北京交通擁堵

自2001年獲得奧運會主辦權(quán)以來，北京以歷史上最快的路網(wǎng)建設速度不斷提高交通供給能力，然而交通擁堵并未見好轉(zhuǎn)。這說明，目前北京已經(jīng)進入了交通供給與交通需求競相增長的時期。目前的交通擁堵是由于快速的交通供給增長越來越不能滿足“井噴式”交通需求的增長所造成的。

大城市交通問題是典型的綜合問題，必須從綜合的視角去分析原因，并應用統(tǒng)籌方法尋求解決之道。

一、北京交通需求劇增的原因

（一）城市主要功能持續(xù)集聚在中心城區(qū)，造成大量就業(yè)崗位和功能服務人口集中于此

北京中心城區(qū)（6城區(qū)）的主要城市功能包括國家行政中心、市級行政中心、中央商務區(qū)、購物中心、演藝中心、科技研發(fā)中心、高等教育中心、會展中心、有全國吸引力的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務中心、有全市吸引力的優(yōu)質(zhì)高中及義務教育中心，以及主要居住區(qū)等。這些“盤踞”于中心城區(qū)的功能多數(shù)在近幾年都有不同程度的加強，尤其是中央商務區(qū)功能（CBD和金融街的擴張）、演藝中心功能（在演藝活動持續(xù)升溫和國家大劇院等演藝場所建成并投入運營等的帶動下）、科技研發(fā)中心功能（中關(guān)村國家自主創(chuàng)新實驗區(qū)成立，并以建設有全球影響力的科技創(chuàng)新中心為目標）、會展中心功能（大型會展活動和會展施設不斷增加）等，功能增強十分明顯。由于北京中心城區(qū)的這些功能基本上都屬于不僅吸引就業(yè)人口，還吸引了大量功能服務人口的類型，所以它們的擴張不僅帶來了就業(yè)人口在中心城區(qū)的集聚，更是吸引了數(shù)倍于就業(yè)人口的功能服務人口向中心城集聚。特別是位于二環(huán)路以里的北京舊城，近年來不斷強調(diào)為了舊城保護，需要向外疏散居住人口，但在舊城居住人口疏散后，其土地使用不僅不利于舊城保護，反而向更高強度的利用方式轉(zhuǎn)變，例如，更高強度的商務用途的土地開發(fā)等。這種現(xiàn)象進一步加劇了中央政府和市級政府所在地的交通壓力。

（二）城市人口規(guī)模大，給交通造成巨大壓力

根據(jù)北京統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，2010年北京常住人口已達1961.9萬人，如果將散居未登記和探親、就醫(yī)等臨時性人口估算在內(nèi)，實際人口總量應已超過2000萬。要滿足如此大規(guī)模的人口的出行需求，對任何城市都是巨大的挑戰(zhàn)，北京當然也不例外。

（三）遠郊區(qū)縣新增住宅區(qū)大量增加，長距離通勤漸成規(guī)模

北京城區(qū)內(nèi)可開發(fā)土地的減少增加了郊區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)的熱度，出現(xiàn)土地在郊區(qū)集中放量的現(xiàn)象。近幾年北京土地供應結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，遠郊區(qū)縣土地供應量持續(xù)超過總供應量的50%，其中住宅建設用地的供應也呈現(xiàn)較快增長的局面。按照供地數(shù)量計算，2006年公開出讓的土地中，位于五環(huán)外的土地成交量占出讓總量的57%，2007年遠郊區(qū)縣的土地供應量不低于總量的70%，2008年，除原城八區(qū)之外，所有郊區(qū)供應的住宅及商業(yè)用地占全市的六成以上。這幾年遠郊區(qū)縣住宅建設量大量增加，中心城區(qū)房價高漲，加上經(jīng)濟適用房越建越遠，這些情況疊加在一起，使遠郊的居住人口大量增加，而中心城區(qū)功能卻遠未同步向外疏解，因此導致長距離通勤急劇增長。

