美國(guó)債務(wù)違約風(fēng)波的深層原因探析

摘要：根據(jù)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的權(quán)力流散理論，導(dǎo)致美國(guó)聯(lián)邦政府控制財(cái)政赤字和主權(quán)債務(wù)融資的行動(dòng)能力被削弱的深層次原因是：權(quán)力從政治權(quán)威流散至市場(chǎng)權(quán)威、從政府流散至國(guó)會(huì)等權(quán)力機(jī)構(gòu)以及國(guó)際范圍的權(quán)力流散和權(quán)力重新配置。美國(guó)主權(quán)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)雖然在最后時(shí)刻被暫時(shí)化解，但美國(guó)債務(wù)問(wèn)題仍將是世界經(jīng)濟(jì)體系中的重大不確定性因素。化解美國(guó)主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要美國(guó)的政治權(quán)威、市場(chǎng)權(quán)威以及國(guó)際社會(huì)的長(zhǎng)期不懈努力。

關(guān)鍵詞：美國(guó)主權(quán)債務(wù)；違約風(fēng)波；權(quán)力流散；對(duì)外債務(wù)

中圖分類(lèi)號(hào)：F831 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890(2012)03-0029-07

20世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)政府的支出不斷擴(kuò)大，不得不通過(guò)財(cái)政赤字和經(jīng)常賬戶逆差的方式來(lái)彌補(bǔ)資金缺口，致使美國(guó)的內(nèi)外債務(wù)不斷積累。美國(guó)政府為了保證各種開(kāi)支，被迫多次提高債務(wù)上限。為了應(yīng)對(duì)2008年不斷蔓延的金融危機(jī)，美國(guó)政府實(shí)施了規(guī)模龐大的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，導(dǎo)致聯(lián)邦政府的財(cái)政赤字和主權(quán)債務(wù)不斷攀升。2010年底，美國(guó)聯(lián)邦政府國(guó)債余額突破14萬(wàn)億美元。2011年5月6日，美國(guó)國(guó)債達(dá)到了14.29萬(wàn)億美元的歷史新高。

按照法律規(guī)定，美國(guó)國(guó)會(huì)必須在2011年8月2日之前就提高國(guó)債上限授權(quán)，否則美國(guó)政府將因缺乏足夠現(xiàn)金而面臨主權(quán)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。但是在長(zhǎng)達(dá)數(shù)月的談判中，美國(guó)民主黨和共和黨分歧重大，兩黨分別提出的各種預(yù)案相繼被否決，美國(guó)政府被推到了債務(wù)違約的邊緣。2011年7月31日，美國(guó)兩黨終于達(dá)成了妥協(xié)方案。根據(jù)協(xié)議，美國(guó)債務(wù)上限將至少被提高2.1萬(wàn)億美元，但政府在未來(lái)10年內(nèi)將削減赤字2萬(wàn)億美元以上。8月2日參議院通過(guò)法案，美國(guó)政府在最后時(shí)刻暫時(shí)避免了債務(wù)違約。

美國(guó)金融體系是全球自由市場(chǎng)的模范和神話，美國(guó)國(guó)債是公認(rèn)的全球安全性最高的金融產(chǎn)品之一。世界各國(guó)政府持有大量的美國(guó)國(guó)債，世界經(jīng)濟(jì)也深受美國(guó)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響。盡管美國(guó)債務(wù)違約在最后時(shí)刻被化解，但美國(guó)政府并未就債務(wù)問(wèn)題提出根本性的解決方案。因此，對(duì)美國(guó)債務(wù)違約風(fēng)波的原因進(jìn)行深層次的剖析，密切跟蹤美國(guó)債務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)，是合理地規(guī)避?chē)?guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)的必要舉措。

一、理論基礎(chǔ)與研究思路

政府與市場(chǎng)的關(guān)系是當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)體系中的重要關(guān)系，也是國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的基本范疇。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系反映的是權(quán)力的分配和使用。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，政府行使政治權(quán)力，而市場(chǎng)決定經(jīng)濟(jì)交易。但隨著企業(yè)政治角色的形成和國(guó)家經(jīng)濟(jì)功能的擴(kuò)大，政府和企業(yè)之間的權(quán)力重疊日益明顯，從而導(dǎo)致二者不斷進(jìn)行權(quán)力角逐和競(jìng)爭(zhēng)。隨著自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，原本被政府壟斷的權(quán)力不斷流散，非政府權(quán)威的興起削弱了政府的權(quán)利。從深層次探究，美國(guó)債務(wù)違約風(fēng)波正是美國(guó)社會(huì)權(quán)力流散導(dǎo)致政府權(quán)力下降的結(jié)果。

(一)理論基礎(chǔ)

