B2C電子商務中垃圾郵件的法律問題研究
2012-01-01 00:00:00鞠曄
重慶郵電大學學報·社會科學版 2012年2期
摘要：隨著電子商務的發展，垃圾郵件的治理問題日益嚴峻。網絡信任機制缺失、電子郵件的開放性標準以及低成本性是垃圾郵件產生的主要原因。垃圾郵件侵犯了消費者的財產權、隱私權以及自主選擇權等基本權利，給消費者造成了很大困擾。美國、歐盟、OECD、ICPEN等國家和國際組織在垃圾郵件法律規制方面有很多先進的經驗值得借鑒，我國應當制定較高層次的法律法規對垃圾郵件進行全面有效的規制，并采納事前同意制度、確立垃圾郵件中相關主體的法律責任、加強行業自律組織的建設、增進國際交流與合作。
關鍵詞：垃圾郵件；電子商務；消費者權益保護；法律規制
中圖分類號：D923.7文獻標識碼：A文章編號：16738268（2012）02002207
隨著網絡技術的發展，電子郵件給網絡用戶帶來了方便快捷的溝通和交流方式，也給電子商務經營者帶來了新的謀求商業利益的途徑。但垃圾郵件的出現卻對網絡安全造成了嚴重威脅，妨礙了電子商務的正常有序運行，同時，也對網絡消費者造成了諸多困擾，正如Bruce P. Mehlman所說：“垃圾郵件讓消費者窒息，并阻塞了互聯網的大動脈。”在我國，垃圾郵件作為互聯網經濟高速發展的伴生物，近年來也呈迅速擴張蔓延態勢。根據英國網絡安全公司Sophos發布的數據顯示，2011年第三季度，美國和中國是產生垃圾郵件的最大的兩個國家[1]。垃圾郵件對于我國正處于發展上升期的電子商務來說無疑是很大的安全威脅，因此，對垃圾郵件進行有效的法律規制刻不容緩[2]。
一、垃圾郵件涵義的界定
“垃圾郵件”（Spam）一詞出自美國Monty Python飛行馬戲團的滑稽劇
S. Garfinkel， “The King of Spam”， San Jose Mercury News， Oct. 24， 1995.
，1994年的“綠卡事件”1994年4月12日，美國亞利桑那州兩位從事移民簽證咨詢服務的律師Laurence Canter和Martha Siegel把一封“綠卡抽獎”的廣告信發到他們可以發現的每個新聞組，這在當時引起了軒然大波，他們的“郵件炸彈”讓許多服務商的服務處于癱瘓狀態。使垃圾郵件開始引起人們的廣泛關注。“垃圾郵件”這一術語雖然已被廣泛應用，但國際上對于垃圾郵件卻沒有準確的界定。對垃圾郵件的涵義缺乏廣泛的共識，也是對垃圾郵件的規制出現諸多障礙的主要原因之一。從形式上來看，各國主要將垃圾郵件規定為電子郵件形式。但隨著通訊行業的發展和移動電子商務的普及，諸如傳真、簡訊以及多媒體短信之類的垃圾信息受到世界各國越來越多的關注，例如，歐盟將自動發話系統、傳真及電子郵件一并納入規定之中，德國則是包括了傳真、簡訊、電話及電子郵件，而日本因使用手機收發電子郵件及多媒體短信的發達，也將多元通訊包含其中[34]。事實上，垃圾郵件的發送客戶端和形式將會不斷發生變化，對于垃圾郵件的界定應當從本質上予以把握。從目前的通行規定來看，垃圾郵件被界定為“不請自來的大宗電子郵件”（Unsolicited Bulk Email）以及“不請自來的商業電子郵件”（Unsolicited Commercial Email）。這兩種定義的區別在于，前者規定了電子郵件數量上的“大宗”性，后者則規定了內容上的“商業”性。但從實踐中來看，這兩種定義并不足以概括垃圾郵件的內涵。筆者認為，對于垃圾郵件的界定不宜采取形式上列舉的方式，不僅內容上容易遺漏，實際操作中也很難適應新情況的出現。在對垃圾郵件的定義上，應當突出其“不請自來”、“大宗性”的特點，但在內容上，不應當將垃圾郵件限定為“商業郵件”。例如，一些郵件是攜帶病毒的無內容或欺詐性郵件，其不具有商業營利的特征，但對用戶的利益造成了實質性的損害，這些郵件也應當劃分到垃圾郵件的范疇。此外，還有很多以慈善為名的籌款郵件、民意調查郵件、宗教信仰郵件以及連鎖信