（四）機動車的高增長率、高使用強度、高密度聚集，給交通帶來巨大壓力

對于房價來講，購車的經(jīng)濟壓力對于中等收入的市民來講，是可以接受的。為了滿足居住地與工作地越來越遠對通勤的需求，也為了滿足生活水平提高后對交通更加舒適和方便的追求，近些年，北京的機動車特別是私人機動車以極快的速度持續(xù)增長，僅2010年就增長了80萬輛。同時，小汽車的使用強度也比其他國際大城市高出許多。北京小汽車年平均行駛里程為1.5萬公里，是倫敦的1.5倍，東京的2倍多。北京的機動車80%以上集中在六環(huán)以內(nèi)的城區(qū)，城市中心區(qū)戶均擁有小汽車的數(shù)量是巴黎同等可比地區(qū)的1.8倍，紐約的2.3倍。高增長率、高使用強度、高密度聚集，北京小汽車的“三高”給交通帶來了巨大壓力。

（五）路網(wǎng)建設大幅提速并實行低票價政策，刺激了交通需求的進一步增長

自2001年獲得奧運會舉辦權(quán)以來，北京的城市道路建設取得了有目共睹的巨大成就，主要體現(xiàn)在中心城區(qū)和遠郊區(qū)縣的整體性路網(wǎng)不斷完善、地鐵在中心城不斷加密并逐漸向遠郊區(qū)延伸、市區(qū)和遠郊區(qū)投入公交的車輛和運力都大幅增長，同時遠郊道路條件的改善也為自駕車通勤提供了更加便利的條件。奧運以來，北京為了推動公交發(fā)展和改善民生，實行了低票價交通政策。這些舉措大大提高了交通供給能力，降低了交通出行的時間成本和貨幣成本，在使市民享受到更多實惠的同時，也使交通需求明顯增長。

二、緩解北京交通壓力的基本思路

當前北京的交通壓力是城市發(fā)展中各種相關(guān)要素共同作用于城市空間后形成的，是典型的綜合性問題。需要使用統(tǒng)籌的思想方法來制定緩解方案，主要的緩解思路集中在以下兩個方面：

（一）通過減少交通需求緩解交通壓力

交通問題的本質(zhì)是交通供需矛盾問題，因此緩解交通壓力的根本途徑有兩條，一條是減少交通需求，一條是擴大交通供給。考慮到近幾年是北京歷史上交通供給能力提升最快的時期，而且“越修越堵”的現(xiàn)象十分明顯，所以當前應當更加重視通過減少交通需求來緩解交通壓力。

影響城市交通需求的三個主要因素分別是人口規(guī)模、城市功能空間布局和交通政策。在這三個因素中，人口規(guī)模目前仍缺乏有效的調(diào)控手段；交通政策方面，公交低票價雖然在一定程度上刺激了交通需求的增長，但它同時也有促進公交發(fā)展、抑制私人機動車使用的作用，而且，作為一種福利制度，一經(jīng)實施便不宜輕易改變。因此，目前北京緩解交通需求壓力的重點應放在城市功能空間布局調(diào)整和機動車使用與控制政策方面。

一直以來，北京的城市規(guī)劃都在強調(diào)疏散中心城區(qū)功能和建設多中心城市空間格局，但是推進效果并不令人滿意，以至高度聚集于中心城區(qū)的各項功能及其功能人口最終對道路系統(tǒng)造成了巨大的壓力。目前中心城區(qū)的交通壓力說明北京已經(jīng)進入必須強制性啟動新一輪功能布局向遠郊疏解的新階段。

新一輪功能疏解應將重點放在兩個方面：一是在政府可配置資源范圍內(nèi)，選擇那些分散出去后能夠明顯減輕中心城區(qū)交通壓力，并有較明顯資本吸附與帶動作用的功能和項目，將其向中心城區(qū)以外配置，使之成為新功能區(qū)未來滾動發(fā)展的初始引力源；二是下大力氣提高遠郊區(qū)公共服務設施水平和服務水平，以吸引更多資本流向遠郊區(qū)縣。并應大力度啟動職住一體的遠郊重點功能區(qū)建設，并謹慎審批中心城區(qū)的新建項目，特別要嚴控舊城內(nèi)的新建項目，以保證中央政府各項政務活動對暢通交通的需求。