權(quán)力流散是國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)大師蘇珊·斯特蘭奇(Strange，1996)提出的概念，其核心思想是權(quán)力不再由國(guó)家壟斷和完全掌握，非國(guó)家行為體廣泛地行使著權(quán)力并被國(guó)家主體所接受。斯特蘭奇的權(quán)力流散理論建立在三個(gè)假設(shè)的基礎(chǔ)上：政治是一種大眾性的公開(kāi)活動(dòng)，并不局限于政治家及公務(wù)員的活動(dòng)；決定后果的權(quán)力是由市場(chǎng)在自由地行使，并且常常是由那些在市場(chǎng)中做交易的人們無(wú)意識(shí)地行使著；社會(huì)上和經(jīng)濟(jì)交易中的權(quán)威是由國(guó)家之外的機(jī)構(gòu)在合法地運(yùn)用著，并且被受制于它的人們所承認(rèn)。在此基礎(chǔ)上，蘇珊·斯特蘭奇指出，所有國(guó)家，無(wú)論大小、強(qiáng)弱，其政府的權(quán)威都由于技術(shù)和金融革新以及經(jīng)濟(jì)全球化而受到削弱。

權(quán)力流散不僅僅表現(xiàn)為立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分立，而且還包括權(quán)力從政府部門(mén)向非政府行為主體的轉(zhuǎn)移。從政治運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，民主化進(jìn)程要求尊重公民的基本權(quán)利。但個(gè)人價(jià)值無(wú)法統(tǒng)一，政府在作出決策的時(shí)候面臨各種力量的制衡。在美國(guó)等西方社會(huì)，企業(yè)、勞動(dòng)、環(huán)保組織、消費(fèi)者等利益集團(tuán)積極地扮演政治角色(默里·L.韋登鮑姆，2006)，政治權(quán)力很大程度上已經(jīng)流散至社會(huì)各個(gè)階層，政府決策只能是對(duì)各種行為主體的利益的權(quán)衡選擇。美國(guó)債務(wù)違約風(fēng)波表面上表現(xiàn)為民主黨和共和黨之間的政治分歧和利益博弈，但國(guó)會(huì)和政府都是普通選民用政治選票選舉出來(lái)的，國(guó)會(huì)和政府在債務(wù)上限博弈中的戰(zhàn)略選擇歸根到底是選民意志的體現(xiàn)。

從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制成為人類(lèi)交易的普遍準(zhǔn)則之后，政府毫無(wú)疑問(wèn)要被卷入其中。一方面，政府是規(guī)則的制定者和監(jiān)督者；另一方面，政府是市場(chǎng)交易的普通參與者。政府作為管制者，人們希望政府盡可能少干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制；政府作為普通的交易者，人們希望政府遵循市場(chǎng)交易的基本原則。從交易效率的角度而言，限制政府干預(yù)是合理的選擇。但從權(quán)力結(jié)構(gòu)的特征來(lái)看，限制政府的作用導(dǎo)致了權(quán)力流散，損害了政府的權(quán)威。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，“生產(chǎn)什么，如何生產(chǎn)，誰(shuí)將獲得產(chǎn)品”的權(quán)力由消費(fèi)者、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合決定，而不是由政府決定。市場(chǎng)權(quán)力的擴(kuò)大導(dǎo)致全球范圍內(nèi)的生產(chǎn)布局、產(chǎn)業(yè)選擇、技術(shù)采用、金融聯(lián)系取決于企業(yè)和消費(fèi)者的需要，造成了權(quán)力由國(guó)家權(quán)威向市場(chǎng)權(quán)威的轉(zhuǎn)移。

(二)研究思路

權(quán)力流散表明，美國(guó)政府不再是權(quán)力的唯一行使者，其他權(quán)力主體的崛起削弱了美國(guó)政府的權(quán)力。本文將從權(quán)力流散的角度分析美國(guó)債務(wù)違約風(fēng)波的基本原因，基本論點(diǎn)是：美國(guó)政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行機(jī)制導(dǎo)致權(quán)力從政府流向消費(fèi)者、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)，不同利益集團(tuán)的利益需求導(dǎo)致美國(guó)政府的財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，政府為赤字融資的能力受到選民意志、政治博弈和金融機(jī)構(gòu)的約束。美國(guó)巨額國(guó)債的形成及提高國(guó)債上限的博弈，深刻地反映了美國(guó)社會(huì)權(quán)力流散的現(xiàn)實(shí)狀況。

圖1是美國(guó)社會(huì)權(quán)力流散圖。圖中左邊虛線框表明的是市場(chǎng)權(quán)威主體，右邊虛線框顯示的是政治權(quán)威主體。在市場(chǎng)權(quán)力領(lǐng)域，運(yùn)行機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則，生產(chǎn)者、消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)組成的市場(chǎng)權(quán)力主體共同行使經(jīng)濟(jì)權(quán)力，并將政治權(quán)力讓渡(或授權(quán))給政治權(quán)力主體。但市場(chǎng)權(quán)力主體要求后者按照其利益行事，否則將使用政治選票和財(cái)務(wù)約束對(duì)后者進(jìn)行懲罰。一方面，市場(chǎng)權(quán)威希望政治權(quán)力主體能夠提供更為健全的公共服務(wù)；另一方面，市場(chǎng)權(quán)威卻希望讓渡的權(quán)力和資源盡可能少。而且，三種不同類(lèi)型的經(jīng)濟(jì)權(quán)力主體(金融機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)者和消費(fèi)者)的利益既有一致性又有沖突性，它們將利用自己的權(quán)力通過(guò)影響聯(lián)邦政府的財(cái)政政策而最大化自身利益。

