號(hào)：1003-6636（2012）02-0001-07；中圖分類號(hào)：F120.4；文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

財(cái)政轉(zhuǎn)型：以“有形之手”促進(jìn)科學(xué)發(fā)展收稿日期：2012-01-05

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“新中國(guó)成立60年基本經(jīng)驗(yàn)研究”（08ZD006）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：武力（1956-），男，北京市人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國(guó)研究所研究員，副所長(zhǎng)，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)橹袊?guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史。

武力

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 當(dāng)代中國(guó)研究所，北京100009）

摘要：1978年改革開(kāi)放以前，由于國(guó)家安全和加快工業(yè)化及突破“貧困陷阱”等因素，中國(guó)建立起能夠貫徹趕超戰(zhàn)略的高積累體制，此時(shí)財(cái)政的主要功能是將分散的剩余集中到國(guó)家手中用于建設(shè)，這個(gè)時(shí)期的財(cái)政也可以稱作“生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”，它保障了中國(guó)獨(dú)立工業(yè)體系的形成。1978年至2011年，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出政府和資本共同主導(dǎo)發(fā)展的特點(diǎn)， 1998年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上提出了建立公共服務(wù)型財(cái)政的目標(biāo)， 2003年中共中央提出科學(xué)發(fā)展觀和建立和諧社會(huì)以后，財(cái)政轉(zhuǎn)型加快步伐。由于工業(yè)化中期的投資需求、就業(yè)壓力、居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)以及加入WTO帶來(lái)的機(jī)遇，使得財(cái)政轉(zhuǎn)型并不盡如人意。2008年以來(lái)持續(xù)的世界金融危機(jī)、國(guó)內(nèi)收入差距過(guò)大的壓力等使得財(cái)政轉(zhuǎn)型所提供的擴(kuò)大內(nèi)需、縮小收入差距和提高人力資本的作用越來(lái)越成為科學(xué)發(fā)展和改善民生的必要條件，因此，未來(lái)財(cái)政轉(zhuǎn)型的速度必將加快。

關(guān)鍵詞：生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政；公共服務(wù)型財(cái)政；財(cái)政轉(zhuǎn)型；科學(xué)發(fā)展；和諧社會(huì)

Financial Transition: Promoting Scientific Development with “A Visible Hand”

WU Li

（Institute of Contemporary China Studies， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100009， China）

Abstract：Due to national security， industrialization accelerating， “poverty trap” breakthrough and other factors， highaccumulation system implementing Catchup strategy was established before 1978’s Open and Reform Policy， when the main function of finance was to collect dispersed surplus for national construction. Finance at that time could be referred to as “production construction finance”， which guaranteed the formation of an independent industrial system. From 1978 to 2011， China’s economic development was characterized by government capitalguided economy. The objective to establish publicservice finance was advanced in the National Financial Conference in 1998. Financial transition was stepped up since the Outlook of Scientific Development and Building a Harmonious Society was put forward by the Central Committee of the Communist Party of China in 2003. However， owing to investment needs in midterm stage of industrialization， employment pressure， the residents’ consumption structure upgrading and opportunities brought about by WTO， financial transition was not satisfactory. Since 2008 pressures from the world’s continuous financial crisis and excessive domestic income gap have made expanding domestic demand， narrowing income gap and improving the function of human capital provided by financial transition prerequisites for scientific development and people’s livelihood improvement. Therefore， financial transition will definitely be sped up in the future.

Key words：Productionconstruction finance; public service finance; financial transition; scientific development; harmonious society

1978年以前高度集中的財(cái)政體制是為了保障社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趕超戰(zhàn)略而建立起來(lái)的，也是與單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，因此它的功能突出地表現(xiàn)為“生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”。在改革開(kāi)放以后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里，由于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)落后和就業(yè)壓力巨大，“發(fā)展是硬道理”，這種財(cái)政功能在持續(xù)發(fā)揮作用，即使在1998年中央提出要建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政后，由于中國(guó)正處于工業(yè)化中后期，城市化和就業(yè)壓力導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度仍然是第一目標(biāo)，因此中國(guó)財(cái)政由“生產(chǎn)建設(shè)型”向“公共服務(wù)型”的轉(zhuǎn)型仍然沒(méi)有完成。而自2008年以來(lái)的世界金融危機(jī)，大大壓縮了中國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間。同時(shí)，國(guó)內(nèi)收入差距的過(guò)大又導(dǎo)致“擴(kuò)大內(nèi)需”政策效果有限，從而使得科學(xué)發(fā)展和建立和諧社會(huì)的任務(wù)更加緊迫。而如何發(fā)揮財(cái)政在促進(jìn)收入分配公平及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的正向調(diào)節(jié)作用，正在成為黨和政府日益關(guān)注的問(wèn)題和政策工具。本文擬從歷史的角度，分析財(cái)政轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，以證明財(cái)政轉(zhuǎn)型是可以促進(jìn)全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的。

一、趕超戰(zhàn)略與“生產(chǎn)建設(shè)型”財(cái)政的形成

1952年國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)任務(wù)完成時(shí)，中國(guó)大陸的人均GDP為119元人民幣，人均儲(chǔ)蓄存款僅為15元人民幣，國(guó)家外匯儲(chǔ)備僅為139億美元，財(cái)政總收入1837億元，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金尚不足100億元。［1］ 1952年，不僅我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占總經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的比例高達(dá)835%，而且農(nóng)業(yè)人均生產(chǎn)資料非常缺乏，據(jù)1954年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查，全國(guó)農(nóng)戶土地改革時(shí)平均每戶擁有耕畜06頭、犁05部，到1954年末也才分別增加到09頭和06部。加上人多地少，農(nóng)業(yè)能夠?yàn)楣I(yè)化提供的剩余非常少。