將“可持續(xù)”和“公平”作為機動車使用與控制的基本政策導向。為控制機動車增長，北京出臺了通過搖號獲取機動車牌照的政策，這一政策的實施使機動車牌照成為了“資源”，勢必導致總量的持續(xù)增加，即使按照新政，5年機動車也將增加近100萬輛，因而這是一項不可持續(xù)的政策。而且新購機動車需要搖號也有失公平，是一項維護“有車族”既得利益的政策，且牌照的“世襲”政策更是強化了這種不平等。在這種搖號政策下，機動車仍將持續(xù)增加。目前北京的交通壓力已經(jīng)大到嚴重影響城市效率，機動車持續(xù)增加的后果可想而知。

北京應當學習香港模式和倫敦模式，以增大機動車使用成本，同時大力發(fā)展公交為基本政策導向。只有這樣才是可持續(xù)且相對公平的控制機動車使用與增長的政策導向。

（二）加強城市功能布局、土地供應、路網(wǎng)建設和交通政策之間的統(tǒng)一籌劃，形成緩解交通壓力的合力

對于緩解大城市交通壓力來說，路網(wǎng)建設、交通政策、土地供應和城市布局之間是“彈鋼琴”的關(guān)系。其中，路網(wǎng)建設是交通供給，土地供應和城市規(guī)劃布局是決定交通需求的重要因素，交通政策則是交通供給與需求之間的協(xié)調(diào)機制。各方需要各司其職、協(xié)同配合、協(xié)調(diào)節(jié)奏，才能彈奏出一曲暢通交通的“協(xié)奏曲”。

對于城市規(guī)劃布局而言，應將重點放在分散城市功能，特別是對那些能夠吸引大量人口的城市功能，更是要在科學論證基礎上，結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局的客觀要求和北京的城市發(fā)展階段特征，提出未來重要功能區(qū)的建設和疏散規(guī)劃。對于土地供應而言，要與城市功能規(guī)劃做好銜接，在土地供應的“量”、“區(qū)位”、“時機”方面做認真研究，制訂與城市功能區(qū)位調(diào)整配套的土地供應計劃。對于路網(wǎng)建設而言，既要充分考慮交通需求對路網(wǎng)建設的要求，更要注重發(fā)揮路網(wǎng)、特別是大運力軌道交通路網(wǎng)對城市布局調(diào)整的引導和促進作用，在全面梳理近幾年的路網(wǎng)建設實踐及其對交通產(chǎn)生的實際效果的基礎上，總結(jié)得失，配合城市功能空間布局的重大調(diào)整，改變單純的向心型路網(wǎng)建設思路，在未來幾年快速形成多中心的路網(wǎng)格局。對于交通政策而言，除已采取的控制機動車數(shù)量政策外，應在更為細致的調(diào)查研究基礎上，制訂更多角度的有利于緩解交通壓力的適宜政策，并形成鼓勵建設多中心交通網(wǎng)絡的政策激勵機制。

在強調(diào)上述四個方面在思路與調(diào)整方向上的相互協(xié)調(diào)的同時，還應強調(diào)這四個方面各項措施推出的“時機”的相互配合，也就是“節(jié)奏”要掌握恰當。比如，路網(wǎng)向功能區(qū)的延伸和功能區(qū)的建設、同一區(qū)域的住宅建設和功能建設、優(yōu)先建設大型功能區(qū)向中心城區(qū)延伸的道路還是優(yōu)先形成內(nèi)部路網(wǎng)和國際聯(lián)通道路（機場直通路）等，這些問題都與時機和節(jié)奏有密切關(guān)系，應當在決策之前進行統(tǒng)籌視角下的深入研究和論證。只有把握好時機和節(jié)奏，才能夠取得事半功倍的效果。