在政治權(quán)力領(lǐng)域，聯(lián)邦政府和國(guó)會(huì)按照市場(chǎng)權(quán)威的授權(quán)行使政治權(quán)力，并受到市場(chǎng)權(quán)威的制約。盡管政治權(quán)力主要掌握在聯(lián)邦政府手中，但政治權(quán)力領(lǐng)域的運(yùn)行機(jī)制是代議制民主制度和選舉政治，聯(lián)邦政府的行為要受到市場(chǎng)權(quán)力主體的直接和間接約束。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，該機(jī)制最大的特點(diǎn)是分權(quán)和制衡，總統(tǒng)和國(guó)會(huì)之間對(duì)預(yù)算權(quán)力的爭(zhēng)奪長(zhǎng)期拉鋸。為了防止政府濫用權(quán)力，預(yù)算權(quán)力在很大程度上流散至國(guó)會(huì)議員手中。聯(lián)邦政府在代表不同利益要求的國(guó)會(huì)議員的掣肘下，必須盡量使財(cái)政稅收政策滿足多數(shù)人的利益要求，造成財(cái)政支出不斷擴(kuò)大和財(cái)政收人增長(zhǎng)減慢。

上述分析表明，美國(guó)政府與市場(chǎng)之間存在明確的交易關(guān)系：市場(chǎng)創(chuàng)造財(cái)富，上交利稅和讓渡權(quán)力，而政府通過(guò)提供公共服務(wù)來(lái)?yè)Q取市場(chǎng)權(quán)威的支持。市場(chǎng)權(quán)力主體為了最大化自身利益將運(yùn)用政治選票和金融約束影響政治權(quán)力主體的選擇，而政治權(quán)力主體為了最大化自身的利益將盡力迎合市場(chǎng)權(quán)力主體的利益。因此，本文假設(shè)，美國(guó)社會(huì)的權(quán)力流散削弱了政府的行為能力是美國(guó)“債務(wù)違約風(fēng)波”背后的根本原因，我們將從美國(guó)巨額債務(wù)的形成、提高債務(wù)上限的博弈以及政府融資能力的變化和國(guó)際權(quán)力流散等角度論證此假說(shuō)。

二、美國(guó)財(cái)政赤字和主權(quán)債務(wù)的形成

20世紀(jì)30年代，凱恩斯的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論充分闡述了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的必要性和重要性，為政府推行赤字財(cái)政政策奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。盡管20世紀(jì)70年代之后，凱恩斯主義的主流地位受到貨幣學(xué)派、理性預(yù)期學(xué)派、供給學(xué)派的強(qiáng)烈沖擊，各種經(jīng)濟(jì)學(xué)流派對(duì)現(xiàn)代財(cái)政赤字政策觀點(diǎn)迥異，爭(zhēng)論激烈，但財(cái)政赤字政策始終在坎坷中不斷發(fā)展，成為各國(guó)宏觀調(diào)控的主流政策(許雄奇，2010)。美國(guó)聯(lián)邦政府在不同時(shí)期，廣泛地運(yùn)用財(cái)政政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，導(dǎo)致美國(guó)形成了債務(wù)經(jīng)濟(jì)模式。

在宏觀經(jīng)濟(jì)體系中，總投資與總儲(chǔ)蓄是一對(duì)相互影響、相互制約的重要變量，理想的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式應(yīng)該保持總投資和總儲(chǔ)蓄的基本均衡。如果總投資和總儲(chǔ)蓄長(zhǎng)期嚴(yán)重失衡，將對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要負(fù)面影響。20世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)個(gè)人和政府的無(wú)節(jié)制支出及負(fù)債消費(fèi)，導(dǎo)致美國(guó)的總投資和總儲(chǔ)蓄長(zhǎng)期嚴(yán)重失衡，逐漸形成了美國(guó)的債務(wù)經(jīng)濟(jì)模式(宋玉華等，2012)。圖2顯示，20世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)國(guó)內(nèi)總投資與總儲(chǔ)蓄的差額占GDP的比重保持上升趨勢(shì)，由此形成的儲(chǔ)蓄—投資缺口迫使各屆政府采取低息和負(fù)債方式維持經(jīng)濟(jì)繁榮，以獲取普通選民的政治支持。普通選民則從負(fù)債消費(fèi)中獲得了短期利益，從而進(jìn)一步激勵(lì)政府推進(jìn)債務(wù)經(jīng)濟(jì)模式。

美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)政政策實(shí)踐深刻地反映出政治權(quán)力主體取悅經(jīng)濟(jì)權(quán)力主體的傾向。二戰(zhàn)后至20世紀(jì)70年代末是凱恩斯主義財(cái)政政策時(shí)期，聯(lián)邦政府主要實(shí)行補(bǔ)償性財(cái)政政策和擴(kuò)張性財(cái)政政策；20世紀(jì)70年代末至90年代初是新自由主義財(cái)政政策時(shí)期，主要實(shí)施了減稅和削減財(cái)政赤字等政策；20世紀(jì)90年代是凱恩斯主義和新自由主義財(cái)政政策的“折中”時(shí)期，主要是采用刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和削減財(cái)政赤字的政策(秦嗣毅，2003)。2008年金融危機(jī)以來(lái)，美國(guó)進(jìn)一步實(shí)施了大規(guī)模的財(cái)政刺激計(jì)劃，造成政府債務(wù)不斷飆升，聯(lián)邦政府債務(wù)余額觸及國(guó)債上限，最終引發(fā)了此次債務(wù)違約風(fēng)波。不管是民主黨執(zhí)政還是共和黨執(zhí)政，美國(guó)政府都極少提出削減福利開(kāi)支或增加稅收負(fù)擔(dān)的執(zhí)政理念，控制財(cái)政赤字的成效極其有效。圖3顯示，美國(guó)財(cái)政赤字的絕對(duì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政赤字占GDP的比重在大部分時(shí)間內(nèi)都一直維持在較高的水平上。