新中國(guó)建立初期經(jīng)濟(jì)極端落后和非常有限的財(cái)力，與即將開(kāi)始的全面經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需要的巨額資金之間存在著巨大的缺口，而朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)和隨后的第一次臺(tái)海危機(jī)又使得新中國(guó)必須加快工業(yè)化的步伐，此時(shí)，蘇聯(lián)又答應(yīng)全面援助中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是尖端科技和國(guó)防工業(yè)，這也是一個(gè)難得的歷史機(jī)遇。在這種嚴(yán)峻形勢(shì)下，西方國(guó)家政治與經(jīng)濟(jì)上的孤立和封鎖，以及與蘇聯(lián)東歐社會(huì)主義國(guó)家的經(jīng)濟(jì)同構(gòu)，也決定了新中國(guó)只能在半封閉的狀態(tài)下發(fā)展內(nèi)向型經(jīng)濟(jì)，這意味著中國(guó)必須依靠自身實(shí)行迅速而大規(guī)模的資本積累來(lái)啟動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程，有限和分散的農(nóng)業(yè)剩余幾乎是我們獲取這種積累的唯一途徑。為了加速工業(yè)化，中國(guó)就需要建立起一個(gè)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，以確保國(guó)家擁有強(qiáng)大的資源動(dòng)員和配置能力，而新民主主義經(jīng)濟(jì)體制不能滿足這樣的要求。所以，新中國(guó)很快開(kāi)始了由新民主主義經(jīng)濟(jì)向蘇聯(lián)模式的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)過(guò)渡。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策出臺(tái)、農(nóng)業(yè)合作化和資本主義工商業(yè)改造步伐的加快，都是加快工業(yè)化的產(chǎn)物。沒(méi)有社會(huì)主義改造和剩余的集中，就不可能在“一五”計(jì)劃期間籌集到7億兩黃金的投資，這相當(dāng)于1949年國(guó)民黨運(yùn)到臺(tái)灣450萬(wàn)兩黃金的15556倍。

新中國(guó)的財(cái)政史是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度變遷歷史的重要組成部分，是受整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)展水平的制約而演化的。在1978年改革開(kāi)放以前，由于中國(guó)的人均收入極低，溫飽問(wèn)題尚未解決，而國(guó)家安全和加快工業(yè)化又要求突破“貧困陷阱”，因此中國(guó)建立起能夠貫徹趕超戰(zhàn)略的高積累體制，即社會(huì)主義單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。此時(shí)財(cái)政的主要功能是將分散的剩余集中到國(guó)家手中，開(kāi)展以工業(yè)化為中心的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因此這個(gè)時(shí)期的財(cái)政也可以稱作“生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”，它保障了中國(guó)獨(dú)立工業(yè)體系的形成。傳統(tǒng)的財(cái)政理論也認(rèn)為，社會(huì)主義財(cái)政是生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政，是社會(huì)主義擴(kuò)大再生產(chǎn)的主要構(gòu)成因素。企業(yè)沒(méi)有投資權(quán)，沒(méi)有能力擴(kuò)大再生產(chǎn)，國(guó)家財(cái)政遂成為社會(huì)投資主體，財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的項(xiàng)目一般為基本建設(shè)撥款、流動(dòng)資金支出。

與這種趕超戰(zhàn)略下的高積累財(cái)政體制相適應(yīng)的，是在低消費(fèi)水平基礎(chǔ)上建立起“按勞分配”制度，也是一種生活消費(fèi)資料的平均分配制度。在1949—1978年改革開(kāi)放以前，中國(guó)收入分配制度經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期多變的過(guò)程。1949年新中國(guó)建立以后，在完成民主革命三大經(jīng)濟(jì)任務(wù)的同時(shí)，也確立了在多種經(jīng)濟(jì)成分并存基礎(chǔ)上的“公私兼顧、勞資兩利”、“低工資、多就業(yè)”和“勞動(dòng)致富”的收入分配政策。1953年以后，在“過(guò)渡時(shí)期總路線”的指導(dǎo)下，我國(guó)開(kāi)始向單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義過(guò)渡。到1956年底，我國(guó)就基本上完成了生產(chǎn)資料的社會(huì)主義改造，在城市，建立了以國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)為主體及包括少量個(gè)體經(jīng)濟(jì)的所有制結(jié)構(gòu)，絕大多數(shù)就業(yè)居民變成了國(guó)家企事業(yè)單位的職工或集體企業(yè)職工，其收入完全被納入國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的工資體系和級(jí)別中。當(dāng)然，還有大量的隱性收入和福利（如低廉的房租、公費(fèi)醫(yī)療），以及毫無(wú)失業(yè)的后顧之憂。而在農(nóng)村，以家庭經(jīng)營(yíng)為特征的個(gè)體農(nóng)民，經(jīng)過(guò)合作化和人民公社化，形成了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)的成員，也實(shí)行以按勞分配為主、兼顧平等的分配體制，由于人的體力差異有限，因此社員收入的多少，固然與其勞動(dòng)能力和工作時(shí)間的多少有關(guān)，但是更大的影響因素是國(guó)家的分配政策和本集體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)績(jī)效，地區(qū)與地區(qū)、生產(chǎn)隊(duì)與生產(chǎn)隊(duì)之間的收入差距可以很大。社員在集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部，實(shí)行有限的社會(huì)保障。

