加速推進高速公路項目前期工作的創新實踐

王晨

摘要：高速公路項目前期工作流程串聯且需要反復循環修改，嚴重制約了項目的推進，因此，須創新項目前期工作機制和模式。文章介紹了高速公路項目前期工作審批事項及流程，從工可編制、用地預審和規劃選址、設計階段的專題報告及批復等方面，分析了影響高速公路項目前期工作的主要因素，并提出了加快項目前期工作的創新措施：采取設計施工總包制，將傳統的串聯工作流程歸并為并聯模式，及時溝通、協調項目建設單位與政府部門、參建單位，利用“互聯網+前期工作”，可有效推進項目前期工作。

關鍵詞：高速公路;前期工作;并聯;模式;“互聯網+”

0 引言

高速公路建設項目前期需要政府部門批復文件多達30項，涉及政府各級主管部門不少于10個，參與項目前期咨詢、勘察、設計的企業達10多家，各種專題報告、設計文件之間內容縱橫交錯，互相制約且需要逐漸補充、完善才能相互閉合，工作流程串聯且需要反復修改。如此反復，一般需要3～5年才能逐步完善前期工作，嚴重制約了項目的推進。

2019年9月，國務院印發了《交通強國建設綱要》，廣西列入交通強國試點省份，掀起了高速公路全面提速的新高潮，高速公路修編總里程達1.52萬km。同時，為對沖2020年爆發的新型冠狀病毒肺炎疫情對我國經濟運行的損失，黨中央、國務院多次主持召開新型基礎設施建設會議，大力推進新型基礎設施建設。廣西2020年安排13個里程達1005km、總投資達1609億元的高速公路建設項目開工。2019—2023年廣西將開工建設16個高速公路項目總里程1367km，投資額達到1420億元人民幣。

因此，項目前期工作的推進，在依法依規的前提下，必須創新工作機制和模式，才能滿足交通強國建設需要。

1 高速公路前期工作審批事項及流程

1.1 前期工作審批事項

我國高速公路劃分為國家高速公路和地方高速公路，兩者前期工作內容基本相同，只是審批程序略有差異。表1匯總了某高速公路建設項目基本建設程序批復文件。從表1可以看出，一個高速公路建設項目要獲得合法性開工，一般需要多個政府主管部門批復。列入國家高速公路網規劃的建設項目，部分審批事項還需要向國務院相關部委提出申請并獲得批復才能開工。

1.2 前期工作流程

一般已列入國家或地方高速公路網規劃的項目視同完成立項工作，可直接進入工程可行性研究階段，并同步開展用地預審（含規劃選址）等部分專題報告編制。工可獲批后，設計招標及專題咨詢報告同步開展。設計獲批后，建設單位通過招標方式擇優選擇監理和施工。待公路施工許可申請獲批后即可正式開工建設。按照常規工作流程，完成表1的所有批復文件，大概需要3～5年的時間。

2 影響高速公路前期工作的主要因素

2.1 工可編制

工可階段路線方案受到沿線各種條件制約，包括沿線地質、生態環境等自然因素。同時，地方政府出于本地經濟發展規劃需要，每一次工可報告評審會都會從不同角度對路線方案提出修改意見。因此，工可報告需要反復修改，特別是整體利益與局部利益有沖突時，即使到初設階段還會有將方案推翻的可能。另外，工可階段對地質勘察不做特別要求，一般工可編制單位僅憑經驗進行外業調查，地形地質條件稍復雜的路線和橋隧方案不可避免存在問題，初設階段要忠實于工可批復路線就比較困難。因此，工可階段的效率就大打折扣。

2.2 用地預審和規劃選址

工可方案有修改，用地預審報告就要修訂，很多用地預審單位都是等工可路線方案穩定了才開展工作。當用地預審和規劃選址編制人員外業調查過程中發現占用基本農田多、跟地方規劃有沖突等問題時，工可方案又需要調整。因此，工可和用地、規劃選址實際上是聯調聯試的關系，雙方要互相協調平衡直到達成一致。這個過程所花時間很難控制。

目前國家和地方以及相關行業對用地預審編制單位沒有相應的信用評價管理措施。假如編制單位人員業務水平和政策把控程度不高，其編制的用地預審報告往往不能滿足政策法規等的要求，需要不斷地修改補充材料，也會嚴重影響報批時間。