美國(guó)歷任政府為了在不影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前提下解決財(cái)政赤字，短期內(nèi)簡(jiǎn)單有效的方法是增發(fā)國(guó)債為赤字融資，由此導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模越積越大。從圖4可以看出，二戰(zhàn)以來(lái)美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)余額的絕對(duì)規(guī)模呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢(shì)；債務(wù)余額占GDP的比重也居高不下，2010年該指標(biāo)已經(jīng)超過(guò)80％。

美國(guó)政府推行債務(wù)經(jīng)濟(jì)模式和聯(lián)邦政府的赤字失控，與美國(guó)政治權(quán)力的流散密切相關(guān)。美國(guó)社會(huì)的權(quán)力流散使得政治權(quán)威為了獲取經(jīng)濟(jì)權(quán)威的政治選票，不惜實(shí)行取悅經(jīng)濟(jì)權(quán)威的不可持續(xù)的財(cái)政政策。公共選擇理論認(rèn)為，由于選舉的壓力也出于自己的利益，國(guó)會(huì)議員和總統(tǒng)都愿意“在預(yù)算政治中做那些人人討好的事情”。增加赤字能夠使部分選民的利益滿足，而又不影響其他選民的利益；削減稅收對(duì)大部分居民都是有利的，鼓勵(lì)負(fù)債消費(fèi)使老百姓在短期內(nèi)的福利水平得到提高。反之，不論是通過(guò)削減福利開(kāi)支還是通過(guò)增稅提高收入的方式來(lái)控制財(cái)政赤字，都將成為“不討好的事情”。為了贏得選民的支持，民主黨傾向于擴(kuò)大政府支出，以此贏得窮人的支持；而共和黨傾向于減稅，以得到富人的選票(侯一麟，2008)。

三、美國(guó)債務(wù)風(fēng)波產(chǎn)生的原因

從美國(guó)政府度的收入和支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，權(quán)力流散導(dǎo)致的支出剛性和增收困難制約了政府改善財(cái)政狀況的能力，成為此次美國(guó)主權(quán)債務(wù)違約危機(jī)發(fā)生的深層次原因。

(一)權(quán)力流散導(dǎo)致美國(guó)財(cái)政支出剛性

美國(guó)政府支出具有剛性上升的特點(diǎn)，削減支出的政治阻力非常大。從聯(lián)邦政府財(cái)政支出的構(gòu)成上可以看出，美國(guó)政府在利息支出、防務(wù)費(fèi)用支出和社會(huì)福利開(kāi)支等方面的巨額支出難以控制(如表1)。

首先，擴(kuò)張性赤字財(cái)政政策和舉債刺激經(jīng)濟(jì)使美國(guó)的國(guó)債與日俱增，致使利息支出負(fù)擔(dān)沉重。根據(jù)美國(guó)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告估算，2010年美國(guó)國(guó)債總額為14萬(wàn)億美元，為支付利息的財(cái)政支出達(dá)到1962億美元，占財(cái)政支出的5.68％。由于債務(wù)總額不斷滾動(dòng)增加，聯(lián)邦政府長(zhǎng)期以來(lái)處在“高赤字一高國(guó)債一高利息支出一高赤字”的惡性循環(huán)之中而難以自拔。更加嚴(yán)峻的是，隨著美國(guó)債務(wù)貨幣化程度的不斷加深，未來(lái)國(guó)債利率負(fù)擔(dān)將不斷攀升(陳建奇，2011)。其次，美國(guó)政府為實(shí)施其全球戰(zhàn)略而進(jìn)行的軍事干預(yù)和軍備競(jìng)賽，造成龐大的軍費(fèi)開(kāi)支。2010年美國(guó)的軍費(fèi)支出是北約其它所有成員國(guó)總和的兩倍多，達(dá)到6936億美元，占財(cái)政支出的20.07％。而且，軍費(fèi)開(kāi)支事關(guān)國(guó)家安全，在恐怖主義襲擊使美國(guó)民眾的安全感下降的情況下，軍費(fèi)開(kāi)支的絕對(duì)數(shù)量不容削減。再次，聯(lián)邦預(yù)算支出中的社會(huì)福利開(kāi)支項(xiàng)目難以削減。2010年，社會(huì)保障、健康、醫(yī)療、收入保險(xiǎn)支出21496億美元，占財(cái)政支出的比重為62.2％。盡管歷屆政府為削減此類(lèi)支出進(jìn)行的努力取得了一些效果，社會(huì)福利支出的增長(zhǎng)速度有所下降，但削減社會(huì)福利開(kāi)支將損害經(jīng)濟(jì)權(quán)威的利益，從而遭到國(guó)會(huì)以及普通選民的反對(duì)。政治權(quán)威為了獲得經(jīng)濟(jì)權(quán)力主體的政治選票，削減社會(huì)福利開(kāi)支的操作空間作為有限。在這些涉及公民權(quán)利性的項(xiàng)目中，無(wú)論是誰(shuí)，只要試圖減少此類(lèi)項(xiàng)目的獲利水準(zhǔn)，或提高其享受資格的門(mén)檻，都將在民意測(cè)驗(yàn)和選舉中遭到懲罰(侯一麟，2008)。