關(guān)于財(cái)政支出中用于基本建設(shè)的比重多少為合適，在1956年的中共八大上，國(guó)家經(jīng)委主任薄一波根據(jù)“一五”計(jì)劃前三年的經(jīng)驗(yàn)，提出國(guó)家財(cái)政支出中用于基本建設(shè)的比重以40%或略高一點(diǎn)為宜，如果過(guò)高，就會(huì)影響人民生活水平的提高和導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)關(guān)系緊張。陳云也提出了“一要吃飯，二要建設(shè)”和“四大平衡”理論，指出經(jīng)濟(jì)建設(shè)的規(guī)模要與國(guó)力相適應(yīng)。但是實(shí)際上，1956年至1978年改革開(kāi)放前的23年里，由于急于求成，國(guó)家財(cái)政用于基本建設(shè)的比重除了1968年因 “文革”內(nèi)亂只有452%外，都超過(guò)了50%，最高時(shí)曾經(jīng)達(dá)到831％（見(jiàn)表1）。這種通過(guò)政府這只“有形之手”勒緊褲帶搞建設(shè)的辦法，一方面確實(shí)突破了“貧困的陷阱”，使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，全民所有制企業(yè)固定資產(chǎn)原值（年底數(shù)）由1952年的2406億元增加到1978年的44882億元，增長(zhǎng)了近18倍，基本建立起獨(dú)立的工業(yè)體系，而這是在人均GDP僅為119元（1952年）至381元（1978年）的條件下實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)然，其代價(jià)也是很大的，一是人民生活水平長(zhǎng)期得不到提高，二是資源配置過(guò)于高度集中和經(jīng)濟(jì)緊運(yùn)行，也導(dǎo)致了較大的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和微觀經(jīng)濟(jì)層面因管得過(guò)死而效率不高。

表11950—1978年經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出及占財(cái)政總支出的比重

年份財(cái)政總支出（億元）經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出（億元）其中：基本建設(shè)支出（億元）經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政支出的比重（%）19506805149912502201951122073070270325119521720767934668395195321921941870344301954244111240484285081955262731419988535401956298521765213958591195729595173441237158619584003628836229387201959543174048130234745196064368485033544575419613560919326110185451962294881524555655171963332051699080215121964393792081012383528196545997252181584954819665376530232191045621967439843655116125831196835784161581178545219695258627288206225191970649413756229836578197173217407703095655719727658642144309095501973808784530731717560197479025446203128356519758208846972326965721976806204660431125578197784353488383008857919781122096966545192621說(shuō)明：（1）經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出包括基本建設(shè)支出，增撥企業(yè)流動(dòng)資金，挖潛改造資金和科技三項(xiàng)費(fèi)用，地質(zhì)勘探費(fèi)，工、交、流通部門(mén)事業(yè)費(fèi)，支農(nóng)支出六項(xiàng)。（2）1950—1953年經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重不高的原因是抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)的國(guó)防費(fèi)用支出大大增加，占財(cái)政支出的第一位。

資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《新中國(guó)五十五年統(tǒng)計(jì)資料匯編》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2004年版，第21-22頁(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

二、改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與財(cái)政轉(zhuǎn)型

1978年以黨的十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志，中國(guó)進(jìn)入了新的歷史時(shí)期。對(duì)內(nèi)改革和對(duì)外開(kāi)放，導(dǎo)致了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了深刻變化，伴隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)30多年的高速增長(zhǎng)和人均GDP的大幅度提高，過(guò)去那種建立在單一公有制基礎(chǔ)上的以行政性管理為特征的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N經(jīng)濟(jì)成分并存基礎(chǔ)上的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，與這種經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)展水平相適應(yīng)，中國(guó)的財(cái)政體制也發(fā)生了深刻的變化和轉(zhuǎn)型。就功能上來(lái)看，正在由過(guò)去那種“生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”向“公共服務(wù)型財(cái)政”轉(zhuǎn)變，過(guò)去財(cái)政所承擔(dān)的為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)籌集資金、運(yùn)用資金的功能，逐漸向?yàn)檎麄€(gè)社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，為調(diào)節(jié)居民收入分配和保障宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等轉(zhuǎn)變。從財(cái)政體制上看，過(guò)去那種以“統(tǒng)收統(tǒng)支”為特征的高度集中管理體制以及行政性的“收權(quán)”和“放權(quán)”改革，也以1994年“分稅制”改革為標(biāo)志，轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的、以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的多級(jí)財(cái)政體系。但是由于中國(guó)是一個(gè)人口多、底子薄、城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展又非常不平衡的大國(guó)，加快發(fā)展、增加就業(yè)始終是黨和政府的最優(yōu)先目標(biāo)，而社會(huì)主義所具有的政府主導(dǎo)發(fā)展的特點(diǎn)，也使得政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于“當(dāng)仁不讓”的主導(dǎo)地位，這些都使得財(cái)政轉(zhuǎn)型與政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變一樣，不可能一蹴而就。表2就是2007年以前財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化情況。

