我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的監(jiān)管研究

城市公用事業(yè)是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和載體，其發(fā)展水平和速度直接關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步。傳統(tǒng)的公用事業(yè)模式是城市政府既經(jīng)營(yíng)又監(jiān)督，造成了公用企業(yè)管理效率和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)低下，服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量不能滿足城市居民的需要。2005年2月24日，國(guó)務(wù)院正式頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，明確提出鼓勵(lì)與支持非公有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入電力、基礎(chǔ)設(shè)施等壟斷行業(yè)，但在介入過程中，政府仍需要對(duì)公用事業(yè)實(shí)施有效監(jiān)管，以保障民營(yíng)化改革的順利運(yùn)行并取得預(yù)期效果。

一、城市公用事業(yè)民營(yíng)化監(jiān)管的必要性

一般來說，水、電、煤氣等公用事業(yè)都是自然壟斷性比較顯著的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，同時(shí)又具有明顯的公共性，由此造成在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，政府是公用事業(yè)惟一的所有者與經(jīng)營(yíng)者，管理效率與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)低下。公眾作為消費(fèi)者無法得到滿意的服務(wù)。打破政府壟斷，讓民間資本成為公用事業(yè)的支配力量之一，可以大幅度提高公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益與效率。

公用事業(yè)民營(yíng)化的基本邏輯是通過充分激發(fā)個(gè)人利益最大化的行為動(dòng)機(jī)，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化；因此，經(jīng)營(yíng)者為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人收益最大化，完全有充足的動(dòng)力降低經(jīng)營(yíng)成本、改進(jìn)管理過程、改善公用事業(yè)產(chǎn)品的供給狀況，而其經(jīng)營(yíng)管理業(yè)績(jī)的優(yōu)化也意味著消費(fèi)者可以享受更為豐富的產(chǎn)品與更為方便快捷的服務(wù)。

然而，通過促進(jìn)個(gè)人利益最大化以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的邏輯并非十分可靠，關(guān)鍵原因在于個(gè)人利益的最大化可能以損害公共利益為代價(jià)，最終促使其為獲得壟斷利潤(rùn)而侵害消費(fèi)者的權(quán)益。政府監(jiān)管作為現(xiàn)代政府的一種治理工具，在民營(yíng)化中充當(dāng)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督者，及時(shí)約束經(jīng)營(yíng)者個(gè)人利益最大化動(dòng)機(jī)的過分膨脹，以維護(hù)消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益。世界范圍內(nèi)的民營(yíng)化實(shí)踐表明，民營(yíng)化大潮席卷過后必然是政府公用事業(yè)監(jiān)管的跟進(jìn)，價(jià)格監(jiān)管、進(jìn)出監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管等良好的政府監(jiān)管構(gòu)成了民營(yíng)化公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的制度基礎(chǔ)。民營(yíng)化邏輯與政府管制邏輯的互補(bǔ)才可能帶來公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者利益與公眾利益的雙贏，公用事業(yè)價(jià)格的起伏必然要處于良好政府監(jiān)管的約束之下。

二、城市公用事業(yè)監(jiān)管的內(nèi)容

（一）進(jìn)入監(jiān)管

城市公用事業(yè)應(yīng)對(duì)民營(yíng)部門采取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)公開招標(biāo)的方式進(jìn)行監(jiān)管。公開招標(biāo)可以限制經(jīng)營(yíng)者的過度進(jìn)入，保障社會(huì)總成本最小化和資源配置的高效率。雖然在城市公用事業(yè)的建設(shè)方面，采取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓已經(jīng)在一定范圍內(nèi)展開，但是采取招標(biāo)方式出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)驗(yàn)還很少，所以在實(shí)踐操作時(shí)，應(yīng)防止招標(biāo)中競(jìng)爭(zhēng)不足的問題。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)的目的在于利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制擇優(yōu)確定經(jīng)營(yíng)者，然而實(shí)際操作過程中卻往往因競(jìng)爭(zhēng)不足而影響這一機(jī)制功能的發(fā)揮。為杜絕招標(biāo)過程中競(jìng)爭(zhēng)不足、招投標(biāo)程序不規(guī)范等問題，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)過程的監(jiān)管[1]。