由此可見(jiàn)，美國(guó)財(cái)政支出具有向上的剛性，政府削減預(yù)算開(kāi)支、減少赤字的操作空間較小。盡管過(guò)去多屆政府曾經(jīng)試圖控制財(cái)政支出，但出于刺激經(jīng)濟(jì)、對(duì)外干預(yù)和提高民眾福利的需要，控制支出的努力并沒(méi)有取得持久的成效，美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)政赤字在短期內(nèi)難以得到改善。

(二)權(quán)力流散導(dǎo)致美國(guó)財(cái)稅收入提高困難

征稅既是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)的手段，又是政府最穩(wěn)定的收入來(lái)源。政府可以通過(guò)增設(shè)稅目和提高稅率的方法在短期內(nèi)快速增加稅收，也可以通過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在長(zhǎng)期中帶來(lái)稅收增加。然而，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力使美國(guó)政府難以在短期內(nèi)依靠后者大幅增加財(cái)政收入。而且，在崇尚市場(chǎng)和自由信念的美國(guó)，市場(chǎng)權(quán)威自主地決定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，政府增設(shè)稅目和提高稅率要承擔(dān)政治失敗的風(fēng)險(xiǎn)。政治行為權(quán)力主體為了能夠掌控政治權(quán)力，常常通過(guò)減免稅負(fù)來(lái)獲取選民的支持(BuehananWagner，1977；Nordhaus，1975)，其增加稅收的能力受到較大的限制，從而導(dǎo)致政府的財(cái)政收支失衡越來(lái)越嚴(yán)重。

在權(quán)力流散的情況下，美國(guó)政府增加稅負(fù)的困難遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于減免稅負(fù)的困難。開(kāi)放的世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也對(duì)國(guó)家的征稅能力形成了限制，不管是政府試圖對(duì)其公司的海外商業(yè)盈利進(jìn)行征稅，還是政府試圖對(duì)其管轄范圍內(nèi)的外資企業(yè)利潤(rùn)征稅，其實(shí)際能力都是有限的(蘇珊·斯特蘭奇)。因此，美國(guó)式的凱恩債務(wù)上限，債務(wù)上限并沒(méi)有對(duì)財(cái)政政策產(chǎn)生過(guò)實(shí)質(zhì)性限制。但隨著美國(guó)政府不斷透支政府信用，國(guó)債余額不斷上升，美國(guó)政府在與國(guó)會(huì)提高債務(wù)上限的博弈中失去了主動(dòng)權(quán)。盡管短期內(nèi)投資者對(duì)美國(guó)政府的償付信心并沒(méi)有發(fā)生根本性動(dòng)搖，但美國(guó)政府與國(guó)會(huì)之間的權(quán)力博弈限制了政府提高債務(wù)上限的能力。直到2011年7月31日，美國(guó)政府和國(guó)會(huì)才達(dá)成提高債務(wù)上限的協(xié)議，此時(shí)距聯(lián)邦政府不能發(fā)行新債履行義務(wù)而發(fā)生違約近在咫尺。

財(cái)政政策作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，必須尊重市場(chǎng)交易規(guī)則。政府舉債的能力和成本受到市場(chǎng)投資者的影響，政府債務(wù)的發(fā)行和流通更是離不開(kāi)金融市場(chǎng)的支持。隨著美國(guó)債務(wù)余額越滾越大，不但國(guó)會(huì)對(duì)政府舉債權(quán)力進(jìn)行制約，市場(chǎng)權(quán)威也將以市場(chǎng)法則對(duì)政府的行為做出反應(yīng)。雖然2008年金融危機(jī)蔓延時(shí)期美國(guó)政府向金融市場(chǎng)伸出了援手，但金融市場(chǎng)尤其大型金融機(jī)構(gòu)在政府陷入困境的時(shí)候卻嚴(yán)格執(zhí)行市場(chǎng)法則。盡管美國(guó)政府避免了2011年8月發(fā)生債務(wù)違約，市場(chǎng)權(quán)力主體仍然以激烈的方式回應(yīng)了美國(guó)政府的反應(yīng)。2011年8月5日，全球知名的信用評(píng)級(jí)公司標(biāo)準(zhǔn)普爾不顧美國(guó)政府的抗議，將美國(guó)主權(quán)債務(wù)的等級(jí)從最高的AAA級(jí)下調(diào)至AA+級(jí)，這是標(biāo)準(zhǔn)普爾自1941年給予美國(guó)主權(quán)債務(wù)AAA級(jí)標(biāo)準(zhǔn)以來(lái)的首次下調(diào)。