如表2所示，1978年改革開(kāi)放以后，中國(guó)雖然繼續(xù)實(shí)施趕超戰(zhàn)略，但由于國(guó)際環(huán)境變化和國(guó)內(nèi)改革要求的推動(dòng)，此時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，其結(jié)果是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力由原來(lái)的單一政府推動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑵髽I(yè)和個(gè)人共同推動(dòng)，可以利用的資金也由過(guò)去的單一國(guó)內(nèi)積累變成國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)來(lái)源。在這種背景下，一方面中央政府將財(cái)權(quán)下放給地方政府，以調(diào)動(dòng)地方的積極性和發(fā)揮其潛在優(yōu)勢(shì)；另一方面，政府的財(cái)政繼續(xù)承擔(dān)著過(guò)去“生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”的功能，以加快工業(yè)化步伐及滿足社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)工業(yè)和尖端工業(yè)的需求。因此，從1978年到2002年，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就呈現(xiàn)出政府和資本共同主導(dǎo)發(fā)展的特點(diǎn)，但由于這個(gè)特點(diǎn)是建立在充分利用國(guó)內(nèi)人力資源和國(guó)外資本、技術(shù)和市場(chǎng)的基礎(chǔ)上的，因此30多年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了年均9%以上發(fā)展速度。但是，1997年中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了由賣方市場(chǎng)向買(mǎi)方市場(chǎng)的變化后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就開(kāi)始由供給約束型向需求約束型轉(zhuǎn)變。但由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和處于工業(yè)化中期，第一產(chǎn)業(yè)的富余勞動(dòng)力仍然大量存在，消費(fèi)結(jié)構(gòu)也正面臨升級(jí)，加入WTO也給中國(guó)進(jìn)一步利用國(guó)外資源和市場(chǎng)提供了有利條件，因此以國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展和高等教育快速擴(kuò)張以及出口擴(kuò)大三個(gè)因素的推動(dòng)，中國(guó)的工業(yè)化繼續(xù)呈現(xiàn)出投資拉動(dòng)型的發(fā)展，甚至在2003年以后更呈現(xiàn)出投資替代需求成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)的主要因素。

表21978—2006年經(jīng)濟(jì)建設(shè)等支出及占財(cái)政總支出的比重

年份財(cái)政總支出

（億元）經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出

（億元）經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政

支出的比重（%）文教、科學(xué)、衛(wèi)生

支出（億元）文教、科學(xué)、衛(wèi)生支出占

財(cái)政支出的比重（%）撫恤和社會(huì)福利

救濟(jì)費(fèi)（億元）1978112209696656211126610018911979128179700065461320710322111980122883591064811562612720311981113841464904081713615121721982122998488533971969616021431983140952574724082235415924041984170102728664282631715525161985200425838064183167015831151986220491927334213799317235581987226218856213784027517837401988249121885563554861019541771989282378101708360553331964960199030835954739178617292005504199133866210878132170800209673219923742201167843127929621266451993464230148049319957772067527199457926216363328212781822195141995682372191777281146706215115461996793755217243274170425215128031997923356248545269190359206142141998107981829019926，9215438200171261999131876738282529024080618317988200015886504036272542736881722130320011890258474200251336102178266682002220531555683025239790818037297200324649956061272464505511834988220042848689687133241514365181563462005339302876233522561041818036988620064042273903594224742598184436178說(shuō)明：（1）經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出包括：基本建設(shè)支出，增撥企業(yè)流動(dòng)資金，挖潛改造資金和科技三項(xiàng)費(fèi)用，地質(zhì)勘探費(fèi)，工、交、流通部門(mén)事業(yè)費(fèi)，支農(nóng)支出六項(xiàng)。(2) 從2007年起，財(cái)政系統(tǒng)開(kāi)始實(shí)施《政府收支分類項(xiàng)目》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局也按此變更統(tǒng)計(jì)，因2007年以后的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一樣，沒(méi)有可比性，故這里沒(méi)有列出。（3）從1985年實(shí)行預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資實(shí)行“撥改貸”，1986年規(guī)定10類無(wú)經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目不采用“撥改貸”，到1988年實(shí)行基本建設(shè)基金制以后，國(guó)有企業(yè)的投資基本上由撥款改為貸款。從1997年開(kāi)始，鑒于亞洲金融危機(jī)的教訓(xùn)，為化解銀行風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，政府又先后實(shí)行了“貸改投”和“債轉(zhuǎn)股”，此后國(guó)有企業(yè)攻堅(jiān)改革三年大見(jiàn)成效并開(kāi)始政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變，財(cái)政也由“生產(chǎn)建設(shè)型”向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)型后國(guó)有企業(yè)的投資除自有資金外，主要來(lái)自銀行貸款和融資。故從1987年起，政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出比重持續(xù)下降。

資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《新中國(guó)五十五年統(tǒng)計(jì)資料匯編》第21—22頁(yè)，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒 2007》第280—281頁(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

1978年以來(lái)的改革開(kāi)放，是先從農(nóng)村開(kāi)始的，對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，在20世紀(jì)90年代以前主要是“增量”改革，即一方面通過(guò)“搞活”，讓個(gè)體、私營(yíng)和外資企業(yè)發(fā)展起來(lái)。另一方面，則通過(guò)“放權(quán)讓利”、“承包”制和整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展（實(shí)際上企業(yè)負(fù)盈不負(fù)虧），增加了國(guó)有企事業(yè)單位職工的工資，至于原來(lái)國(guó)有企業(yè)職工享受的醫(yī)療、住房、交通等福利和無(wú)失業(yè)之虞，依然維持，同時(shí)城市居民在教育、醫(yī)療、交通、食品等方面享受的國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼也繼續(xù)維持著。但是，1992年以后，改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，一方面，政府改革了過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期在食品、住房、醫(yī)療、教育等方面的國(guó)家補(bǔ)貼或包下來(lái)的制度，取消了國(guó)家對(duì)城市糧、油及副食的補(bǔ)貼；逐步停止了福利分房，實(shí)行住房商品化；積極推行醫(yī)療保險(xiǎn)、“大病統(tǒng)籌”來(lái)替代過(guò)去的“公費(fèi)醫(yī)療”；取消了教育基本由國(guó)家包下來(lái)，允許教育特別是高等教育收費(fèi)。另一方面，國(guó)家通過(guò)深化國(guó)有企事業(yè)單位改革，改變了過(guò)去“職工吃企業(yè)‘大鍋飯’，企業(yè)吃國(guó)家‘大鍋飯’”的不合理體制，同時(shí)伴隨著大量企業(yè)破產(chǎn)、轉(zhuǎn)制和實(shí)行“減員增效”，使得相當(dāng)數(shù)量的職工下崗或失業(yè)。這都表明，從1978年以來(lái)開(kāi)始的收入分配改革實(shí)際上進(jìn)入了“存量改革”階段。但是，在“存量改革”階段，政府改變過(guò)去那種國(guó)家對(duì)國(guó)有企事業(yè)職工從生老病死“包下來(lái)”的辦法和對(duì)城市居民的過(guò)度補(bǔ)貼是正確的，這不僅有利于調(diào)動(dòng)職工的積極性，也有利于消除城鄉(xiāng)之間的不公平。但是，這種“雙管齊下”的改革導(dǎo)致在城市里出現(xiàn)一大批因取消社會(huì)福利、下崗、生病而形成的貧困群體，直到最近幾年，政府提供的城市居民最低社會(huì)保障金的發(fā)放才得到比較全面的落實(shí)。