（二）價(jià)格監(jiān)管

城市公用事業(yè)的價(jià)格水平不僅與公用企業(yè)的利潤(rùn)水平密切相關(guān)，會(huì)直接影響民營(yíng)公用企業(yè)對(duì)進(jìn)入城市公用事業(yè)的預(yù)期利益，而且直接關(guān)聯(lián)到城市居民的切身利益。因此，價(jià)格監(jiān)管是城市公用事業(yè)監(jiān)管的核心內(nèi)容。制定合理的價(jià)格政策，才能刺激民營(yíng)公用企業(yè)自覺提高生產(chǎn)效率、降低成本，從而使消費(fèi)者能享受到較低的價(jià)格。當(dāng)今世界各國(guó)影響較大的定價(jià)模型有美國(guó)的投資回報(bào)率模型和英國(guó)的最高限價(jià)模型。根據(jù)我國(guó)目前的實(shí)際情況，政府可采用最高限價(jià)模型來制定公用產(chǎn)品的價(jià)格。

最高限價(jià)監(jiān)管模型通常叫RPI-X模型[2]，如果民營(yíng)企業(yè)的本期價(jià)格為Pt，則下期的監(jiān)管價(jià)格Pt+1為：

Pt+1=Pt（1+RPI-X）

其中RPI表示零售價(jià)格指數(shù)（Retail Price Index）即通貨膨脹率，X是由政府部門確定的一定時(shí)期內(nèi)生產(chǎn)效率變化的百分比。這個(gè)簡(jiǎn)單的價(jià)格監(jiān)管模型意味著，企業(yè)在任何一年中制訂的名義價(jià)格（nominal price）取決于RPI和X的相對(duì)值。如果RPI-X的差值是一個(gè)正數(shù)，企業(yè)可以在這個(gè)差值的范圍內(nèi)提價(jià)，也可以不提價(jià)，以刺激需求。但如果RPI-X是一個(gè)負(fù)數(shù)，則企業(yè)必須降價(jià)，其幅度是RPI-X的絕對(duì)值。RPI-X模型不僅適用于單一產(chǎn)品（或服務(wù)），也適用于多種產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格監(jiān)管。因此，這是一個(gè)“一攬子價(jià)格”監(jiān)管模型。通過這個(gè)模型，政府可以在一定時(shí)期內(nèi)控制有關(guān)產(chǎn)業(yè)價(jià)格的上漲幅度，而不直接限制民營(yíng)企業(yè)的利潤(rùn)率水平，以致民營(yíng)企業(yè)完全可以在給定最高限價(jià)下，通過提高生產(chǎn)效率而謀取更多的利潤(rùn)。

（三）質(zhì)量監(jiān)管

城市公用事業(yè)具有公益性，與公眾利益直接相關(guān)，因而任何公共事業(yè)部門都有責(zé)任提供安全可靠的服務(wù)，服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管成為政府監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)之一[3]。在企業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的背景下，企業(yè)受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)降低產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)機(jī)很大。為了防止那些不存在激烈競(jìng)爭(zhēng)的壟斷行業(yè)提供的物品和服務(wù)的質(zhì)量下降，以及防止競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)提供低劣物品，政府必須實(shí)施質(zhì)量監(jiān)管，制定完備的法律體系。

（四）普遍服務(wù)監(jiān)管

公用事業(yè)是一個(gè)關(guān)系到社會(huì)公眾利益的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，其產(chǎn)品或服務(wù)屬于社會(huì)生活基本必需品，因此“普遍服務(wù)”應(yīng)成為公用事業(yè)政府監(jiān)管過程中應(yīng)當(dāng)格外關(guān)注和把握的一個(gè)標(biāo)尺。普遍服務(wù)監(jiān)管包括對(duì)民營(yíng)企業(yè)提供的公用產(chǎn)品的網(wǎng)絡(luò)普及性監(jiān)管、歧視性監(jiān)管及完善普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制[4]。

三、監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立與監(jiān)管“監(jiān)管者”