連鎖信是指一封寄給一些人要求每位收信人把帶有同樣要求的信件轉寄發一定數目的其他人的信。只要所有的收信人都按要求去做，連鎖信的流通量就以幾何速度增長。
（Chain letters）等，這些也屬于垃圾郵件的范疇，但都非商業性郵件。筆者認為，垃圾郵件應定義為“未經允許不請自來的大宗電子郵件信息或其他多元通訊信息，并且這些信息對用戶的正當利益造成了嚴重損害”。不過，從實踐角度而言，法律目前主要規制的是商業性垃圾郵件。
二、商業性垃圾郵件的成因分析
商業性垃圾郵件之所以在短時間內迅速蔓延并對電子商務的正常運行造成很大影響，其原因包括很多方面，歸納而言主要包括以下幾點：
（一）網絡信任機制缺失是垃圾郵件產生的根源
電子郵件中的SMTP（Simple Mail Transfer Protocol，簡單郵件傳輸協議）為計算機發送和接收電子郵件制定規則，但卻不能控制是否應當傳輸郵件，其背后的主宰者仍是郵件發送者。當兩臺計算機使用SMTP傳輸郵件時，他們默認的行為是接受對方的代表身份，而垃圾郵件發送者恰恰利用了這種潛在的信任機制向目標用戶發送郵件，并隱藏其身份及路徑。當互聯網從最初的學術媒介發展到商業媒介時，本來設定的信任機制就變得不堪一擊。如同間諜軟件、計算機病毒以及網絡攻擊一樣，垃圾郵件的產生是由于網絡通訊所特有的默示信任機制可以利用[5]，而垃圾郵件發送者在發送郵件時卻突破了其道德底線，摧毀了人與人之間本來存在的相互信任。
（二）電子郵件的開放性標準為垃圾郵件的傳播提供了便利
電子郵件的收發依靠的是一系列開放性標準，這樣的標準也給電子郵件這一傳播媒介造成了本質上的弱點。電子郵件標準是由IETF這一非營利性組織來規定和維護的
See Internet Engineering Task Force （IETF）， Overview of the IETF， at http：//www.ietf.org/overview.html.
，采用開放性標準可以減少協調成本且增強互用性。電子郵件遵循了網絡的經典運作模式，即如果更多的人使用電子郵件，其價值就能夠得到提升。而垃圾郵件卻寄生于電子郵件的這一特征，當越來越多的人使用電子郵件時，就存在更多潛在的垃圾郵件接收者，垃圾郵件承載的信息就可以在電子郵件中自由流通，最終造成了垃圾郵件的泛濫。
（三）電子郵件的低成本性為垃圾郵件發送方提供了保障
對垃圾郵件發送者來說，發送商業性垃圾郵件會產生極少的邊際成本，因此，更多的電子郵件會帶來更多的潛在利益。電子郵件發送者可以在垃圾郵件中埋入點擊鏈接，消費者往往由于鏈接的低反應成本而點擊進入并產生購買的意圖。在傳統商業媒介中，廣告和購物占據的是兩個不同場所，消費者需要通過轉換場所來達到購買目的，而在電子商務中，垃圾郵件設置的鏈接可以使消費者輕松地進入購買頁面，簡便的商品購買機制可以使消費者有效地減少購買成本[6]，但與此同時，消費者也減少了對商品的考察機會和思考時間。消費者往往由于垃圾郵件廣告的便捷性而產生購買沖動，這也是垃圾郵件發送者的最終目的。垃圾郵件的低成本性帶來的這種效應使發送者趨之若鶩，謀求更多的商業利益。
三、電子商務中垃圾郵件對網絡消費者權益的侵害
垃圾郵件的泛濫給網絡消費者帶來了很大的困擾，同時也對消費者的合法權益造成了侵害[7]，具體表現在以下幾點：
（一）對網絡空間和私人資料的控制侵犯了消費者的隱私權