與上述經(jīng)濟(jì)體制改革相對(duì)應(yīng)的，是政府經(jīng)濟(jì)職能改革，即原來(lái)單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“全能型”政府（農(nóng)村是“政社合一”的人民公社）改變?yōu)椤靶苄汀闭虼嗽瓉?lái)政府財(cái)政所承擔(dān)的教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品供給交給了市場(chǎng)和個(gè)人，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府財(cái)政所應(yīng)有的提供基本公共產(chǎn)品和服務(wù)的功能又沒(méi)有及時(shí)建立起來(lái)，特別是在1992年市場(chǎng)化改革加速到2003年以前，在要素越來(lái)越多地參與分配的情況下，財(cái)政不僅沒(méi)有發(fā)揮出縮小城鄉(xiāng)之間、階層之間收入差距的調(diào)節(jié)作用，反而扮演了擴(kuò)大這種差距的角色。如處于收入底層的農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，以工薪階層為對(duì)象的所得稅起征點(diǎn)多年不提高，城市住房完全商品化。又如對(duì)投資的減免稅優(yōu)惠政策，對(duì)資產(chǎn)不開(kāi)征遺產(chǎn)稅，對(duì)自然資源使用長(zhǎng)期實(shí)行低稅政策，甚至很長(zhǎng)時(shí)間不開(kāi)征資源稅等等。這些都促使收入差距擴(kuò)大和內(nèi)需不足，使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不得不朝著高投資和外向型方向發(fā)展。

根據(jù)表2和2007年開(kāi)始的財(cái)政部對(duì)財(cái)政支出新的分類統(tǒng)計(jì)，從2004年到2011年，財(cái)政轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出加速的趨勢(shì)。2004年停征農(nóng)業(yè)稅，2005年取消農(nóng)業(yè)稅，同時(shí)還不斷擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。加大了對(duì)教育、文化、醫(yī)療和社會(huì)保障等公共事業(yè)的投入。從2007年開(kāi)始，科教文衛(wèi)的投入在國(guó)家財(cái)政支出中的比重大幅度增長(zhǎng)，2007年為219%，改變了8年徘徊于20%以下的狀況，2010年更達(dá)到246%。2006—2010年，全國(guó)財(cái)政教科文累計(jì)支出6 38萬(wàn)億元，比“十五”時(shí)期的2 48萬(wàn)億元增長(zhǎng)了1 57倍，年均增長(zhǎng)23%。撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)支出從2005年開(kāi)始也有大幅度增加，2005年比2004年提高5 56倍。2011年3月，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中提出，要進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，向保障和改善民生傾斜，2011年中央財(cái)政支出的2/3將用于民生。

三、財(cái)政轉(zhuǎn)型對(duì)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要保障作用

2008年爆發(fā)的世界金融危機(jī)以及引發(fā)的全球動(dòng)蕩，再次給中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展敲響了警鐘：中國(guó)必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，必須解決居民收入差距過(guò)大的問(wèn)題，建立和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)共同富裕不僅是社會(huì)主義的目標(biāo)，而且是中國(guó)突破所謂“中等收入陷阱”，在21世紀(jì)中葉人均收入達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平的重要保障。由此，財(cái)政能否順利實(shí)現(xiàn)由“生產(chǎn)建設(shè)型”向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，并發(fā)揮其在調(diào)節(jié)收入分配和促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的積極作用，至關(guān)重要。

