征信監(jiān)管機(jī)制研究

一、引言

征信作為一種專業(yè)化的信息服務(wù)，在1828年自英國民間發(fā)端以來，經(jīng)過了180多年的發(fā)展，迄今，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家已經(jīng)與人們的社會生活密不可分。征信業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)重要的基礎(chǔ)設(shè)施，歐美各國政府對其運作的監(jiān)管力度視國情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等不同而各有差異，但總體是寬松型監(jiān)管，這是由其政治體制、經(jīng)濟(jì)制度等因素決定的。在以市場需求為導(dǎo)向而施行政策措施的歐美國家，因為以自由經(jīng)濟(jì)為社會的主流經(jīng)濟(jì)，提倡自由貿(mào)易，市場主體遵循自主參與，自擇行業(yè)，自主經(jīng)營的原則，所以在上世紀(jì)七十年代以前，各國政府都將征信業(yè)視為和其他行業(yè)一樣的平等主體，其生存發(fā)展遵循自主選擇，自由競爭，優(yōu)勝劣汰，適者生存的市場法則。政府監(jiān)管的主要形式是長期依賴于行業(yè)自律。這從客觀上形成了歐美諸國對征信業(yè)監(jiān)管弱化的歷史淵源、制度慣例與市場基礎(chǔ)。

直至上世紀(jì)六、七十年代以后，隨著社會經(jīng)濟(jì)呈爆發(fā)式增長，全球經(jīng)濟(jì)與市場貿(mào)易在WTO架構(gòu)下向一體化趨勢漸進(jìn)，市場交易的地域、國別阻隔被打破，傳統(tǒng)的貿(mào)易市場壁壘崩潰，以及金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們參與市場的關(guān)系日趨緊密，凸顯出了全球市場對征信服務(wù)的巨量需求和持續(xù)依賴，彰顯了征信服務(wù)對金融業(yè)以及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不可替代的促進(jìn)作用，因此征信業(yè)的社會地位得到了空前提升，征信對社會、經(jīng)濟(jì)、金融，以及人們?nèi)粘Ｉ畹挠绊懥εc日俱深。這逐漸成就了征信業(yè)在社會、經(jīng)濟(jì)、金融中具有了較為特殊的功能作用。以美國為例，征信業(yè)的地位不夸張地說，甚至成為了“第二政府”，其服務(wù)范圍已經(jīng)不限于本國，而是輻射甚而影響到全球的經(jīng)濟(jì)、金融的運行秩序甚或方向。但與此同時，征信“雙刃劍”的功效也逐漸顯露：即在解決交易信息不對稱，提示市場風(fēng)險，引導(dǎo)資本流向，促進(jìn)市場形成合理定價機(jī)制的同時，也會有意無意地利用其“權(quán)威公信力”誤導(dǎo)市場，從而引發(fā)災(zāi)難性后果。

為了限制征信不利的一面，以美國為代表的西方各國自上世紀(jì)七、八十年代開始，逐漸加強(qiáng)了對社會征信關(guān)系及其征信業(yè)進(jìn)行法律規(guī)范。政府不再是袖手旁觀的觀眾，而是以社會管理者的身份，對社會征信行為和征信機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動，以立法調(diào)整的形式介入干預(yù)。但總體而言，雖然有專門的法律規(guī)章體系對社會征信行為進(jìn)行規(guī)范，有政府授權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)專司監(jiān)督管理職責(zé)，但因為執(zhí)法力度偏弱，監(jiān)管措施不力，因而未能發(fā)揮出法律規(guī)范的強(qiáng)制約束力和監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)有的社會管理效能。這也正是在最近十多年來，不論是在單個跨國大集團(tuán)公司的造假丑聞或是業(yè)績神話破滅中；還是在歷次經(jīng)濟(jì)危情、金融風(fēng)暴、債務(wù)危機(jī)中，總是能夠看到征信業(yè)失職的惡行甚至是助紂為虐之魅影出沒的原因所在。

筆者認(rèn)為，歐美諸國對社會征信關(guān)系進(jìn)行立法規(guī)范、調(diào)整的意志，是我國應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)借鑒的，但其對征信業(yè)松懈的監(jiān)管則是不宜效仿的。