巨額的國(guó)債市場(chǎng)為金融市場(chǎng)提供了靈活的權(quán)衡選擇，反過(guò)來(lái)又讓美國(guó)政府被金融市場(chǎng)所鉗制。無(wú)論是美國(guó)政府在債務(wù)危機(jī)時(shí)候被迫救助金融機(jī)構(gòu)，還是金融機(jī)構(gòu)執(zhí)意調(diào)低聯(lián)邦政府主權(quán)信用等級(jí)，都充分反映了權(quán)力流散對(duì)美國(guó)政府權(quán)力的影響。美國(guó)政府既無(wú)法擺脫對(duì)金融市場(chǎng)的依賴，又無(wú)法有效掌控金融市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制和運(yùn)轉(zhuǎn)方式，嚴(yán)重削弱了美國(guó)政府為赤字融資的能力，美國(guó)的國(guó)債問(wèn)題未來(lái)將繼續(xù)受到市場(chǎng)權(quán)威的制約。

(四)國(guó)際上的權(quán)力流散導(dǎo)致美國(guó)政府為赤字融資能力受限

盡管凱恩斯主義財(cái)政政策理論不斷地被否定或修正，赤字財(cái)政卻幾乎成為全球政府的共同選擇。從國(guó)際范圍來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家的金融市場(chǎng)更加發(fā)達(dá)，政府在運(yùn)用財(cái)政赤字政策方面走得更遠(yuǎn)。根據(jù)IMF的統(tǒng)計(jì)，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府總債務(wù)占GDP比重在2011年已經(jīng)超過(guò)了100％，而且預(yù)計(jì)未來(lái)十年仍將處于緩慢上升的趨勢(shì)；而低收入國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體政府債務(wù)占GDP之比低于50％，并且在未來(lái)將保持緩慢下降的趨勢(shì)。發(fā)達(dá)國(guó)家的支出難以控制和收入難以提高導(dǎo)致財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，持續(xù)擴(kuò)大的財(cái)政赤字則斯主義財(cái)政政策——利用稅收制度進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整——主要體現(xiàn)在降低稅率和給予投資稅收抵免(那明，2008)，而很少實(shí)施增加稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的財(cái)政干預(yù)政策。

從財(cái)政實(shí)踐來(lái)看，近年來(lái)美國(guó)政府為了穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在稅收制度方面改革的主要趨勢(shì)是大幅削減稅負(fù)。根據(jù)美國(guó)財(cái)政部公布的資料，美國(guó)政府從2001年起加大了減稅為主的財(cái)政刺激政策的力度和頻率，先后出臺(tái)了《2001年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及稅收減免協(xié)調(diào)法案》、《2003年工作與成長(zhǎng)稅收減免協(xié)調(diào)法案》、《2004年勞動(dòng)家庭稅務(wù)減免法案》、《2005年增稅預(yù)防和減免協(xié)調(diào)法案》、《2008年經(jīng)濟(jì)刺激法案》、《2009年美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》等法案。③由此可見(jiàn)，減稅政策已經(jīng)成為政府解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和尋求政治支持最為常用的工具之一。但由于經(jīng)濟(jì)權(quán)力主體的掣肘，減稅行為沒(méi)能與財(cái)政支出保持合適的權(quán)衡搭配。一方面是不斷擴(kuò)大支出，另一方面是不斷減免稅賦，政府入不敷出問(wèn)題變得越來(lái)越嚴(yán)重。

(三)權(quán)力流散導(dǎo)致美國(guó)政府提高債務(wù)上限和為赤字融資的能力受到限制

美國(guó)聯(lián)邦政府未能合理地控制財(cái)政預(yù)算，不斷增加的財(cái)政赤字只有通過(guò)金融市場(chǎng)轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)。美國(guó)金融博物館里記錄著美國(guó)首任財(cái)政部長(zhǎng)漢米爾頓(Alexander Hamilton)1781年的話，“如果不是太多的話，國(guó)債將是一種對(duì)國(guó)家的恩賜。”但美國(guó)公共債務(wù)局(Bureau of the Public Debt)網(wǎng)站上也銘刻著漢密爾頓的另外一句話，“美國(guó)的債務(wù)，不管是對(duì)內(nèi)還是對(duì)外債務(wù)，都是自由的代價(jià)”。在可持續(xù)的情況下，美國(guó)國(guó)債是上帝對(duì)美國(guó)政府的恩賜；但當(dāng)前美國(guó)債務(wù)不斷飆升，巨額債務(wù)已經(jīng)限制了美國(guó)政府的自由。美國(guó)政府不能自由地通過(guò)提高國(guó)債上限來(lái)滿足不斷增加的財(cái)政赤字，這正是此次美債違約風(fēng)波發(fā)生的重要原因之一。

實(shí)際上，美國(guó)的政治家們很早就意識(shí)到政府預(yù)算赤字不斷擴(kuò)大可能造成的影響，并試圖通過(guò)立法來(lái)限制政府隨意舉債。1917年，國(guó)會(huì)立法通過(guò)了債務(wù)上限法案(Debt Limit)。債務(wù)上限是美國(guó)政府為了滿足承擔(dān)現(xiàn)有法定義務(wù)的需要(包括社保和醫(yī)療福利、軍費(fèi)開(kāi)支、支付債務(wù)利息、稅收返還以及其他支出)，被授權(quán)允許借入資金的總量。自1960年至2011年7月，國(guó)會(huì)先后78次永久性或臨時(shí)性地提高債務(wù)上限，或者修正債務(wù)上限的定義——49次在共和黨總統(tǒng)執(zhí)政期間，29次在民主黨總統(tǒng)執(zhí)政期間。