三、緩解交通壓力的措施建議

（一）加大中心城區(qū)功能的疏解力度，帶動就業(yè)人口和功能吸引人口及交通流量向中心城區(qū)外轉(zhuǎn)移

確保北京中心城區(qū)這一中央政府所在地及其重大國事活動區(qū)域的交通暢通，是對首都的基本要求，為此必須疏解中心城區(qū)的城市功能。關(guān)于這一點已經(jīng)形成共識，近幾年也一直在進行中心城區(qū)居住人口的外遷，并取得成效。從確保中央政府政務需要和有利于舊城保護的角度來看，目前中心城區(qū)人口疏解的重點不在于居住人口，而在于就業(yè)人口和功能吸引人口。就業(yè)人口的疏解要求相應的城市功能的疏解。

從建設世界城市示范區(qū)和減少交通需求兩個角度來考慮，中心城區(qū)的核心功能應當是政治中心功能、文化（展示）中心功能和國際交往中心功能。然而，目前中心城區(qū)仍然是北京重要的經(jīng)濟功能區(qū)之一，且近年來經(jīng)濟增長的勢頭強勁。中心城區(qū)還是有全國吸引力的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源密集區(qū)、有全市吸引力的優(yōu)質(zhì)高中及義務教育資源密集區(qū)。由于各種功能的高度疊加，中心城區(qū)已經(jīng)成為吸納就業(yè)人口和功能服務人口的重要中心，這是造成中心城區(qū)交通擁堵的主要原因。為了保障首都功能和將世界城市示范區(qū)建設得更好，緩解中心城區(qū)的交通壓力，應適當弱化中心城區(qū)的經(jīng)濟功能，并降低優(yōu)質(zhì)醫(yī)療及義務教育和高中教育資源的集聚程度。

中心城區(qū)應當保留的經(jīng)濟功能主要與其政治中心功能、文化（展示）中心功能和國際交往中心功能有關(guān)。因此，政務服務、文化展示和演藝、旅游和住宿餐飲等經(jīng)濟活動可以適度發(fā)展和提高水平，而其他經(jīng)濟活動應當逐步遷出中心城區(qū)，至少應當限制其進一步拓展規(guī)模。可考慮以整體搬遷的方式（天壇醫(yī)院模式）將部分中心城區(qū)內(nèi)過于密集分布的三甲醫(yī)院及優(yōu)質(zhì)義務教育和高中教育資源遷出。

（二）支撐北京世界城市和文化產(chǎn)業(yè)等功能的重點功能區(qū)應進一步向城市外圍地區(qū)疏解

未來北京在建設世界城市和文化城市過程中，相應的產(chǎn)業(yè)集群的形成是基本條件之一。考慮到目前中心城區(qū)提供空間的能力已十分有限，建議將有關(guān)的功能區(qū)建設進一步向城市外圍地區(qū)疏解。

國家中影數(shù)字制作基地已落戶懷柔，以此為核心，國內(nèi)著名影視制作相關(guān)機構(gòu)和人才正逐漸向這一地區(qū)集聚，中國“影都”已見端倪。可依托這一國家級影視產(chǎn)業(yè)園區(qū)，將影視、唱片等娛樂產(chǎn)品生產(chǎn)基地建在懷柔，既分散中心城區(qū)功能，又促進各遠郊區(qū)縣均衡發(fā)展。可考慮將“國際會都”功能等未來北京建設世界城市將新增的其他功能區(qū)向遠郊區(qū)縣布局，在科學論證基礎上確定適宜的功能區(qū)區(qū)位。

（三）在新城和遠郊功能區(qū)建設中強化職住一體的建設理念和政策引導

當前各遠郊新城正在加緊建設，大量的房地產(chǎn)開發(fā)項目或經(jīng)濟適用房項目相繼上馬或完工，這些住宅產(chǎn)品投入使用后將進一步吸引居住人口在遠郊區(qū)集聚。在這種情況下，尤其應強化在新城或相對獨立功能區(qū)中的職住一體的建設理念和政策引導。