二、中國當(dāng)前的征信監(jiān)管現(xiàn)狀及其有效性討論

（一）征信業(yè)務(wù)的歷史沿革及現(xiàn)狀簡述

征信這一“舶來品”登陸中國，若以開展實質(zhì)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)定義，最早始于上世紀(jì)30年代初，當(dāng)時，以中國銀行為首的幾家銀行協(xié)商合作，在上海設(shè)立了會員制的“中國征信所”（1932年6月6日），該征信所受托專門為會員單位提供其客戶的商業(yè)資信調(diào)查和市場信息咨詢服務(wù)，征信所設(shè)立后業(yè)務(wù)開展較快且提供信息的效果顯著，經(jīng)營持續(xù)到40年代中期。其后，在間隔四十多年后，上世紀(jì)80年代中后期至90年代中后期約十年的時期內(nèi)，在中國人民銀行主導(dǎo)下，國內(nèi)以信用評級為主要形式，廣泛地開展過征信服務(wù)。1998年后，因人行體制改革和職能調(diào)整等原因，國內(nèi)的絕大多數(shù)信用評級機(jī)構(gòu)在“與組織失去聯(lián)系”的情況下，曾經(jīng)歷了十年的“冰封期”。在此期間，部分信用評級機(jī)構(gòu)改弦更張或者注銷倒閉。直至2008年，堅持下來的部分評級機(jī)構(gòu)在人行的組織、指導(dǎo)下才又重新逐漸恢復(fù)了信用評級業(yè)務(wù)，但從業(yè)務(wù)范圍看，主要局限于銀行間債券市場和信貸市場。

1997年，人民銀行組織各商業(yè)銀行醞釀、建設(shè)限于金融行業(yè)內(nèi)部使用的信貸信息共享系統(tǒng)——銀行信貸信息登記咨詢系統(tǒng)，從而邁出了我國征信建設(shè)數(shù)據(jù)化、電算化、系統(tǒng)化的第一步。至今，經(jīng)過不斷研究推進(jìn)和多次升級換代，已經(jīng)建成覆蓋全國銀行系統(tǒng)，可聯(lián)網(wǎng)運行的企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫兩個征信數(shù)據(jù)庫（也稱企業(yè)和個人征信系統(tǒng)，以下簡稱“兩庫”）。2006年11月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，人民銀行設(shè)立了中國征信中心，專門負(fù)責(zé)“兩庫”的研發(fā)、運行、維護(hù)、管理等職責(zé)。目前“兩庫”在我國經(jīng)濟(jì)、金融運行中，正發(fā)揮著不可或缺的作用，其社會征信功能日益顯著。

綜上所述，當(dāng)前中國的征信業(yè)主要是因循兩條線路發(fā)展的：一是中國人民銀行以公共征信的形式主導(dǎo)的“兩庫”建設(shè)與應(yīng)用，主要側(cè)重于金融信息的數(shù)據(jù)采集與共享，力圖降低業(yè)內(nèi)的信息不對稱現(xiàn)象，集中為銀行業(yè)服務(wù)，同時也兼顧并正在擴(kuò)大為政府的各項管理職能提供信用信息服務(wù)。二是民營為主的社會征信機(jī)構(gòu)，以開展信用評級為主要形式，在有限的市場中開展征信業(yè)務(wù)。另外也有少量的專門進(jìn)行信用信息調(diào)查、登記的民營征信機(jī)構(gòu)，但主要是以某個城市為界，局限于較為狹小的地域范圍開展征信業(yè)務(wù)，提供服務(wù)的覆蓋面相當(dāng)有限。

（二）當(dāng)前征信監(jiān)管的有效性討論

1.市場現(xiàn)狀。如前所述，目前在國內(nèi)市場中，以信用（資信）評估為名、專門從事信用評級（評分）同時也兼顧其他征信業(yè)務(wù)（信用信息登記、調(diào)查）的機(jī)構(gòu)占據(jù)征信市場的主流，據(jù)統(tǒng)計，此類法人機(jī)構(gòu)約有87家。這些機(jī)構(gòu)均進(jìn)行了工商注冊登記，取得了合法的法人機(jī)構(gòu)營業(yè)執(zhí)照，并按其不同的市場準(zhǔn)入資格，分別在資本市場、債券市場、信貸市場從事信用評級（評分）業(yè)務(wù)。評級的主要對象為發(fā)行企業(yè)債券或發(fā)行短期融資債券的企業(yè)法人，借款企業(yè)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)等市場主體。

與上述征信機(jī)構(gòu)并存于市場中，同時也在以不同方式提供信用信息服務(wù)的，還有會計(審計)師事務(wù)所、財務(wù)咨詢管理公司、資產(chǎn)（房產(chǎn)）評估公司、律師事務(wù)所、信用信息咨詢（管理）服務(wù)公司、代理服務(wù)公司等五花八門的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)雖然數(shù)量眾多，但從事的信用信息業(yè)務(wù)主要集中在與其主業(yè)有關(guān)的信用信息收集、調(diào)查、加工和綜合信息出售方面，嚴(yán)格意義上說，其所從事業(yè)務(wù)涉及了征信業(yè)務(wù)范圍，因此，在一定程度上而言，這些機(jī)構(gòu)均存在超范圍經(jīng)營之嫌。另外，以地下活動的方式，在市場中非法收集、出售個人或企業(yè)的有關(guān)信息的行為也是屢見不鮮，層出不窮。