消費者的電子郵箱空間是私人空間的網絡延伸，在這一空間里，消費者按照自己的意志與外界聯絡，其個人權利不受他人的支配和干涉。但“不請自來”的垃圾郵件將對消費者有用的信息完全湮沒，并且無法拒絕，使得消費者的生活安寧受到很大影響，這極大地侵犯了消費者的隱私權。另一方面，垃圾郵件發送者通過不正當途徑收集到消費者的電子郵箱地址，消費者的私人資料在未得到其有效同意的情況下在網絡空間恣意傳播，這也極大地侵犯了消費者的網絡隱私權。
（二）間接侵犯了消費者的財產權
在互聯網環境下，消費者運用電子郵件進行工作和生活交流，在郵件收發過程中，消費者需要對所接收的郵件進行瀏覽和篩選，以刪除無效的郵件以節省郵箱空間，保證郵件的正常收發。垃圾郵件占用了消費者大量的時間用于瀏覽和刪除這些信息，對于計時上網和計信息傳送流量的網絡消費者而言，對垃圾郵件的處理將增加其網絡費用的支出，長期下來將對消費者造成巨大的經濟損失。從這一角度來看，只要垃圾郵件發送者對消費者有侵權行為并具有過錯，并對消費者造成了損害后果且侵權行為和后果之間具有因果關系，那么，就可以認定垃圾郵件的發送者侵害了消費者的財產權。
（三）不請自來的傳播方式侵犯了消費者的自主選擇權
對于網絡消費者而言，商業垃圾郵件的泛濫是給消費者造成的最大困擾。在電視、平面媒體以及廣播等傳統廣告傳播途徑下，消費者完全可憑自己意愿對廣告選擇接收或者不接收，而商業垃圾郵件的出現將這種選擇平衡機制完全破壞，其低成本性和高傳播性使這類郵件日益泛濫，消費者對其基本沒有任何防范措施和屏蔽方法，也因此喪失了自主選擇權，正如Jon Postel所說，“選擇性拒絕機制”（Selectivelyrefusemessage Mechanism）的缺乏將成為網絡上信息傳播的一種安全隱患[8]。
四、對垃圾郵件規制的比較法研究：以消費者權益保護為宗旨
（一）美國
美國作為全球電子商務最發達的國家之一，在垃圾郵件的規制方面也有完善的立法以及與之相對應的監管機構。美國對垃圾郵件的法律規制始于對垃圾郵件發送者侵犯動產（Trespass to Chattels）、網絡欺詐等私人訴訟，在立法上最初只有州法的規制，直至2003年，美國國會通過了《控制未經請求的色情和營銷行為攻擊法案》（Controlling the Assault of NonSolicited Pornography and Marketing Act of 2003，又稱“CANSPAM”法案）才確立了垃圾郵件規制的國家標準。CANSPAM法案對垃圾郵件采取的是“選擇性退出”（Optout）機制，即郵件發送方發送的郵件中必須包含能讓接收者停止接收郵件的明顯方式，如果接收者放棄拒絕的權利，將被視為發送方取得了其事后同意。同時，法案還規定郵件必須明確表明“廣告郵件”的主題并須包含發送方有效的實質性地址15 U.S.C. § 7704（a）（5）.
，并規定發送方向消費者發送含有實質上虛假或誤導性標題的商業郵件或者使用明知可能誤導消費者的標題都是違法的15 U.S.C. § 7704（a）（2）.
。除此之外，法案還對民事責任做出了具體規定，消費者可以依據法定程序向垃圾郵件發送方提起民事賠償訴訟，法院將依據情節輕重做出判決。除了CANSPAM法案之外，在聯邦層面上還有諸多法律來規范垃圾郵件，如《電子郵件用戶保護法》（the EMail User Protection Act）、1999年《電子郵箱隱私權法案》（the Inbox Privacy Act of 1999）以及 2001年《非請求性商業電子郵件法案》（ the Unsolicited Commercial Electronic Mail Act of 2001）等，這些法案相結合對垃圾郵件做出了較為全面的規制。聯邦貿易委員會（Federal Trade Commission，簡稱FTC）是CANSPAM法案的主要執行機構，對電子商務中涉及的不公平或欺詐性行為有調查權力，并可以采取行動或提起訴訟15 U.S.C. §5.