2.3 設計階段的專題報告及批復

設計階段要完成兩項重要專題工作報告及審批：第一項是環評、水保、使用林地可研、行洪、地災、壓礦、文物等的專項評估;第二項是涉鐵路交叉專項設計審批。上述審批涉及8個行政主管部門，既有省級又有部級，協調難度大、時間長。此外，還需要請求地方政府配合解決占用林地和耕地指標。

壓礦涉及礦主的利益，業主需要跟礦主多次溝通，往往影響項目推進。涉鐵路段報批時，鐵路部門一般要求設計、施工、監理單位都要具備鐵路相應的資質和業績，并且按鐵路項目的審查要求進行審查批復。因此，一般有壓礦和涉鐵的項目前期工作會推進緩慢。

3 加快前期工作推進的措施

3.1 并聯加倒裝

建設項目前期工作是一條很長的活動鏈，其基本程序是串聯。但由于各鏈節點審批部門不可控，審批時間難預測，導致整個項目前期工作時間很難確定。若將許多串聯項改為并聯，如將工可和初步設計打包一起進行招標，即由同一家設計咨詢單位承擔項目工可、初步設計工作，并且將各專題服務工作同時發包，業主全力跟蹤監督配合各單位開展工作，及時組織協調各專業之間的互動合作，從而提高效率，可達到合理縮短設計周期的目標（如下頁圖1所示）。

初步設計線路倒裝工可線路，可避免因工可階段路線反復調整導致用地數量和質量多次變更，影響基本農田補劃方案暨土地利用總體規劃修編工作，進而影響了用地預審報告編制。

3.2 把控國家、行業以及地方的相關政策

國家和地方出臺的公路工程建設方面的法律法規和相關的規章制度、技術標準等都必須要遵守，并靈活運用。同時，公路工程建設涉及的其他專題內容也要掌握有關政策，特別是建設用地用林、環評、水保方面的政策。建設項目用地預審是實施土地利用總體規劃的一項重要措施。2017年國務院下發《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號文），原國土資源部《關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》（國土資規〔2018〕1號）和《自然資源部關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》（自然資規〔2018〕3號）等文件對重大建設項目選址，特別是確實難以避讓永久基本農田時，做出了明確的規定。

充分利用地方出臺的文件、法規，也是提速前期工作不可或缺的措施。如《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于加強交通建設項目用地保障的實施意見》（桂政辦發〔2019〕24號）、《廣西壯族自治區自然資源廳關于印發支持打贏疫情防控阻擊戰促進經濟穩增長若干措施的通知》（桂自然資發〔2020〕5號）、《關于印發自治區落實重大交通項目耕地占補平衡工作若干措施的通知》（桂自然資發〔2020〕9號）、《廣西壯族自治區自然資源廳關于推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》、《廣西壯族自治區國土資源廳關于加強臨時用地管理的通知》（桂國土資規〔2017〕7號）等。

3.3 路線方案與用地預審的高效聯動

聯動模式要求初步設計與前期各專題工作聯動研究。公路布線時必須認真調查清楚沿線區域內基本農田、壓覆礦產、文物、環境敏感點、風景名勝區、水源保護地、地質保護等控制點（段），避免路線走廊帶進入“三區三線”（城鎮空間、農業空間、生態空間等三區;分別對應劃定的城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線等三條控制線），邊調查邊收集沿線地方政府、相關行業部門以及群眾的意見，綜合各種敏感因素初定路線走廊帶方案。然后，迅速深入開展各項研究，同步深化路線方案設計，開展外業調查、初勘，識別地質、結構、安全等風險因素，復核路線方案走廊的最優方案，無須等工可審批即可按初設深度要求推進設計。路線走向穩定后，可以將相應的用地紅線圖提交用地預審單位開展工作。待初步設計完成評審后修編時，再將最終版的用地紅線圖提交用地預審單位進行復核。這樣，設計和用地預審可同步完善。至此，用地預審報批后，初步設計倒裝的工可也可報批了，隨后報批初步設計。

3.4 最大限度減少路線方案變更

用地預審、工可、初步設計等三項重大審批獲批后，應守住已批復的用地紅線范圍、設計路線方案不輕易更改。施工圖設計階段路線方案原則上不允許調整，如確要調整應不突破已批復的用地預審紅線范圍，除非是因地質條件、大型結構物等因素，否則應堅持路線方案的一致性。