此外，中國征信中心主要針對金融行業(yè)收集企業(yè)和個人的信貸信息，提供數(shù)據(jù)共享服務(wù)，是目前規(guī)模最大的國有征信機(jī)構(gòu)，其所從事的主要業(yè)務(wù)是與銀行業(yè)務(wù)相關(guān)的信用信息的登記、咨詢服務(wù)，包括企業(yè)法人和自然人的既往信用記錄信息。

從現(xiàn)實的市場運行情況看，社會征信行為盡管在金融市場顯得相對規(guī)整有序，但是在其他市場或行業(yè)，則因為無章可循而呈現(xiàn)混亂無序的狀態(tài)。

2.監(jiān)管格局。目前在國內(nèi)，對信用信息的收集、保存、加工、處理、使用等，并無法定的監(jiān)督管理部門統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)管。而是以業(yè)務(wù)管轄權(quán)為依據(jù)實施條塊分散管理，但相關(guān)的市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制以及運行規(guī)則、操作標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范等均缺失。以評級機(jī)構(gòu)為例，其在不同市場的評級資格均是由不同的業(yè)務(wù)主管部門依照不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定的，在相應(yīng)市場的評級作業(yè)，則服從相應(yīng)管理部門的要求。目前，人民銀行、發(fā)展改革委、證監(jiān)會、保監(jiān)會均依據(jù)業(yè)務(wù)或市場管轄權(quán)，分別對評級機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入進(jìn)行資格認(rèn)定。國內(nèi)只有極少數(shù)的評級機(jī)構(gòu)同時具有上述四家管理機(jī)關(guān)的資格認(rèn)定，可以游刃于不同的市場開展業(yè)務(wù)，而絕大多數(shù)評級機(jī)構(gòu)則只具有人民銀行認(rèn)定的、只能進(jìn)入信貸市場開展評級業(yè)務(wù)的資格。

而其他的政府管理部門則采取需要時才選擇的管理措施，對評級機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)資格進(jìn)行臨時性認(rèn)證。

因此，目前國內(nèi)對征信業(yè)的管理存在著如下問題：一是九龍治水，政出多門，管理標(biāo)準(zhǔn)千差萬別，管理措施隨意性強(qiáng)。這極不利于規(guī)范征信業(yè)的健康發(fā)展。二是對征信業(yè)缺乏權(quán)威、統(tǒng)一、規(guī)范的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和市場準(zhǔn)入資格認(rèn)證制度，導(dǎo)致市場中征信機(jī)構(gòu)魚龍混雜，業(yè)務(wù)界線模糊，人員素質(zhì)參差不齊、良莠摻雜，整體業(yè)務(wù)水平偏低，業(yè)務(wù)行為不規(guī)范，社會聲譽(yù)不高，征信對社會、經(jīng)濟(jì)、金融的有益促進(jìn)功能難以體現(xiàn)。三是畫地為牢，人為形成市場壁壘障礙。目前對信用信息管理、存儲，在國內(nèi)是奉行行業(yè)管理的形式，由此形成了信用信息資源在不同的管理部門掌控下的條塊分散割據(jù)局面，而因為存在利益驅(qū)動和本位意識，致使社會信用信息資源的整合、共享，存在許多難以逾越的鴻溝。四是缺乏有效的行政推動和市場引導(dǎo)機(jī)制、市場競爭機(jī)制和激勵機(jī)制，限制了征信機(jī)構(gòu)的市場發(fā)展空間，削弱了征信業(yè)務(wù)在社會中普及與推廣的動能。而就征信市場的監(jiān)管現(xiàn)狀看，似乎每個部門都在管，但其實是誰都不管。征信機(jī)構(gòu)除了按普通法人企業(yè)登記注冊時必須向工商管理部門申請、報備外，其實并沒有法定的行業(yè)主管機(jī)關(guān)。只是在要進(jìn)入某個市場時，必須征得有管轄權(quán)的管理機(jī)關(guān)的認(rèn)同（但是，在現(xiàn)實中，許多市場的準(zhǔn)入管轄，實際也是無法律根據(jù)的）。