（一）設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

目前，我國(guó)城市公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他綜合性政策部門或執(zhí)法部門，其職能被分割到不同部門，監(jiān)管權(quán)力過于分散，實(shí)行的是由不同部門行使不同監(jiān)管職權(quán)的分管體制，沒有一個(gè)單獨(dú)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使政府監(jiān)管職能，使監(jiān)管能力受到很大制約。

我國(guó)尚沒有設(shè)立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的先例，可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)自身情況設(shè)立監(jiān)管者。國(guó)際上公用事業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置大概有三類：一類是設(shè)立綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)數(shù)個(gè)領(lǐng)域行使監(jiān)管權(quán)；一類是分別設(shè)立行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)；還有一類是不設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政策制定機(jī)構(gòu)是分離的，具有獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性。我國(guó)可在政府行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立4-5個(gè)行使城市公用事業(yè)政府監(jiān)管職能的法定機(jī)構(gòu)，（但不是每一個(gè)產(chǎn)業(yè)設(shè)置一個(gè)法定機(jī)構(gòu)），負(fù)責(zé)公用事業(yè)的政府投資和監(jiān)管，代替政府行使管理和監(jiān)管的職能，在監(jiān)管體系中具有特殊地位。具體的職能為：制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定和完善相關(guān)法律、法規(guī)，行使特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，建立和完善產(chǎn)業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體系和實(shí)施產(chǎn)業(yè)監(jiān)管[5]。法定機(jī)構(gòu)由政府部門設(shè)立，最高領(lǐng)導(dǎo)人是董事會(huì)主席，由各個(gè)政府部門委任，并對(duì)其所屬部門負(fù)責(zé)，自主掌握資金使用，有自主的用人權(quán)，具有法人資格。（表1為水務(wù)、電力與煤氣、電信、固體垃圾的法定機(jī)構(gòu)。圖1為法定機(jī)構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)）。

城市公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的這種組織形式可使機(jī)構(gòu)內(nèi)部各個(gè)部門分工明確、職責(zé)清晰，相互之間能合作協(xié)調(diào)、信息共享，減少內(nèi)部交易成本，提高監(jiān)管效率。

（二）監(jiān)管“監(jiān)管者”

城市公用事業(yè)實(shí)行民營(yíng)化后，獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)專門履行監(jiān)管職能，營(yíng)造公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，提供滿足公眾需要的產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)佑民贏利的社會(huì)目的。但是，由于獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也是“經(jīng)濟(jì)人”組成的機(jī)構(gòu)，有很強(qiáng)的利益動(dòng)機(jī)，若沒有相應(yīng)的監(jiān)管、約束，在私利的驅(qū)使下，會(huì)產(chǎn)生“監(jiān)管俘虜”現(xiàn)象，尋租、違規(guī)、腐敗會(huì)時(shí)有發(fā)生。對(duì)城市公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體應(yīng)該是多元的，既有權(quán)力、行政、司法部門，也有公民和社會(huì)團(tuán)體。不僅如此，監(jiān)管的方式也應(yīng)該是多元的。所以，對(duì)于監(jiān)管者的監(jiān)管，不應(yīng)再追求某一主體或某一方式的單獨(dú)作用，而應(yīng)該探索多元主體和方式的有效配合和互動(dòng)。

（1）加快績(jī)效評(píng)估機(jī)制和責(zé)任追究制度的建設(shè)

在我國(guó)城市公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部，以“成本—收益”分析程序?yàn)榛A(chǔ)，以效率、效益、公正三大原則為標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建一套完整的績(jī)效指標(biāo)體系，衡量監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成本和收益，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)估，根據(jù)權(quán)力和責(zé)任對(duì)等的原則和評(píng)估結(jié)果，追究相關(guān)責(zé)任。“建立一種新型的、以結(jié)果為導(dǎo)向的責(zé)任機(jī)制，即要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政人員不僅要對(duì)行動(dòng)的過程負(fù)責(zé)，更要對(duì)其行動(dòng)的結(jié)果負(fù)責(zé)，從而避免逃避責(zé)任現(xiàn)象的發(fā)生。這種新型責(zé)任機(jī)制的實(shí)施，把行政人員的責(zé)任與其行動(dòng)的結(jié)果直接聯(lián)系起來，在很大程度上保證了城市公用事業(yè)監(jiān)管職能的履行”。

