內蒙古煤炭礦業權流轉的探討

摘要：內蒙古煤炭資源量豐富，以煤炭資源為主體，促進非煤經濟發展，通過引進項目投資配置煤炭資源，將資源優勢轉化為經濟優勢，但現有的煤炭資源礦業權流轉形式與煤炭資源開發、生態環境保護往往不協調，通過對礦業權流轉原因和流轉現狀分析，提出對礦業權流轉的思考和建議，合理礦業權流轉，保障煤炭資源按時序合理有效開發，促進非煤經濟的快速健康發展，生態環境得到恢復治理，實現煤炭資源的節約性開發和地方經濟持續穩定健康發展。

關鍵詞：資源配置 礦業權流轉 資產化 管理

1. 引言

內蒙古煤炭資源儲量豐富，目前自治區已探明煤炭資源儲量達到7，414億噸，居全國第一位，為了能將資源優勢轉化成經濟優勢，以煤炭資源為主體，促進地方各行業的發展，在2009年自治區出臺了《關于進一步完善煤炭資源管理的意見》（【2009】50號），把自然資源的有效供給和持續利用作為支撐地方經濟發展的前提和條件，科學配置和管理煤炭資源，為自治區的可持續發展發揮了積極的作用。但在實際的煤炭資源開發過程中有關礦業權流轉出現了一些新情況、新問題。所以，本論文主要就內蒙古自治區配置煤炭資源礦業權流轉進行探討。

2. 配置煤炭資源礦業權流轉形成原因

2004年以來，內蒙古自治區為轉變單一依托煤礦能源支柱的社會經濟風險，開始走循環經濟的路子，重新調整工業結構，延伸產業鏈條，充分利用資源、轉換資源構建化工產業，大規模引進煤電深加工和化工產業項目，并為引進的項目配置資源，可以使轉化項目起點高，投資額大，同時煤炭開發以后形成的利潤也可以彌補轉化項目運行初期的虧損，起到扶持轉化項目走向成熟的作用。但是引進項目配置的煤炭資源在客觀上需要進行礦業權流轉。

2.1 開發主體資質動因

以優惠的煤炭資源價款和開發政策引進項目，最終還是落實到煤炭資源的開發問題。按照自治區《關于進一步完善煤炭資源管理的意見》規定配置資源，往往出現擁有煤炭資源的企業，可能沒有煤礦開采資質，客觀上需要引入在煤炭建設、開采管理方面有經驗的大型煤炭企業參與開發，加快煤炭資源開發速度，以便保障轉化項目健康發展。

2.2轉化項目資金需求動因

政策規定一次性完成固定資產投資額在40億以上的新建大型裝備制造和高新技術項目才可以配置資源，并固定資產投資額決定配置資源量，因此轉化項目將占用投資企業大量的資金，而煤礦開發有一個過程，利潤回報是展期的，致使原想以煤炭開發利潤支撐配套轉化項目的企業很難完成預期目的，如果既要保證轉化項目投資，同時又要投資煤炭開發，所需資金量更大，能夠承擔的企業太少。因此，客觀上需要將展期利益盡早變現，以便支持轉化項目建設。

2.3地方政府發展動因

煤炭資源配置以后，地方政府為避免資源配置以后長期閑置或可能造成的無序轉讓，同時為了形成新的經濟增長點，也希望資源盡快開采，推動盡快形成產能，支持地方建設。此外，煤礦安全生產管理的特殊性，也促使地方政府要求開發企業具有相當高的煤礦開采的安全、技術管理經驗，有較強的社會責任感。

3. 礦業權流轉的現狀

目前在內蒙古自治區進行資源開發的大型煤礦企業，除了一部分依照50號文件要求投資轉化項目等產業配置資源和通過招拍掛方式競得礦權外，很多企業一是通過承包經營方式，二是通過股權收購方式參與煤炭開發。

不完善的承包經營機制使得承包單位急于在承包期內實現產值的最大化，只重視煤炭產量，而無視煤炭資源的節約與保護、環境污染與治理，結果是煤炭資源遭到嚴重破壞和浪費，生態環境進一步惡化。

當前，大部分煤炭企業均采取收購擁有資源企業股權的方式參與資源開發。

政策規定申請配置資源的投資企業要在自治區內注冊獨立法人企業，成立新的能源開發公司，將轉化項目應配置的資源直接配置給能源開發公司，然后將資源作價計入凈資產，煤炭開發企業購買能源開發公司的凈資產，達到參股能源開發的目的。

礦業權的流轉并不必然涉及采礦權主體及礦業權證件的變更，礦業權的流轉可以分為內部流轉和外部流轉兩種機制。在礦業權屬于礦山企業的情形下，各股東對內部股權份額進行相互收購或轉讓，此時的各投資人股份比例的調整實際上是間接地對礦業權中的收益權進行調整。煤礦企業以股權收購的方式獲得了礦山企業的部分或全部股份，在不分解或注銷礦山企業的情形下，礦山企業合法的采礦權主體地位實際上并未改變，此時只需改變工商登記的股權結構而無需變更礦業權主體。

事實上，通過股權收購方式的礦業權流轉，不違反國家和自治區的相關政策，并且由于解決了非煤炭企業配置煤炭資源的開采問題，在一定程度上激發了非煤炭企業到內蒙古投資的熱情。