因此，對征信業(yè)這樣一個特殊的行業(yè)，既無規(guī)范其行為的法規(guī)制度，又無經(jīng)國家授權(quán)管轄的職能機(jī)關(guān)對其進(jìn)行日常性管理，那么所謂管理的效能又何從體現(xiàn)呢？

3.法律障礙。從征信管理實踐的歷程看，自征信管理實施至今，時間跨度20多年，國家均未出臺征信管理的成文上位法，僅是依靠各管理機(jī)關(guān)自行發(fā)布部門規(guī)章進(jìn)行約束，致使征信管理長期處于無法可依的狀態(tài)，也就是說，與“依法行政”相比較，對征信業(yè)的管理，一直是在“無法行政”的狀態(tài)下運行。這樣的歷史和現(xiàn)狀，固然與計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過渡期有關(guān)，但隨著市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的推進(jìn)，征信作為市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的重要性日益體現(xiàn)，如無專門的法律法規(guī)對其進(jìn)行調(diào)整、規(guī)制，則不能保證征信業(yè)及其征信管理健康穩(wěn)定的發(fā)展，也不能充分發(fā)揮征信的功能，使之作用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。我國征信法律制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，已經(jīng)極不適應(yīng)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。

綜上所述，征信市場亂局與征信管理難以到位，管理效力削弱的根本原因，源于長期缺失征信管理方面的法律法規(guī)，法律制度方面存在的真空，導(dǎo)致了征信作為專業(yè)化的信用信息服務(wù)，卻無從體現(xiàn)其專業(yè)性，也使其在解決市場信息不對稱問題方面的作用顯得微乎其微。另一方面，由于多頭管轄，政出多門，政策變化快且隨意性強(qiáng)，造成機(jī)構(gòu)無所適從，市場動蕩不穩(wěn)，因而對征信業(yè)向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化方向發(fā)展形成了很難突破的桎梏。同時，囿于上述兩方面的掣肘牽制，也從客觀上降低了征信管理的效能，極大的浪費了國家的行政管理資源和社會的人才資源。因此，正確的選擇是：應(yīng)當(dāng)盡早結(jié)束現(xiàn)在由各管理機(jī)關(guān)長期依照不成文法（行政慣例）進(jìn)行監(jiān)管的格局，而代之以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢?guī)范和法定的管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法管理，方能利于對征信業(yè)和征信市場的培育和發(fā)展，方能利于對征信監(jiān)管需求、個人訴求、市場訴求等等諸方面的行政利益關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系進(jìn)行有效調(diào)整。所以，應(yīng)當(dāng)努力突破征信立法的瓶頸，將征信立法作為刻不容緩的急切要務(wù)加以考慮解決。

三、征信監(jiān)管機(jī)制的形成

所謂“機(jī)制”，原始涵義為機(jī)器的構(gòu)造和工作原理，或?qū)Ｖ赣蓹C(jī)器制造的物件，源自希臘文字。后被不同的領(lǐng)域廣泛地引喻和應(yīng)用于其研究，使機(jī)制一詞的涵義有了發(fā)展變化，從普遍意義上講，機(jī)制，是指有機(jī)體內(nèi)各要素的內(nèi)在結(jié)構(gòu)、聯(lián)系和相互作用的規(guī)律、功能。

征信監(jiān)管機(jī)制就是征信法律制度體系框架、監(jiān)管機(jī)關(guān)、征信機(jī)構(gòu)、征信市場、征信參與者之間，在法定的制度安排下，形成有序的組織結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定的運行規(guī)律，并在相互作用下產(chǎn)生良性的社會功能。

通過上述討論，應(yīng)當(dāng)不難看出，有效的征信監(jiān)管機(jī)制的形成，必須具備如下的要素：

一是專門的征信法律法規(guī)。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，代表政府實施管理的行為稱為行政執(zhí)法。在法制社會，只有依法行政，行政力才能具備合法性和權(quán)威性，也才能最大限度地體現(xiàn)出行政執(zhí)法的效能。所以，立法規(guī)范、調(diào)整社會征信關(guān)系的問題亟須解決，否則，不論是什么管理機(jī)關(guān)對征信實施管理，均要遭遇“名不正則言不順”的管理效能難以到位的尷尬處境。因此，建立并不斷地完善征信法律法規(guī)體系及其配套的管理規(guī)章，是有效實施征信監(jiān)管的第一要素。