在過(guò)去的半個(gè)多世紀(jì)，不論國(guó)會(huì)控制在哪個(gè)政黨手中，美國(guó)政府總是能夠促使國(guó)會(huì)通過(guò)法案提高需通過(guò)金融市場(chǎng)融資獲得支持。

與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，美國(guó)得益于美元在國(guó)際貨幣體系中的地位，在國(guó)際上為赤字融資的成本更低。盡管布雷頓森林體系于20世紀(jì)70年代解體，日元、英鎊和歐元參與競(jìng)爭(zhēng)，但美元在國(guó)際貨幣體系中一幣獨(dú)大的局面并沒(méi)有改變。美元仍然是國(guó)際貨幣體系中最重要的國(guó)際貨幣，國(guó)際大宗商品交易主要以美元定價(jià)、全球經(jīng)貿(mào)交往主要以美元結(jié)算、國(guó)際金融市場(chǎng)中美元的交易量最大、各國(guó)外匯儲(chǔ)備中美元占主要地位。美國(guó)擔(dān)負(fù)起向全球輸送流動(dòng)性的責(zé)任——以財(cái)政赤字的手段向國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)補(bǔ)充基礎(chǔ)貨幣，以經(jīng)常項(xiàng)目赤字的方式向世界經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充流動(dòng)性。從理論上講，只要美元的霸權(quán)地位不動(dòng)搖，美國(guó)政府和國(guó)民可以無(wú)限地通過(guò)赤字方式占用世界資源、分享經(jīng)濟(jì)成果。而且，美國(guó)的國(guó)內(nèi)外債大都是美元計(jì)價(jià)，理論上美國(guó)可以通過(guò)美聯(lián)儲(chǔ)發(fā)行貨幣的手段償還到期債務(wù)，不會(huì)出現(xiàn)債務(wù)違約。

然而，國(guó)際上的權(quán)力流散限制了美國(guó)政府通過(guò)發(fā)行貨幣為財(cái)政赤字融資的能力。新興經(jīng)濟(jì)體的崛起以及日本、歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)美國(guó)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)權(quán)力造成了巨大的挑戰(zhàn)。全球經(jīng)濟(jì)的不平衡發(fā)展過(guò)程中，新興經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)保持高速增長(zhǎng)，由此也表現(xiàn)出健康的財(cái)政狀況。新興經(jīng)濟(jì)體通過(guò)吸引FDI和對(duì)外貿(mào)易不斷積累外匯儲(chǔ)備，逐漸成為美國(guó)國(guó)債的重要持有者。從圖5可以看出，外國(guó)投資者持有美國(guó)國(guó)庫(kù)券的絕對(duì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，2010年高達(dá)42571億美元，占美國(guó)國(guó)債總額的31.39％。債權(quán)人出于資產(chǎn)安全考慮對(duì)美國(guó)政府的巨額財(cái)政赤字表示深切關(guān)注和擔(dān)憂，并嚴(yán)厲地批評(píng)美聯(lián)儲(chǔ)過(guò)度寬松的貨幣政策。此外，歐洲、日本和英國(guó)希望提升各自貨幣在國(guó)際貨幣體系中的地位，美元發(fā)行的過(guò)度寬松將削弱美元的國(guó)際地位，并給其他國(guó)際貨幣的崛起提供機(jī)遇，這進(jìn)一步限制美聯(lián)儲(chǔ)過(guò)度發(fā)行貨幣為國(guó)債融資的能力。

四、小結(jié)

巨額財(cái)政赤字和國(guó)家債務(wù)業(yè)已成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)的軟肋，此次債務(wù)違約風(fēng)波給美國(guó)敲響了警鐘。2010年3月美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓在國(guó)會(huì)眾議院撥款小組委員會(huì)的聽(tīng)證會(huì)上表示：“我們必須解決美國(guó)的赤字，這已不再是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是一個(gè)涉及國(guó)家安全的問(wèn)題。”即將卸任的美國(guó)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議(US Joint Chiefs of Staff)主席、海軍上將威廉·馬倫(Admiral William Mullen)曾將美國(guó)的債務(wù)描述為對(duì)國(guó)家安全的頭號(hào)威脅(萊昂內(nèi)爾·巴貝爾，2011)。但2011年9月，奧巴馬政府為了增加2012年大選的勝算，宣布將進(jìn)行新一輪經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，包括大規(guī)模減稅，此舉勢(shì)必對(duì)美國(guó)財(cái)政政策造成更大的壓力。美國(guó)的財(cái)政救助計(jì)劃將導(dǎo)致更大的財(cái)政赤字，政府增發(fā)國(guó)債為財(cái)政赤字融資將推高國(guó)債長(zhǎng)期收益率，美國(guó)的大規(guī)模財(cái)政支出政策是難以持續(xù)的(張明，2009)。