（一）財(cái)政可以利用“二次分配”手段，擴(kuò)大內(nèi)需

1978年改革開(kāi)放以來(lái)的30多年里，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)生了兩個(gè)根本性的變化：一是實(shí)現(xiàn)了由長(zhǎng)期的賣方市場(chǎng)向買(mǎi)方市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開(kāi)始由過(guò)去的供給約束型向需求約束型轉(zhuǎn)變。二是城鄉(xiāng)居民總體收入水平大幅度提高，徹底解決了溫飽問(wèn)題。與此相對(duì)應(yīng)， 我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革也取得了突破性進(jìn)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架基本建立。隨著就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等改革，過(guò)去許多由政府“包下來(lái)”或提供補(bǔ)貼的福利和保障，開(kāi)始由個(gè)人承擔(dān)。因此，收入分配與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系就呈現(xiàn)出與前一階段完全不同的態(tài)勢(shì)：在微觀經(jīng)濟(jì)方面，主要不是依靠收入分配來(lái)調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的積極性，而是依靠減員增效、降低工資成本來(lái)提高競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)效益，這種情況在居民基本解決溫飽問(wèn)題后，必然會(huì)抑制需求。因此，就企業(yè)來(lái)說(shuō)，擴(kuò)大和利用國(guó)外市場(chǎng)就成為必然的選擇。這個(gè)階段，尤其是1997年以后的“內(nèi)需不足”和外貿(mào)依存度的不斷提高，即是證明。在宏觀經(jīng)濟(jì)方面，這個(gè)階段收入差距的拉大和財(cái)富向少數(shù)人集中，固然從總體上抑制了“內(nèi)需”，但是一方面，少數(shù)人迅速富裕促進(jìn)了消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，汽車、住房、旅游等需求旺盛（因?yàn)楫吘谷丝诨鶖?shù)大）；另一方面，“內(nèi)需不足”和向外尋求市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，則對(duì)企業(yè)投資產(chǎn)生了積極的刺激作用。這兩種刺激的結(jié)果，就是政府和民間的投資都是居高不下。當(dāng)然從功能和效益出發(fā)，政府投資一方面體現(xiàn)在直接投資于基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)，另一方面則體現(xiàn)在為國(guó)有銀行注資、核銷壞賬、剝離不良資產(chǎn)方面。而民間的投資則主要體現(xiàn)在企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)提升。因此，這個(gè)階段，積累率不但沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)化而下降，反而有所提升，特別是2003年之后的3年里，資本形成率持續(xù)提升到40%以上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出新的投資拉動(dòng)型和生產(chǎn)資料內(nèi)部循環(huán)增長(zhǎng)的“重化”特點(diǎn)。

但是，這種勞動(dòng)力幾乎無(wú)限供給條件下的收入差距拉大和財(cái)富向少數(shù)人集中，雖然可以維持甚至提高積累率，并給企業(yè)造成競(jìng)爭(zhēng)壓力，但是卻不利于擴(kuò)大國(guó)內(nèi)的有效需求，并對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、和諧發(fā)展非常不利，并且從人口紅利和市場(chǎng)需求來(lái)看，都是不可持續(xù)的。更為重要的是，這種利用勞動(dòng)力供大于求的關(guān)系來(lái)壓低工資和待遇（包括就業(yè)歧視），是不利于提高勞動(dòng)力素質(zhì)的，也是與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式以及未來(lái)中國(guó)的發(fā)展相違背的，因?yàn)榘l(fā)展的核心和關(guān)鍵是人的發(fā)展和素質(zhì)的提高。另外，依靠擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易來(lái)彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)需求的不足，畢竟是有限度的，到2005年，中國(guó)的外貿(mào)依存度已經(jīng)達(dá)到63%，這樣下去，會(huì)使得中國(guó)的發(fā)展受到外國(guó)因素的制約越來(lái)越大，風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高，發(fā)展空間越來(lái)越小。2008年世界金融危機(jī)對(duì)中國(guó)出口的抑制，即顯示出這種制約。同時(shí)，這種依靠低端產(chǎn)品和貼牌生產(chǎn)來(lái)擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易，還要受到國(guó)內(nèi)資源和環(huán)境的制約。而這兩個(gè)方面的負(fù)面影響，在今天已經(jīng)充分顯現(xiàn)出來(lái)。這也是自2003年以來(lái)黨和政府提出“科學(xué)發(fā)展觀”、建立和諧社會(huì)、免除農(nóng)業(yè)稅、提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)、擴(kuò)大社會(huì)保障等重要思想、政策和措施出臺(tái)的緣由。

盡管黨和政府提出并實(shí)施了調(diào)節(jié)收入差距的政策和措施，但是由于工業(yè)化仍然任務(wù)艱巨，待轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口和城鎮(zhèn)就業(yè)人口壓力很大，因此追求經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)和擴(kuò)大就業(yè)仍然是政府的優(yōu)先目標(biāo)，排在調(diào)節(jié)收入差距的前面。一方面，政府對(duì)高收入的稅收調(diào)節(jié)力度還不夠。2007年全國(guó)征收個(gè)人所得稅雖然已經(jīng)超過(guò)3000億元，但占居民可支配收入總量的比例僅為21%，調(diào)節(jié)力度非常小。另一方面，政府對(duì)低收入群體的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模還比較小。2007年，各級(jí)政府用于補(bǔ)貼低收入居民的轉(zhuǎn)移支出總額不過(guò)1127億元，占居民可支配收入總量也不超過(guò)07%。2008年，按住戶調(diào)查資料測(cè)算，城鎮(zhèn)居民最高20%收入組與最低20%收入組的人均收入之比為571∶1，比2007年的55∶1有所擴(kuò)大；農(nóng)村居民20%最高組與20%低收入組農(nóng)戶年均純收入之比為753∶1，比2007年的727∶1有明顯擴(kuò)大。收入最高20%人口收入份額與收入最低20%人口收入份額之比（收入不良指數(shù)）為612，比上年的592上升021個(gè)百分點(diǎn)。［2］農(nóng)村人均純收入占城市可支配收入的比重剛剛超過(guò)30%，城鄉(xiāng)收入還有較大距離。如何在工業(yè)化中后期，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本建立的基礎(chǔ)上完成初次分配和再次分配的雙重公平，縮小收入差距，達(dá)到公平和效率并重，還需要進(jìn)一步探索。

2011年12月，國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上提出，財(cái)稅取之于民，要用之于民。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)，要持續(xù)加大保障和改善民生的力度，讓廣大人民群眾公正公平地分享改革發(fā)展成果。特別是在外部環(huán)境復(fù)雜變化的情況下，必須牢牢把握擴(kuò)大內(nèi)需這一發(fā)展的戰(zhàn)略基點(diǎn)，把保障和改善民生放在實(shí)施財(cái)政政策更加突出的位置，既要積極而為，又要量力而行，做到可持續(xù)。