。FTC對發送垃圾郵件的商業實體或者個人可以根據反虛假廣告、數據隱私以及禁止在線欺詐等規則和方針提起訴訟，包括：（1）對消費者可以如何在郵件名單上刪除做出詳細指導，但提供的是虛假郵件地址；（2）形成虛假交流，使郵件看起來像熟人或可信賴的一方而不是未經確認的推銷商；（3）未能完全揭示要約或者買賣機會的條件；（4）對商品或服務或其收費方式做出虛假廣告；（5）從事不正當或欺詐性的在線推銷；（6）提供金字塔傳銷、信用修復計劃或其他欺騙性的“商業機會”，并達到不公平或欺詐性行為的程度15 U.S.C. §45（m）（b）.
。
除了聯邦立法之外，美國許多州也頒布了規范垃圾郵件的法律。內華達州是第一個制定非請求商業郵件法的州，根據其法律要求，發送給未同意接收的陌生人的非請求商業廣告必須“容易識別為促銷”或“明確且顯著地”說明是廣告。華盛頓州的反垃圾郵件法是第一部真正生效的法律，其對垃圾郵件的規制最為嚴格，該法允許消費者對每次侵權行為請求至少500美元賠償金。法案同時禁止個人或組織從位于州境內的計算機上向其知道或有理由知道地址為華盛頓居民的電子郵件地址發送商業性電子郵件信息、未經允許使用第三方域名或以其他方式對商業性電子郵件信息的發送者或傳輸路徑做出虛假表示Rev. Code Wash. §19.190.010（1） （3）（1998）.
。該法還規定，個人或組織違反該法發送任何類型的非請求性商業郵件，構成違反華盛頓消費者保護法同上，§19.190.030.
。加利福尼亞州1998年修改的垃圾傳真法規定，特定的非請求性商業郵件視為廣告，除非其包括一個免費的電話號碼或一個發送者有效操作的郵件回復地址Cal. Bus. Prof. Code §17538.4（a）.
。該法案還要求“非請求的電子郵件”必須包括一個聲明，告知郵件接收者有權使用其中包含的免費電話或郵件回復地址，將自己的地址從發送者的郵件名單中除去同上，§17538.4（b）.
。加利福尼亞州和華盛頓州的立法都比較狹窄，僅適用于純粹州內的行為。因此，一些垃圾郵件發送者為規避法律，只需將其有形活動置于州外即可，這極大地減少了發送垃圾郵件的障礙。
美國的反垃圾郵件立法在世界范圍屬于領先地位，其經歷了長時間的理論和司法實踐的驗證，相對而言較為完備和成熟。但隨著網絡技術的發展，美國的立法也面臨著一些新的挑戰，例如，垃圾郵件發送者規避管轄問題、轉移資產問題、判決的有效執行問題、立法與互聯網技術的配合問題等，這些問題能否有效解決將對網絡消費者權益的保護產生重要影響。
（二）歐盟
歐盟目前并沒有針對垃圾郵件的專門立法，其對垃圾郵件的規制體現在對電子商務、數據保護、隱私權保護等相關的指令中。在防范欺詐性電子郵件營銷方面，1995年《數據保護指令》Directive 95/46/EC of the European Parliament and of the Council of 24 October 1995 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data.
規定個人數據只能以具體、明確以及合法的目的收集，并且不能以與此目的不符的方式做出進一步處理。最重要的是，數據處理需要得到被處理對象的明確同意，這從很大程度上防范了不法分子利用垃圾郵件對消費者進行欺詐的可能性。2002年《電子通訊隱私指令》（Electronic Communication Privacy of Directive）中明確禁止郵件發送者在電子郵件中偽造或者隱瞞其身份，同時，該指令還規定郵件發送方應在郵件主題中明確標注郵件信息，這一做法不僅可以增加過濾垃圾郵件的準確性，也可以幫助消費者迅速辨識電子郵件是否為行銷郵件。對于以營銷為目的的電子郵件，指令規定如果交易數據不須通信傳輸時，消費者的交易數據必須予以刪除或者匿名處理。歐盟《關于遠程合同中消費者保護的97/7/EC指令》Directive 97/7/EC of the European Parliament and of the Council of 20 May 1997 on the protection of consumers in respect of distance contracts.