（2）建立資格考核制度

我國(guó)對(duì)城市公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的資格考核制度尚不完善，僅作出一些原則性的規(guī)定。如“電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)從事監(jiān)管工作的人員，應(yīng)當(dāng)具備與電力監(jiān)管工作相適應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)。”僅靠這些原則性的規(guī)定很難把從業(yè)人員資格考核制度付諸實(shí)踐，政府應(yīng)該建立更為詳細(xì)的公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的資格考核制度，以保證監(jiān)管者具有相應(yīng)的能力和素質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，還可以嘗試著建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)年度資格考核制度。監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為行業(yè)主管機(jī)構(gòu)，應(yīng)客觀公正地分析阻礙該行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制順利運(yùn)行的因素、并據(jù)此制定能夠消除這些不利因素、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的行業(yè)監(jiān)管法規(guī)。對(duì)此可以制定成一系列可考核的指標(biāo)，并根據(jù)這些指標(biāo)每年對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格審查[6]。

（3）完善司法制度

城市公用事業(yè)民營(yíng)過程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和民營(yíng)公用企業(yè)關(guān)系復(fù)雜，尤其在民營(yíng)化的初期，雙方關(guān)系通常是以合同形式呈現(xiàn)出來的，雙方通過合同明確各自的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，約束各自的行為。一旦合同出現(xiàn)糾紛，作為行使政府職能的行政權(quán)力就可能和民營(yíng)公用企業(yè)的民事權(quán)利產(chǎn)生沖突，民營(yíng)公用企業(yè)常常會(huì)處于弱勢(shì)地位。這時(shí)，司法制度作為“最后的仲裁者”，在裁決各方利益紛爭(zhēng)和糾正監(jiān)管機(jī)構(gòu)侵權(quán)行為方面就會(huì)起到?jīng)Q定性的作用。目前的關(guān)鍵是確立司法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，樹立司法權(quán)威。

（4）建立公眾監(jiān)督管理機(jī)制

城市公用事業(yè)的首要服務(wù)對(duì)象是城市居民，居民的消費(fèi)需要和傾向會(huì)在一定程度上影響城市公用事業(yè)的運(yùn)作和發(fā)展，同時(shí)城市居民也是對(duì)監(jiān)管者的行為進(jìn)行有效監(jiān)管的重要主體，因此應(yīng)當(dāng)重視居民對(duì)公用事業(yè)監(jiān)管的參與。首先，應(yīng)對(duì)公用事業(yè)建立聽證制度，特別是價(jià)格聽證制度，這是對(duì)城市居民參與權(quán)、知情權(quán)的一種肯定，為規(guī)范價(jià)格行為，穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格水平，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益提供制度上的保障。其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)公布監(jiān)管信息，使公眾容易獲取所需信息。可以建立監(jiān)管信息網(wǎng)站，實(shí)現(xiàn)公眾與監(jiān)管者信息互動(dòng)，監(jiān)管者也可由此獲得公眾關(guān)注的對(duì)監(jiān)管政策的評(píng)價(jià)。再次，在城市公用事業(yè)民營(yíng)的過程中，應(yīng)積極收集和聽取城市居民的意見，向居民發(fā)放公眾意見調(diào)查表，征求他們對(duì)民營(yíng)化方式、程序、項(xiàng)目可行性等的建議。第四，應(yīng)充分發(fā)揮傳媒的監(jiān)督作用，報(bào)紙、雜志、電臺(tái)、電視臺(tái)等媒體應(yīng)設(shè)有專欄或提供專題論談、專題節(jié)目及公眾熱線等，反映公眾對(duì)公用事業(yè)服務(wù)的意見和投訴，反映監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管過程中的違法行為等，為城市居民建立良好的監(jiān)管途徑。

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（責(zé)任編輯：駱小平）