（二）財(cái)政可以通過(guò)加大科教文衛(wèi)的投入，普遍公平地提升人力資本

眾所周知，人力資本的積累和提升是通過(guò)人力資本投資實(shí)現(xiàn)的，而人力資本投資的最主要方式是教育投資和醫(yī)療衛(wèi)生保健投資，此外還有技能培訓(xùn)投資和勞動(dòng)力流動(dòng)投資等，而人力資本投資最主要的形式之一是教育投資，即家庭（個(gè)人）、政府和社會(huì)對(duì)教育的投入。其中政府對(duì)教育的投入最為關(guān)鍵，因?yàn)樗粌H提供了受教育的均等化，而且對(duì)那些低收入的家庭和弱勢(shì)群體的效益最大，換句話說(shuō)，它對(duì)于優(yōu)化一個(gè)國(guó)家的人力資本結(jié)構(gòu)最為有效。重視教育，尤其是未成年人教育，是中華民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)，新中國(guó)成立以來(lái)受到黨和政府的高度重視。應(yīng)該說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)得以持續(xù)高速增長(zhǎng)和能夠較好地利用國(guó)外資源（資本和技術(shù)）和市場(chǎng)，其中很重要的一條，就是得益于新中國(guó)前30年在教育和醫(yī)療保健方面的投入。教育投資促進(jìn)人力資本形成的作用不僅表現(xiàn)在可以形成和提高人的技能和學(xué)習(xí)能力，還可以促進(jìn)人的全面發(fā)展，提高綜合素質(zhì)。回顧世界上的發(fā)達(dá)國(guó)家歷史，許多國(guó)家都把教育和科技作為政府優(yōu)先投資領(lǐng)域，一方面，這是因?yàn)榻逃顿Y是一個(gè)長(zhǎng)期的、連續(xù)的行為，其收益表現(xiàn)出很強(qiáng)的時(shí)滯性和間接性。由于受教育者在接受教育時(shí)一般難以感受到教育帶來(lái)的收益，往往要在漫長(zhǎng)的學(xué)習(xí)過(guò)程結(jié)束，并在就業(yè)后才能將教育收益轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)收益。這種投入的長(zhǎng)期性和收益的時(shí)滯性往往使一部分人忽視教育投資的重要性，不愿意進(jìn)行這種周期長(zhǎng)、收益預(yù)期不明確的教育投資。另一方面，由于低收入者階層往往沒(méi)有足夠能力投入對(duì)子女的教育，而在工業(yè)化初期和中期貧困人口的比重又很高，因此這不僅使得一個(gè)國(guó)家的發(fā)展會(huì)因人力資本的制約（大多數(shù)人受教育水平低甚至文盲）而陷入不利的地位，同時(shí)這種家庭和階層之間教育投入的差異也將導(dǎo)致未來(lái)居民收入差距的擴(kuò)大，從而造成社會(huì)階層之間的隔閡、矛盾以及沖突，甚至直接影響到政治民主化進(jìn)程和社會(huì)的穩(wěn)定，這也是發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施義務(wù)和免費(fèi)教育制度，不斷加大政府財(cái)政對(duì)教育投入的根本原因之一。

中國(guó)要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，首先就要提高勞動(dòng)力的素質(zhì)（包括學(xué)習(xí)能力），而提高勞動(dòng)力的素質(zhì)最有效的辦法就是教育，尤其是對(duì)于農(nóng)村人口和正處于向城市流動(dòng)過(guò)程中的人口，政府投資的教育更為重要。改革開(kāi)放以前嚴(yán)格的戶籍制度和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使得人口的遷徙很少，民辦教育和企業(yè)辦教育發(fā)揮了很大作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，當(dāng)大規(guī)模的人口流動(dòng)和頻繁的職業(yè)和單位轉(zhuǎn)換，使得民辦（企業(yè)）教育的動(dòng)力不足，更需要政府投入。而這一點(diǎn)，在進(jìn)入21世紀(jì)以后，黨和政府已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到了，加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村教育的投入，已經(jīng)成為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村的重要內(nèi)容。如從2006年開(kāi)始，中央政府著手建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，即打算用4年時(shí)間，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立起由中央財(cái)政和地方財(cái)政分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)，全面保障農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的一系列制度。具體內(nèi)容是免學(xué)雜費(fèi)、免費(fèi)提供教科書(shū)、對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿學(xué)生補(bǔ)助生活費(fèi)，提高公用經(jīng)費(fèi)保障水平并制定和適時(shí)調(diào)整公用經(jīng)費(fèi)生均基準(zhǔn)定額，建立校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制等。又如“十一五”期間，全國(guó)財(cái)政教育累計(jì)支出4 45萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)22 6%；科學(xué)技累計(jì)支出1 37萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)25 2%；文化體育與傳媒累計(jì)支出4615 14億元，年均增長(zhǎng)20 9%。［3］

