淺議《行政強(qiáng)制法》施行后扣押的運(yùn)用

在《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》（以下簡稱《行政強(qiáng)制法》）規(guī)定的行政強(qiáng)制措施中，限制公民人身自由與凍結(jié)存款、匯款，城市管理行政執(zhí)法部門無權(quán)運(yùn)用，運(yùn)用最多的就是扣押。《行政強(qiáng)制法》于2012年1月1日起施行。本文對《行政強(qiáng)制法》施行后在城市管理過程中行政執(zhí)法部門對扣押措施的運(yùn)用作一探討，以促使扣押在城市管理行政執(zhí)法中的正確實(shí)施。

一、扣押的概念和特征

扣押是扣押財(cái)物的簡稱。《行政強(qiáng)制法》未對扣押下定義。參照《行政強(qiáng)制法》規(guī)定以及學(xué)者觀點(diǎn)[1]，筆者認(rèn)為，扣押是指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職責(zé)過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施留置轉(zhuǎn)移占有的暫時(shí)性控制，限制其繼續(xù)對之進(jìn)行占有和處分的行為。以往的立法中規(guī)定的扣押的名稱大致有以下7種[2]：扣押、強(qiáng)制扣押、暫扣、暫時(shí)扣押、扣留、暫予扣留、臨時(shí)滯留（船舶）。

作為一種行政強(qiáng)制措施，扣押具有行政強(qiáng)制措施的特征，綜合學(xué)者的觀點(diǎn)，這些特征主要包括[3]：

1、法定性

扣押的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。扣押由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。

2、強(qiáng)制性

扣押是以行政機(jī)關(guān)所具有的強(qiáng)制力作保障而對財(cái)物實(shí)施的暫時(shí)性控制。行政強(qiáng)制措施、扣押從字面上看本身就有強(qiáng)制的意味。

3、目的的多重性

扣押的目的可能是為了制止違法行為，也可能是為了防止證據(jù)損毀，也有可能是為了避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大。

4、非制裁性、臨時(shí)性

這一特點(diǎn)是與行政處罰相比較的。行政處罰具有制裁性，具有最終結(jié)論性，而扣押只是對財(cái)物的使用權(quán)與處分權(quán)作了暫時(shí)的限制，僅僅是一個(gè)過程和階段，不具有最終的行政制裁意義。

扣押這一概念經(jīng)常和查封聯(lián)系在一起。查封是指：“行政主體對行政相對人的財(cái)產(chǎn)就地查實(shí)、封存，以待具體行政行為作出后加以處理的行政強(qiáng)制措施。”[4]查封與扣押相比，對象上有所不同。扣押的對象只能是財(cái)物（有形動(dòng)產(chǎn)），而查封的對象可以是財(cái)物（包括不動(dòng)產(chǎn)、設(shè)施），還可以是場所。扣押與查封的區(qū)別還在于扣押的財(cái)產(chǎn)一般是可以移動(dòng)的、且有必要從相對人處所轉(zhuǎn)移的物品，而查封一般是不可以移動(dòng)的。

二、扣押的條件

1、主體合法

扣押必須由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。第一次審議的《行政強(qiáng)制法(草案)》曾規(guī)定“在市容監(jiān)管中除違禁物品外，行政機(jī)關(guān)不得扣押經(jīng)營者經(jīng)營的商品”，基本上否定了城管的扣押權(quán)。不過《行政強(qiáng)制法》最后還是明確規(guī)定：依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。

由于長期以來行政強(qiáng)制措施的執(zhí)法主體比較龐雜，有的地方和部門將行政強(qiáng)制權(quán)委托給社會(huì)組織和不具備資格的執(zhí)法人員實(shí)施，有的甚至雇用臨時(shí)人員執(zhí)法，執(zhí)法的隨意性較大，侵害公民合法權(quán)益的情況時(shí)有發(fā)生，影響了法制的嚴(yán)肅性和政府形象[5]。因此，《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定，“行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。”“行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的正式執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施。”

2、有事實(shí)依據(jù)

扣押必須有相應(yīng)的事實(shí)根據(jù)，否則不得無故對相對人采取扣押的強(qiáng)制措施。當(dāng)然，扣押時(shí)需的事實(shí)與作出行政處罰決定所需的事實(shí)有所不同，只需有涉嫌違法的事實(shí)。違法行為情節(jié)顯著輕微，沒有明顯社會(huì)危害，涉案財(cái)物數(shù)量較少的，可以不采取行政強(qiáng)制措施。

3、有法律依據(jù)

扣押必須有相應(yīng)的法律依據(jù)。扣押財(cái)物行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定，尚未制定法律，或者屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定扣押行政強(qiáng)制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，或者屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定扣押行政強(qiáng)制措施。法律對扣押行政強(qiáng)制措施的對象、條件、種類作了規(guī)定的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得作出擴(kuò)大規(guī)定。因此，不能以規(guī)章等法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件為依據(jù)實(shí)施扣押。

4、對象適格

扣押限于涉案的財(cái)物，不得扣押與違法行為無關(guān)的財(cái)物；不得扣押公民個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品。

當(dāng)事人的設(shè)施或者財(cái)物已被其他國家機(jī)關(guān)依法查封的，不得重復(fù)查封。

三、扣押的程序

行政機(jī)關(guān)實(shí)施扣押行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：

1、批準(zhǔn)