4. 對礦業權流轉的思考和建議

配置資源實質就是對投資項目的鼓勵和扶持，依靠煤炭資源完成發展的資本積累，進行產業結構調整。以資源引進項目、以資源置換資本的政策有利于地方發展的需求，是保證地方經濟持續穩定發展的推進劑。從政策上更要完善有利于非煤經濟和煤炭經濟的相互促進、相互發展。

4.1 為煤炭開發適度“松綁”

目前煤炭開發與配套轉化項目實行的是捆綁式關系。項目引進和資源配置一般都在資源所在地，符合資源配置條件的項目范圍較窄。

4.1.1放寬資源配置區域

資源配置要考慮整個自治區的均衡發展，統籌考慮各種自然資源的社會化分配，統籌考慮自然環境的承受能力，將煤礦開發項目、各種配套轉化項目在自治區范圍內合理分配、安置，不至于使煤炭資源豐富地區的引進項目過多，避免項目投資和資源開發過于集中。

4.1.2放寬符合配置資源的項目領域

內蒙古自治區社會基礎設施相對于內地較為落后，生態環境脆弱，更多地引導社會資本向政府主導的基礎設施建設和生態環境修復投入，對于此類項目應優先配置資源，例如鐵路建設、特別是內蒙古與內陸省份的交通建設、造林控沙等項目。

4.2確定開發主體，明確開發區域，提高煤炭開發的集中度

內蒙古地區尤其是鄂爾多斯地區，煤炭資源賦存穩定，少有斷層等地質構造對煤層的破壞、切割，有利于規劃大型井田資源儲量規模和礦山生產建設規模，當前劃分的一個井田有十幾到二十幾億噸的資源儲量，按照50號文件規定，一、二個轉化項目難以取得整個井田的資源量，造成了一個井田多個項目主體，受多個轉化項目進展程度的制約，使煤礦項目難以有效開發。

政府可以根據地方煤炭產業政策和經濟發展需求，先行引入具有大型煤礦開發、管理經驗的煤炭企業作為煤炭開發主體，經過審查以后，確定其為鄰近幾個礦或一個礦區的開發主體，并根據礦井建設周期長的特點，同意煤礦企業先進行項目的立項等開發前期準備工作。再由政府主導將引進項目應配置的資源，配置到該開發主體，而開發主體從資金等方面協助做好轉化項目落地。這樣資源配置以后，立即就可以開發，避免出現煤炭項目遲遲得不到開發，失去以煤炭資源扶持轉化項目快速成長的本意。

4.3 加快推行資源資本化

資源資本化是推行按市場方式配置資源的基礎，也是按市場價格征收配置資源價款的基礎。政府可以直接將資源資本化，由政府確定礦業權的實際控制人，這樣有利于煤礦安全管理和資源的有序開發。

政府在對資源進行評估作價后，將煤炭資源以投資方式成立產業發展基金，發展基金以資源入股，與開發主體共同出資成立煤炭開發公司，并出讓部分股權給開發主體，由開發主體著手做開發前的準備工作。引進項目需要配置資源的，直接將產業發展基金持有的股權配置給轉化項目，并根據轉化項目投資人的意愿，由政府主導開發主體全部或部分地收購配置的股權，這樣引進的項目不受規模、資金限制，可大可小，既可以在資源地建廠，也可以在其他需要的盟市建廠，關鍵是項目本身確實有利于自治區的持續發展、均衡發展，有利于生態環境的修復和保護。

推行資源資本化要解決以下問題：

4.3.1建立市場價格體系

內蒙古自治區區域廣闊，煤炭資源豐富且分布范圍大，不同區域的資源賦存條件、自然開發條件（包括交通運輸、供水、供電）、開發時序等各不相同，為穩定市場，相對公平，政府應當為礦區制定合理的資源市場指導價格，指導資本化后的股權交易。

4.3.2強化礦業權人的社會責任

由于礦山企業的安全性要求較高，國家和自治區對礦山企業在安全生產和勞動保護等社會責任方面均有特殊要求，經過政府審查后的開發主體，完全可以盡到法定的社會責任，遵循誰開發誰保護、誰破壞誰治理的原則，真正實現資源開發與生態環境保護相統一。因此要防止礦業權“炒作式”流轉，保護真實開發主體的合法權利。一是要嚴格控制沒有開發能力的企業參股或入股煤炭開發企業時的持股比例，即對礦業權的控制必須處于從屬地位；二是建立煤礦股權變更必要的監督審查機制，保證煤礦股權向有開發能力、真實想開發、安全、技術管理能力強的流轉，使礦業權流轉更加規范有序。

5. 結束語

合理的礦業權流轉，能夠保障煤炭資源按時序合理有效開發，促進非煤經濟的快速健康發展，生態環境可以得到恢復治理，地方經濟才能實現持續穩定健康發展。

參考文獻

[1] 錢 闊，陳紹志等，自然資源資產化管理〔M〕.經濟管理出版社.1996.8.

[2] 蘇 迅，張慧君，對我國礦業權市場中幾個現象的思考[J].中國礦業.2004.03.

[3] 孟菲菲，論我國礦業權流轉制度[J].北京交通大學.2008.06.