（三）財(cái)政可以通過(guò)加大對(duì)城市建設(shè)的各項(xiàng)投入，推進(jìn)城市化

目前城市化已經(jīng)成為拉動(dòng)內(nèi)需、提升人力資本、縮小收入差距的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，大量農(nóng)民進(jìn)入城市面臨的主要問(wèn)題就是住房、子女教育、醫(yī)療和社會(huì)保障，而這些保障城市化的關(guān)鍵因素都離不開(kāi)政府的財(cái)政提供公共產(chǎn)品和予以保障。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的城市化進(jìn)展很快，特別是最近幾年來(lái)，城市化呈現(xiàn)出加速的趨勢(shì)，每年以總?cè)丝诘?%的速度增加城市人口。但是應(yīng)該看到，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品的供給需要政府大量投資，而中國(guó)畢竟還是一個(gè)快速發(fā)展起來(lái)的人均收入不到5000美元的人口大國(guó)，因此對(duì)那些基礎(chǔ)設(shè)施比較好、公共產(chǎn)品比較多的大城市來(lái)說(shuō)，就通過(guò)戶籍制度來(lái)限制外來(lái)人口的流入，即沒(méi)有戶籍就不能享受與本地戶籍居民同等的社會(huì)福利和保障。因此，在中國(guó)快速的城市化過(guò)程中，就出現(xiàn)了一大批“準(zhǔn)城市居民”，即他們?cè)诔鞘芯蜆I(yè)和生活，但是沒(méi)有享受當(dāng)?shù)貞艏用竦纳鐣?huì)福利和保障待遇。這種身份差別不僅實(shí)際拉大了收入差距，造成身份的不公平，而且不利于人力資本的提升，從而使得城市化帶來(lái)的拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的作用大打折扣。

城市化不僅是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升居民消費(fèi)能力的重要手段，還是節(jié)約資源，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，保護(hù)環(huán)境的重要手段。世界發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史證明，城市的發(fā)展，不僅對(duì)產(chǎn)業(yè)具有聚集效應(yīng)，對(duì)居民消費(fèi)也有提升效應(yīng)，同時(shí)對(duì)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施投入，包括對(duì)交通、郵電、供水、垃圾和污水處理等公共設(shè)施，教育、醫(yī)療、文化、治安等服務(wù)機(jī)構(gòu)，也都有明顯的規(guī)模效益。中國(guó)要實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，并使經(jīng)濟(jì)能夠繼續(xù)保持相當(dāng)時(shí)期的較高增長(zhǎng)速度，就必須提高自然資源和人力資源的利用率，而城市化則是最好的途徑。中國(guó)人均自然資源短缺和大量勞動(dòng)力分散于落后鄉(xiāng)村的國(guó)情決定中國(guó)更需要加快城市化，以加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。就目前來(lái)說(shuō)，農(nóng)村和農(nóng)民占有資源的有限性、居住的分散性，要實(shí)現(xiàn)全面小康水平，所需要的資源要比城市高得多，更何況中國(guó)也沒(méi)有這么多資源來(lái)分散使用，以保證現(xiàn)有農(nóng)村人口生活就地達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。從能源利用和環(huán)境來(lái)看，如果我國(guó)在2020年按人口14億計(jì)算，達(dá)到日本2003年的人均能源消費(fèi)量，就需要56億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，即使能源供給可以達(dá)到，生態(tài)環(huán)境也無(wú)法承受，更不用說(shuō)按照目前的人口分散程度和能源利用率低的狀況了。［4］因此，中國(guó)必須走一條高效率利用能源的道路，而城市化尤其是大城市化，最能夠提高能源的利用率。

過(guò)去一些人擔(dān)心的農(nóng)民大量涌入城市，會(huì)造成“城市基礎(chǔ)設(shè)施和就業(yè)機(jī)會(huì)跟不上城市人口的增加”，出現(xiàn)一些發(fā)展中國(guó)家大城市存在的“貧民窟”和“低水平”的城市化。這是由于當(dāng)時(shí)的財(cái)政收入太少和受“生產(chǎn)建設(shè)型”財(cái)政的制約，政府對(duì)城市建設(shè)投入不足，今天，要加快城市化而又避免“貧民窟”，最好的辦法就是加大政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入（包括經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)）和居民的社會(huì)保障，而這一點(diǎn)，目前政府正在加大力度努力。

總之，隨著中國(guó)進(jìn)入工業(yè)化后期，人均收入達(dá)到5000美元，城市化接近50%，并且呈現(xiàn)出加速的趨勢(shì)，這就意味著人民對(duì)政府的要求優(yōu)先次序，將從原來(lái)的加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展以解決溫飽，轉(zhuǎn)變到更加注重提供公共服務(wù)的范圍和質(zhì)量，更加關(guān)注社會(huì)公平和生活環(huán)境。換句話說(shuō)，這是最近幾年公眾對(duì)“GDP至上”的質(zhì)疑以及中共中央提出科學(xué)發(fā)展觀及建設(shè)和諧社會(huì)的背景。經(jīng)濟(jì)總量的增大、發(fā)展要求的提高以及發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，自然要求政府的經(jīng)濟(jì)職能從“生產(chǎn)建設(shè)型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮卜?wù)型”，而其中的重要內(nèi)容就是財(cái)政轉(zhuǎn)型。只有政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變成功，才能滿足人民日益需要的高效率、高質(zhì)量的公共管理和公共服務(wù)，才能有效解決因收入差距太大導(dǎo)致的內(nèi)需不足、人力資本普遍提升不夠的問(wèn)題。雖然這種轉(zhuǎn)型由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、結(jié)構(gòu)性規(guī)模收益遞增和就業(yè)壓力的影響，政府仍然存在著強(qiáng)烈的GDP至上的動(dòng)力，財(cái)政轉(zhuǎn)型還會(huì)持續(xù)一段時(shí)間，但是從2003年以來(lái)這種轉(zhuǎn)型不斷加快的趨勢(shì)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、居民收入差距的擴(kuò)大以及國(guó)際環(huán)境的制約，都使得未來(lái)10—20年間，隨著工業(yè)化的實(shí)現(xiàn)，中國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)型是可以實(shí)現(xiàn)的。

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責(zé)任編輯：常明明