的宗旨是在歐盟范圍內協調在利用遠程通信技術訂立合同的過程中涉及的消費者權益保護的法律問題，這也明確了該指令對電子郵件營銷同樣適用。該指令對遠程通訊手段的使用方式進行了限制，其中第10條規定，在未事先取得消費者同意的情況下，禁止向消費者進行自動呼叫或發送傳真，并且以郵件形式發送的行銷信息中必須包含收信人能夠停止接收郵件的方式。2000年，歐盟《電子商務指令》Directive 2000/31 on Certain Legal Aspects of Information Society Services， in Particular Electronic Commerce， in the Internal Market.
第6條對包含電子郵件在內的商業通訊做出了具體規定，其中要求商業信息、代表商業通訊的自然人或法人以及促銷邀約或促銷競爭游戲必須是清晰、明確且可識別的。第7條對垃圾郵件規定為，成員國必須保證網絡服務商對非請求性商業郵件定期核實并尊重退出登記制度，不希望接收此類商業性通訊訊息的自然人可以進行登記，這意味著在沒有得到接收者事先同意的情況下，電子郵件營銷將在歐盟范圍內被禁止Rowan Middleton， Spamming and Unsolicited Commercial Email from a European Perspective， Computer and Telecommunications Law Review， 2002.
。
從歐盟的相關立法來看，對垃圾郵件發送的規制采納的是選擇性進入（Optin）方式，這對消費者權益的保護來說是更為有效的方案。但對歐盟來說，加強反垃圾郵件立法的全面性仍是今后的工作重點，并且在歐盟范圍之外對垃圾郵件執法以及國際合作仍是歐盟需要解決的重點問題。
（三）OECD
OECD（Organization for Economic Cooperation and Development，經濟合作與發展組織）早在2004年初就對垃圾郵件采取了行動，為了協調成員國之間關于垃圾郵件的國際政策、促進跨國執法的便捷度，其成員國家共同成立了工作小組（OECD Task Force），開始了反垃圾郵件國際合作的第一步。OECD反垃圾郵件工作重點主要包括五個方面：（1）推動有效的反垃圾郵件立法；（2）推進國際合作和法律的執行；（3）加強行業自律；（4）推進創新性技術解決方案；（5）提高電子郵箱用戶的防范意識并加強教育[9]
。OECD還發布了一系列政策指南指導成員國對垃圾郵件進行規制。1999年，OECD發布了《電子商務消費者保護準則》（Guidelines for Consumer Protection in the Context of Electronic Commerce，以下簡稱《準則》），其目的是鼓勵公平交易、廣告宣傳和營銷實踐、在線經營者身份準確清晰的信息、經營者產品或服務及交易的條款和條件、付款擔保機制、公平及時和可承受的爭議解決和補償、隱私權保護、消費者和經營者教育OECD，http：//www.oecd.org/document/18/0，3746，en_2649_34267_44132242_1_1_1_1，00.html.
。《準則》第二部分規定：“如果消費者已表明不愿接收未經請求的電子商業郵件，這種選擇應受到尊重。”[10]2003年，OECD發布的《反跨國欺詐指南》（CrossBorder Fraud Guidelines，以下簡稱《指南》）宗旨是保護消費者免受跨國欺詐，對成員國制定有效的國內和國際消費者保護執行方案進行指導。《指南》中雖未明確提及垃圾郵件問題，但卻呼吁其成員國對跨國欺詐予以堅決抵制，并清楚地對不受歡迎的商業性電子郵件做出暗示。《指南》還要求成員國政府在查處垃圾郵件發送者以及其他跨國欺詐行為的過程中要增強國際合作。2006年，OECD出臺了《國際緊急互助方案》（以下簡稱《方案》）以應對日益泛濫的垃圾郵件。《方案》敦促各國政府針對垃圾郵件問題設立專門機構并制定相關法律，并提出為有效阻止跨國垃圾郵件，成員國之間應共用有關垃圾郵件發送者的情報信息。《方案》還規定應向學校、市民進行必要的網絡安全教育，使其認清垃圾郵件可能造成的損失，并將這一舉措以制度形式固定下來。
可以看出，OECD對垃圾郵件在很長時間內都予以了較高程度的關注，并對成員國規制垃圾郵件的工作進行了廣泛和深入的指導，在規制垃圾郵件的同時，網絡消費者權益也得到了更好的保護，這對世界范圍內的垃圾郵件清查工作來說頗具借鑒意義。
（四）ICPEN
ICPEN（The International Consumer Protection and Enforcement Network，國際消費者保護與執法網絡）是致力于跨國交易中消費者保護的又一國際組織，其成員由各國政府權力部門組成。ICPEN包含貿易實踐組織和法律執行機構，其宗旨是保護消費者的經濟利益、共享影響消費者福利的跨國商業活動信息以及鼓勵全球法律執行機構的合作ICPEN， https：//icpen.org.