針對新城來講，應強調(diào)其相對獨立性，而不僅僅是作為中心城居住功能的承接地。這要求在新城建設中不僅要重視那些為居住功能配套的公共服務設施的建設，也要對有利于吸引產(chǎn)業(yè)布局的公共設施條件高度重視，做好規(guī)劃，并大致與居住區(qū)基礎設施的建設同時起步。

針對相對獨立的遠郊產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，更要強調(diào)職住一體的“園區(qū)化”建設導向。這種“園區(qū)”特指一種相對獨立的工作、生活一體化社區(qū)，其特點是：在經(jīng)濟功能方面，園區(qū)具有某種鮮明的產(chǎn)業(yè)特征，并形成一定的產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)業(yè)的聚集已具有相當規(guī)模；在生活功能方面，園區(qū)是一種能夠滿足園區(qū)內(nèi)就業(yè)人員基本生活需求的綜合體，除經(jīng)濟功能的各項設施之外，還包括了住宅、學校、醫(yī)院、一般的娛樂場所等設施；在文化功能方面，園區(qū)具有針對園區(qū)內(nèi)就業(yè)人員文化背景的文化氛圍和相應的文化設施。

為了切實推進資本和產(chǎn)業(yè)流向遠郊區(qū)縣，需要在強調(diào)理念的同時，為資本進入提供能夠滿足其需求的基礎設施等公共服務條件，并出臺有吸引力的鼓勵政策。這需要對有潛在遷入可能的企業(yè)或機構(gòu)等進行深入細致的需求調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果結(jié)合建設的可能性，提出相應的建設規(guī)劃和政策措施。

（四）配合中心城區(qū)的功能疏解，構(gòu)建多中心路網(wǎng)格局

目前北京的路網(wǎng)呈明顯的向心型特點（公路的環(huán)線加放射線、軌道交通線的核心向外放射），這種路網(wǎng)格局適應了重要城市功能集中于中心城區(qū)的北京城市功能空間分布現(xiàn)狀。在這種路網(wǎng)結(jié)構(gòu)下，修的路越多，越是為中心區(qū)就業(yè)、遠郊區(qū)居住提供了便利，中心城區(qū)的交通狀況不可能向好的方面轉(zhuǎn)化，因為它把更多的交通需求引導到了市中心，更加劇了中心城的擁堵。

城市路網(wǎng)的規(guī)劃建設不僅有滿足交通需求的功能，還有引導交通需求的功能。未來北京應當在中心城區(qū)較大力度的功能疏解的背景下，對構(gòu)建多中心路網(wǎng)格局給予較多的關(guān)注。例如，加強相鄰功能區(qū)之間的路網(wǎng)建設，為新的重要世界城市功能區(qū)提供直達機場的便捷交通條件等。通過這些方面的努力，打破向心型的現(xiàn)有路網(wǎng)格局，構(gòu)建起多中心路網(wǎng)格局，有效分散中心城區(qū)的交通壓力。

（五）以減少交通需求為導向，細化各項交通政策

北京交通政策的制訂存在著隨意性較大、各項交通政策之間缺乏整體考慮和有機聯(lián)系，以及減少交通需求的政策導向不明顯等問題。應當重新梳理過往的各項交通政策，對那些與減少交通需求相抵觸的交通政策予以修正。例如，對老年人乘公交免費的公共政策，可考慮改為發(fā)放貨幣補貼或?qū)γ赓M時段做出具體規(guī)定（限定在非交通高峰時段免費）等。再如，制訂具體的鼓勵交通高峰期私人機動車拼車的有關(guān)政策，制訂鼓勵發(fā)展遠郊新城內(nèi)和新城間交通的政策，提高車道和人行道對自行車和步行通行的便利程度，鼓勵中短途出行的非機動化等。

（責任編輯：黃荔）