實(shí)施扣押前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)；情況緊急，需要當(dāng)場實(shí)施扣押的，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)內(nèi)向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告，并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。

2、出示證件

扣押由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施，執(zhí)法人員應(yīng)出示執(zhí)法身份證件。

3、有當(dāng)事人在場的程序

當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑；聽取當(dāng)事人的陳述和申辯；制作現(xiàn)場筆錄，現(xiàn)場筆錄由當(dāng)事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當(dāng)事人拒絕簽名或者蓋章的，在筆錄中予以注明；制作并當(dāng)場交付扣押決定書和清單。

4、當(dāng)事人不在場的程序

應(yīng)通知當(dāng)事人到場，當(dāng)事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場筆錄上簽名或者蓋章。對于當(dāng)事人不到場時(shí)是否要制作扣押決定書和清單，《行政強(qiáng)制法》沒有規(guī)定，筆者認(rèn)為制作為妥，并由見證人見證。事后當(dāng)事人如果拒絕接收或者無法直接送達(dá)當(dāng)事人的，則依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定送達(dá)。

四、扣押財(cái)物的管理

1、扣押財(cái)物的保管

對扣押的財(cái)物，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)妥善保管，不得使用或者損毀；造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。因扣押發(fā)生的保管費(fèi)用由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。

2、扣押財(cái)物的期限

為了促使當(dāng)事人能接受調(diào)查處理，不少地方性法規(guī)對扣押財(cái)物的期限沒有作具體的規(guī)定，而是原則規(guī)定可以暫扣至當(dāng)事人接受處理或接受處罰后。如《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第二十五條第二款規(guī)定“當(dāng)事人接受處理后，城管執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還暫扣的物品與相關(guān)工具”。

《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定了扣押的期限不得超過三十日；情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長三十日。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。延長扣押的決定應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人。《行政強(qiáng)制法》實(shí)施后，就不能以地方性法規(guī)的規(guī)定來確定扣押期限，而必須依據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定。另外依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第69條 “本法中十日以內(nèi)期限的規(guī)定是指工作日，不含法定節(jié)假日”規(guī)定，扣押的期限是含法定節(jié)假日的。

3、扣押財(cái)物的處理

城市管理行政執(zhí)法部門采取扣押措施后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查清事實(shí)，在法定期間內(nèi)作出處理決定。對違法事實(shí)清楚，依法應(yīng)當(dāng)沒收的非法財(cái)物予以沒收；法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)銷毀的，依法銷毀；應(yīng)當(dāng)解除扣押的，作出解除扣押的決定。違法行為涉嫌犯罪應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將扣押財(cái)物一并移送。

解除扣押應(yīng)當(dāng)立即退還財(cái)物；已將鮮活物品或者其他不易保管的財(cái)物拍賣或者變賣的，退還拍賣或者變賣所得款項(xiàng)。變賣價(jià)格明顯低于市場價(jià)格，給當(dāng)事人造成損失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

另外，行政機(jī)關(guān)依法作出金錢給付義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，經(jīng)催告仍不履行的，在實(shí)施行政管理過程中已經(jīng)采取扣押措施的行政機(jī)關(guān)，可以將扣押的財(cái)物依法拍賣抵繳罰款。

4、扣押的解除

有下列情形之一的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出解除扣押決定：（一）當(dāng)事人沒有違法行為；（二）扣押的財(cái)物與違法行為無關(guān)；（三）行政機(jī)關(guān)對違法行為已經(jīng)作出處理決定，不再需要扣押；（四）扣押期限已經(jīng)屆滿；（五）其他不再需要采取扣押措施的情形。

五、扣押文書的制作

扣押文書主要有扣押決定書，此外還有解除扣押決定書（通知書）、扣押財(cái)物移送告知書（通知書）、延長扣押決定書（通知書）。執(zhí)法文書一式二份，由當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)分別保存。《行政強(qiáng)制法》只對扣押決定書的應(yīng)當(dāng)載明事項(xiàng)作了規(guī)定。

扣押決定書應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：當(dāng)事人姓名或者名稱、地址；扣押的理由、依據(jù)和期限；扣押財(cái)物的名稱、數(shù)量等；申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限；行政機(jī)關(guān)的名稱、印章和日期。

依據(jù)法理，筆者認(rèn)為其它文書除應(yīng)當(dāng)載明當(dāng)事人姓名或者名稱、行政機(jī)關(guān)的名稱、印章和日期外，主要還應(yīng)分別載明以下事項(xiàng)：解除扣押決定書（通知書）應(yīng)當(dāng)載明解除理由與依據(jù)；延長扣押決定書（通知書）應(yīng)當(dāng)載明延長理由與依據(jù)、延長期限；扣押財(cái)物移送告知書（通知書）應(yīng)當(dāng)載明移送理由與依據(jù)、移送司法機(jī)關(guān)相關(guān)信息。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡建淼主編.行政強(qiáng)制法研究[M].北京：法律出版社.2002（214）.

[2]章劍生主編.中外行政強(qiáng)制法研究資料[M].北京：法律出版社.2002（231）.

[3]郭婉婷.行政強(qiáng)制措施制度探析 [學(xué)位論文].成都.四川師范大學(xué).2006（29-31）.

[4]胡建淼主編.行政強(qiáng)制法研究[M].北京：法律出版社. 2002（214）.

[5]全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國行政強(qiáng)制法（草案）》修改情況的匯報(bào).

（責(zé)任編輯：駱小平）