。2001年，ICPEN曾發起了一個由其成員國參與的收集跨國電子商務投訴的互聯網項目，消費者可以通過此項目向專門的“消費者衛士”（Consumer Sentinel）數據庫提出投訴，各成員國政府部門可依據數據庫提供的信息進行執法和日常管理活動，并據此追蹤和調查與垃圾郵件及其他消費欺詐活動相關的公司或個人。2004年，ICPEN在英國倫敦召開的大會上，宣布“倫敦行動計劃”（London Action Plan，以下簡稱LAP）正式實施，這一計劃最終形成了全球最大的反垃圾郵件執法網絡。LAP的目標是促進反垃圾郵件執法合作并及時發布垃圾郵件中出現的各類問題。LAP并不要求其成員履行法律上的義務，而是致力于與不法互聯網行為作斗爭。在LAP中，歐盟、OECD、ITU、ICPEN以及APEC都具有常任觀察員身份，這給各國之間的合作提供了更為有力的保障。LAP要求成員國政府、公共機構及私立機構在其各自領域為促進更為有效的國際反垃圾郵件執法合作而努力，并在具體政策實施上予以支持。LAP對其成員提出幾點工作要求，主要包括：（1）應為方便互相交流指定具體的聯絡地點；（2）各成員之間應加強交流與合作以促進執法效率和執法有效性；（3）參加定期電話會議討論案件及工作最新進展；（4）鼓勵并支持與不發達國家反垃圾郵件執法的合作ICPEN， http：//www.londonactionplan.org/？q=node/1.
。目前，越來越多的政府和私人機構加入了LAP，在LAP成員的共同努力下，國際反垃圾郵件活動取得了顯著成績，為國際消費者保護做出了貢獻。ICPEN的“清掃日”活動成員機構以及非成員機構在“清掃日”集中通過網絡對一個特定的主題進行搜索，而每年的搜索主題均會有所不同。清掃活動中的可疑網站將會在消費者保護機構的后續執法和教育活動中進行辨識。
以及“欺詐防范月”項目該項目是ICPEN成員方每年組織的一系列教育活動，每年的項目內容都會有所不同，主要通過對消費者和企業進行欺詐防范教育幫助其識別不公平交易以達到自我保護目的。
也對垃圾郵件中涉及的問題予以關注。在“清掃日”活動中，各成員機構以及非成員機構曾對垃圾郵件進行集中清理、協同執法；“欺詐防范月”項目也對垃圾郵件中涉及的誤導性廣告、身份盜竊、網絡釣魚（Phishing）等問題予以關注，這些活動對消費者防范網絡消費陷阱具有實質性的教育作用。除此之外，ICPEN還為消費者的跨國爭議提供了多種解決方式，消費者既可以通過ICPEN的管理網絡提出投訴，也可以將投訴資料遞送至消費者所在的ICPEN的當地聯絡處，由其移送至被投訴方聯絡處。這種爭議解決途徑極大地方便了電子商務消費者，有效地解決了其由于地域原因帶來的投訴不便問題。
作為非正式的消費者保護網絡，ICPEN對抵制垃圾郵件等與消費者密切相關的網絡不法行為起到了積極作用，給各國規制垃圾郵件提供了很好的借鑒模式，也為推動世界范圍內的消費者權益保護做出了巨大貢獻。
五、從消費者權益保護角度對我國電子商務中垃圾郵件法律規制的建議
目前，我國對垃圾郵件的規制尚缺乏較高層級且較為全面的法律法規，僅在一些較低層級的行政法規和部門規章中有所規定，這并不足以應對電子商務的發展和日益嚴重的垃圾郵件問題，更無法有效保護消費者的合法權益。對電子商務中垃圾郵件進行規制的最終目標是最大限度地為消費者提供有價值的信息，從這一角度出發，筆者提出以下幾點建議：