二是要明確依法履職的執(zhí)法機(jī)關(guān)。前述言及征信多頭管理的不利影響應(yīng)當(dāng)盡快消除。筆者認(rèn)為，國務(wù)院原則上應(yīng)當(dāng)只指定唯一的政府機(jī)關(guān)，例如中國人民銀行，作為征信行業(yè)的主管單位，依法履行對征信業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)督管理職能。這樣既有利于將監(jiān)管責(zé)任落實到位，平衡與協(xié)調(diào)權(quán)利義務(wù)對等關(guān)系，消除不必要的行政利益糾葛，又有利于統(tǒng)一制定征信業(yè)運行的行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，以及長期發(fā)展的規(guī)劃、目標(biāo)，從而促進(jìn)征信業(yè)和征信市場規(guī)范、穩(wěn)定的在社會中發(fā)揮其功能作用，最大限度的支持社會經(jīng)濟(jì)快速、穩(wěn)健的躍進(jìn)。所以，監(jiān)管機(jī)關(guān)的地位法定，職能明確，是保證征信管理行之有效不可或缺的要素。

三是分層次設(shè)立的、有活力的社會征信機(jī)構(gòu)。現(xiàn)代征信業(yè)務(wù)一般包括信用評級、信用評分、信用調(diào)查、信用登記。若以從事業(yè)務(wù)的種類來劃分征信機(jī)構(gòu)，則國內(nèi)征信機(jī)構(gòu)基本上都不同程度地涉及了上述業(yè)務(wù)，只是各有不同的側(cè)重，但更多民營征信機(jī)構(gòu)的主流業(yè)務(wù)是信用評級或信用評分。目前真正完全、規(guī)范地從事信用登記、調(diào)查的征信機(jī)構(gòu)，在國內(nèi)僅只中國征信中心一家。為何？原因很簡單：欲專門從事信用登記或是信用調(diào)查業(yè)務(wù)，則在財力、人力、技術(shù)、設(shè)備、數(shù)據(jù)系統(tǒng)、信息來源、信息收集渠道，范圍、信息的加工、存儲、合法使用等等方面，都要相應(yīng)得到持續(xù)的強(qiáng)力支撐，并且信息數(shù)據(jù)要有連續(xù)性、可比性、適用性。因此，一般的征信機(jī)構(gòu)對此高難度的業(yè)務(wù)是不敢、也無能力問津的。所以，就目前的市場態(tài)勢看，業(yè)已形成的在中國征信中心以公共征信的形式主導(dǎo)下，各民營征信機(jī)構(gòu)以信用評級或信用評分為主業(yè)的、有層次的征信市場格局，為征信監(jiān)管的實施奠定了客觀的市場基礎(chǔ)。但是如何整合、規(guī)范、運用這些征信資源，有效地為社會經(jīng)濟(jì)服務(wù)，任重道遠(yuǎn)。

四是市場主體的征信需求不斷增長。“問渠哪得清如許？為有源頭活水來”。借南宋詩人朱熹的名句來描述最近幾年來從沉寂變?yōu)榛钴S甚至可稱為“火暴”的征信市場需求狀況，筆者認(rèn)為是比較貼切的。市場主體對征信服務(wù)的持續(xù)需求，是征信市場發(fā)展的源泉。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程的深化，征信在社會活動中具有的解決信息不對稱的功能越來越顯得重要，市場中要求交易信息公開透明的需求與日俱增。我們甚至可以這樣說，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，征信需求是一個無限的市場。這為征信業(yè)的發(fā)展提供了現(xiàn)實和長遠(yuǎn)的市場基礎(chǔ)。但是，只有規(guī)范發(fā)展的征信業(yè)才能夠刺激征信需求的不斷增長，進(jìn)而促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反之，則有損于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，給市場的征信需求造成負(fù)面損害。從市場現(xiàn)狀看，在從正面鼓勵征信需求持續(xù)增長的同時，亟須解決征信行業(yè)規(guī)范發(fā)展的緊迫問題。

綜上所述，因為存在著征信法律法規(guī)長期缺位，管理機(jī)關(guān)對征信監(jiān)管的職責(zé)界限不清，缺乏權(quán)威的行業(yè)認(rèn)證與管理，征信機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)的定義模糊含混，政府職能管理部門間利益糾葛等原因，導(dǎo)致了目前征信管理效能低下，征信業(yè)運作不規(guī)范，征信市場無序發(fā)展的局面。

而要結(jié)束上述不利的局面，盡早形成高效的征信監(jiān)管機(jī)制，筆者認(rèn)為必須立即從征信立法、授權(quán)唯一的主管機(jī)關(guān)、規(guī)范征信業(yè)務(wù)及其配套服務(wù)、整肅征信市場秩序等多個角度同時施力，方能確保征信業(yè)與征信市場的健康發(fā)展，從而促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)、金融的良性循環(huán)與穩(wěn)步增長。