鑒于美國(guó)的財(cái)政地位和美元的國(guó)際地位，美國(guó)財(cái)政赤字的控制和債務(wù)規(guī)模削減不但是美國(guó)政府急需解決的難題，也是國(guó)際社會(huì)需要持續(xù)關(guān)注的重要問(wèn)題。美國(guó)國(guó)債絕對(duì)數(shù)額已躍居世界首位，其財(cái)政政策也出現(xiàn)了偏離穩(wěn)態(tài)的跡象，如果美國(guó)國(guó)債利率負(fù)擔(dān)持續(xù)攀升與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)萎靡不振長(zhǎng)期并存，而美國(guó)政府沒(méi)有及時(shí)有效調(diào)整財(cái)政政策，則發(fā)生財(cái)政危機(jī)的概率極高(陳建奇，2011)。美元以及美國(guó)國(guó)債是全球私人和政府部門(mén)投資的重要目標(biāo)和工具，美國(guó)不斷積累的龐大債務(wù)以及由此導(dǎo)致的潛在財(cái)政危機(jī)的可能性，不但成為其自身財(cái)政和金融安全的重磅炸彈，而且對(duì)全球金融、經(jīng)濟(jì)形成了巨大的威脅。因此，美國(guó)的財(cái)政和債務(wù)問(wèn)題不但是美國(guó)政府的問(wèn)題，而且需要相關(guān)國(guó)家共同關(guān)注和協(xié)調(diào)解決。

權(quán)力流散理論為我們提供了觀察美國(guó)債務(wù)違約風(fēng)波的視角和工具。美國(guó)“債務(wù)違約風(fēng)波”的根本性原因在于聯(lián)邦政府權(quán)力的流散——從政治權(quán)威向經(jīng)濟(jì)權(quán)威流散、從聯(lián)邦政府向國(guó)會(huì)等其他政治權(quán)力主體流散、從美國(guó)向國(guó)際社會(huì)流散。權(quán)力從政治權(quán)威向經(jīng)濟(jì)權(quán)威流散，使美國(guó)政府必須最大限度滿足經(jīng)濟(jì)權(quán)力主體的利益訴求，以獲取政治選票的支持，從而使政府預(yù)算開(kāi)支失控、財(cái)政收入難以增加；權(quán)力從聯(lián)邦政府向國(guó)會(huì)等其他政治權(quán)力主體流散，進(jìn)一步限制了美國(guó)政府制定和執(zhí)行財(cái)政政策的權(quán)力，使美國(guó)債務(wù)問(wèn)題深陷兩黨的政治博弈而不能及時(shí)提出有效的應(yīng)對(duì)之策；權(quán)力從美國(guó)向國(guó)際社會(huì)流散，使美國(guó)為了實(shí)現(xiàn)對(duì)外戰(zhàn)略目標(biāo)的支出增加(如軍費(fèi)不斷攀升)，政府運(yùn)用貨幣政策的能力受到國(guó)際社會(huì)的掣肘。

全球經(jīng)濟(jì)已經(jīng)極其脆弱，包括美國(guó)在內(nèi)的發(fā)達(dá)國(guó)家的主權(quán)債務(wù)危機(jī)問(wèn)題日趨嚴(yán)重。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)持久的赤字和債務(wù)膨脹受到社會(huì)各界的批評(píng)，美國(guó)政府也多次進(jìn)行過(guò)削減赤字、平衡財(cái)政的努力，但收到的效果甚微。在赤字規(guī)模和債務(wù)余額不斷攀升的情況下，美國(guó)政府必須采取實(shí)際行動(dòng)，以負(fù)責(zé)任的態(tài)度實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策在長(zhǎng)期中可持續(xù)性。此次美國(guó)債務(wù)違約風(fēng)波在最后時(shí)刻得以解決，沒(méi)有演變成現(xiàn)實(shí)危機(jī)，但只是短期內(nèi)的權(quán)宜之計(jì)。美國(guó)政府只有將財(cái)政支出和財(cái)政收入控制在可接受的限度之內(nèi)，確保支出和稅收之間的平衡，才可能在長(zhǎng)期中降低和解除對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的威脅。在代議制民主、選舉政治和自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制下，美國(guó)債務(wù)違約風(fēng)波最根本的解決方案在于重塑政治行為主體和市場(chǎng)行為主體的利益關(guān)系、建立新的財(cái)政預(yù)算框架在長(zhǎng)期中實(shí)現(xiàn)平衡預(yù)算，但這將是一個(gè)艱巨卻不得不面對(duì)的挑戰(zhàn)。政策褒貶不一，但批評(píng)聲浪遠(yuǎn)高于贊成。

代議制民主和選舉政治，對(duì)赤字財(cái)政具有偏好。侯一麟(2007)指出，聯(lián)邦政府的職能擴(kuò)大，尤其在社會(huì)福利方面的支出導(dǎo)致支出難以限制，而代議制民主和選舉政治致使稅收難以提高。

例如，《1990年預(yù)算執(zhí)行法案》、《1993年赤字削減法案》都將削減政府赤字作為重要的目標(biāo)，但只在短期內(nèi)發(fā)揮過(guò)一定作用。

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