（一）對垃圾郵件的發送采取事前同意制度
事前同意制度即“選擇性進入”機制，即郵件發送者須經過郵箱用戶的同意才能發送郵件。相對于事后同意制度而言，事前同意制度對垃圾郵件發送者設置了更為嚴苛的條件。事前同意制度賦予了消費者主動控制權，由消費者決定是否對垃圾郵件進行接收，這對于消費者來說無疑是更為有效的保護方式。我國目前對垃圾郵件的發送制度并無明確規定，但實踐中執行的基本是事后同意制度，這對我國目前垃圾郵件的發展情況來說并不是最為理想的規制方法。事前同意制度作為一種事前防范措施能夠更大程度地遏制垃圾郵件，也是我國目前規制商業性垃圾郵件最為有效的選擇。
（二）確立垃圾郵件中相關主體的法律責任
垃圾郵件中涉及的主體主要是垃圾郵件發送者、網絡服務提供商（ISP）以及其他非法獲取電子郵箱地址的個人或組織。垃圾郵件傳播行為主要涉及的是侵權責任，主要的侵權客體是財產權和隱私權。在電子商務中，如果垃圾郵件發送行為給消費者造成了嚴重損失，消費者可以對責任主體提起民事賠償訴訟。行政責任方面，對于不嚴重的侵權行為，可以對責任主體施以罰款或拘留等行政處罰。如果侵權情節特別嚴重，給社會造成特別嚴重的后果的，應當給予刑罰處罰。行政處罰和刑罰處罰并不影響被侵權者依法請求民事賠償的權利。三種主要責任的量化可以借鑒美國聯邦和州法律的相關規定，并結合我國的實際情況予以確定。此外，考慮到垃圾郵件發送主體難以確定這一特殊性，應當確定ISP的相關責任，但ISP并不是郵件發送主體，不能要求其承擔與發送者等同的法律責任。在具體立法中，應當考慮ISP行為的主觀惡性，對于明知垃圾郵件發送者傳播或將要傳播垃圾郵件而仍提供實質上的協助的，應當承擔連帶責任。
（三）加強行業自律組織建設
要從根本上治理垃圾郵件，必須消除其存在的根源。垃圾郵件歸根結底涉及的是發送者的道德問題，如果電子郵件發送者能夠有效自律并形成有組織的群體共同抵制垃圾郵件，將對垃圾郵件的治理工作起到很大的推動作用。我國第一個以阻止垃圾郵件傳播的自律性規范是中國互聯網協會于2003年發布的《反垃圾郵件規范》。這一規范的出臺對于監督我國互聯網行業自律以及保護網絡消費者的權益起到了積極的作用。但迄今為止，我國并沒有電子郵件發送者的自律性組織[11]。在電子商務領域，電子郵件一般都以商業性廣告為主，因此，在全國性廣告協會內設置行業自律機構，以網絡廣告商和經營者為主體，制定不低于國家標準的商業性電子郵件標準，能夠有效推動垃圾郵件的治理工作并促進電子商務的健康發展。
（四）增進國際交流與合作
垃圾郵件的無國界性決定了每個國家都不能靠一己之力解決現存問題。垃圾郵件問題涉及到貿易、廣告、言論自由以及數據保護等諸多領域，每個國家對這些領域的規定都大不相同，這些差異將極大地影響法律的執行力。因此，加強國際間的協商與合作、推動制定國際規范和達成一定范圍內的共識，才能在世界范圍內有效地治理垃圾郵件。在實踐中，應當在垃圾郵件傳播行為的跟蹤追查、確立具有執行力的訴訟制度以及有利于消費者的管轄制度等方面加強合作。我國作為目前世界上僅次于美國的第二大垃圾郵件發送國和受害國，更應積極投身于國際范圍內的垃圾郵件治理活動中，與各國共同商討垃圾郵件治理政策，更好地保護網絡消費者的合法權益[12]。
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