3.5 設計施工總承包模式

這種模式可節省半年到一年的時間，按規定初步設計批復后就可以同步開展設計施工總承包模式招標和施工圖設計、報批。這種模式可以有效解決設計與施工脫節問題，施工單位利用自己的實踐經驗指導設計。與此同時，施工單位也可提前進場進行施工前的各項準備。目前，廣西的高速公路工程項目一般都采用這種模式。

3.6 采取涉鐵路手續和建設代辦制

涉鐵路項目建設程序包括項目申請、勘察設計、設計審查、建設準備、工程實施、竣工驗收等。涉鐵項目建設的設計、施工、監理、造價咨詢、安全評估、質量檢測等單位都必須具備相應的資質并具有承擔過相應項目及業務的業績。因此，一般將上跨鐵路的橋梁設計、施工、監理和各專題都委托給鐵路系統的單位承擔，有條件的可以委托一家單位總包，這樣最節省時間。另外，做涉鐵路項目費用估算時要考慮充分，主要包括建設管理、技術服務、鐵路運輸損失補償、土地他項權利補償、施工安全配合、設備設施監測、拆除鐵路資產損失補償等費用。

3.7 “互聯網+項目前期”

在科技迅猛發展的時代，傳統的工作推進方式已不適應潮流。“互聯網+項目前期工作”，可極大提升前期工作水平和速度。廣西北部灣投資集團有限公司舉集團之力，研究智慧交通各類專業軟件。項目建設單位、設計單位等依托系統、互聯網平臺，借助BIM、無人機航拍、機載激光雷達等技術，研發項目協同設計管理平臺，基于“互聯網+”實現項目前期的提質增效，利用信息通信技術以及互聯網平臺，讓互聯網與傳統交通行業進行深度融合，創造新的發展生態。

在項目的工可和初設階段，根據設計資料開展三維地層結構、三維巖土參數、三維水文地質的建模研究;結合計算機自動化算量技術提高土石比計算的效率和準確度;利用無人機傾斜攝影和三維機載激光雷達掃描技術，對公路環境進行三維環境建模，為項目前期的選址、用地和征拆分析提供依據;通過“BIM+GIS”技術實現智能選線和評估優化;基于BIM技術實現長距離和大范圍的地質、道路、橋梁、涵洞、隧道、互通樞紐、服務區、收費站、交安設施等全要素對象的三維參數化建模和可視化表達，利于設計方案的比選和優化;基于“互聯網+BIM”的協同設計模式，通過企業云或公有云實現地質、道路、橋梁、隧道、互通樞紐、交通附屬工程等專業間的本地數據共享或者異地數據共享，優化設計流程，形成專業信息的集成，實現三維模型整體碰撞檢測、干涉檢查，工程量自動統計及三維工程制圖功能。利用“互聯網+”全面助力提速前期工作，打造技術創新體系，深度改造傳統交通建設行業，促進交通建設行業跨界升級。

4 案例

廣西北部灣投資集團有限公司負責投資建設的省級高速公路網南寧南過境線吳圩機場至隆安段高速公路（以下簡稱“吳隆路”）項目，里程為45km，總投資52億元，位于南寧城郊接合部。國家高速公路網蘭州至海口高速公路廣西欽州至北海段（以下簡稱“欽北路”）改擴建工程，里程為140km，總投資140億元。這兩個項目均于2017年9月底成立籌備組啟動前期工作。籌備組將前期工作主要內容列清單，分別擇優委托專業咨詢單位并聯推進，籌備組全力配合并每周跟蹤檢查進展情況。通過運用前述各種措施，歷時一年半，兩項目均于2019年3月底獲自治區發改委對工可的批復，吳隆路初步設計于當年6月獲自治區批復，欽北路初步設計于2019年10月獲交通運輸部批復。最終，吳隆路于2019年9月實質性動工，欽北路于2019年12月底實質性動工。前期工作時間實際工作僅2年，用時較短。

5 結語

（1）建設單位和參建單位熟悉法規性文件是提速項目前期的關鍵;

（2）串聯改并聯和初設倒裝工可工作流程模式，極大提高前期工作效率;

（3）設計施工總承包模式能有效加快項目前期工作;

（4）采用涉鐵路手續代辦制可避免因不熟悉相關資質、業務要求而帶來的障礙;

（5）“互聯網+”的運用，可大量替代人工工作。

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