內河海事行政處罰中存在的問題及對策

海事行政處罰工作中存在的問題

1、法定罰款數額偏高，實際操作性不強

《內河交通安全管理條例》（以下簡稱《內河條例》）作為內河最高等級的法律法規，發揮著不可替代的作用。但條例規定處罰標準偏高，實際操作難度很大。條例在“法律責任”這一章里，共有28條，罰款下限最低為1000元的有2條，罰款下限2000元的有2條，罰款下限5000元的有2條，其余罰款下限均在10000元以上。由于內河船舶尤其是經濟欠發達省份內河船舶普遍存在噸位小、缺陷多、效益低等問題，這些船舶不僅搞營運，往往也承擔著家的功能，居家帶口、以船為家的現象十分普遍。當被查處停下來，船民能打“持久戰”，并且很多船來自同一個地方，執法行為過于強硬，很容易引發群體堵航事件，嚴重危及水上交通安全。

《內河條例》第七十九條“偽造、變造、買賣、轉借、冒用船舶檢驗證書、船舶登記證書、船員適任證書或者其他適任證件的，由海事管理機構沒收有關的證書或者證件；有違法所得的，沒收違法所得，并處違法所得2倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的，處1萬元以上5萬元以下的罰款”；同比《中華人民共和國共和國海上行政處罰規定》第十六條“船舶和船舶上有關航行安全、防治污染等重要設備無相應的有效的檢驗證書的……（二）屬于經營活動中的違法行為，有違法所得的，對船舶所有人或船舶經營人處以違法所得的3倍以下、最多不超過3萬元的罰款；對船長處以本人違法所得的3倍以下、最多不超過3萬元的罰款，并扣留船員職務證書12個月至24個月直至吊銷船員職務證書。（三）屬于經營活動中的違法行為，無違法所得的，對船舶所有人或船舶經營人處以300元以上1萬元以下罰款；對船長處以200元以上1萬元以下的罰款，并扣留船員職務證書6個月至12個月?！薄吨腥A人民共和國共和國海上行政處罰規定》適用于在中華人民共和國（簡稱中國）管轄沿海水域及相關陸域發生的違反海上海事行政管理秩序行為的船舶，這類船舶相較僅在內河航行的船舶而言噸位大、效益高且國際化。但同一性質違法行為，沿海水域處罰幅度卻比內河低1倍，內河海事行政處罰難度可見一斑，很多海事監管部門只能按照減輕處罰程序實施行政處罰。

2、執法人員自由裁量權過大，難以控制行為合理性

實際上違法行為具體情況千差萬別，立法者又無法預見到所有可能發生的情形，為了更好地彌補立法的局限性，也為充分發揮執法人員的主觀能動性，法律授予了執法機關一定的自由裁量權，以更好地實現立法意圖，實現社會公正。

隨著海事執法的深入，執法人員在運用自由裁量權時常發生矛盾和偏差。如《中華人民共和國內河交通安全管理條例》關于行政處罰的幅度最大的從1萬到10萬，小的也從5000至5萬，加之各地經濟發展水平不同，海事監管部門在執行程度上的差異性，因此在不同水域對同一違法行為依法做出的處罰決定存在很大差距，再加上各地海事管理機構對《行政處罰法》第二十七條關于從輕減輕處罰規定的使用，處罰結果更是相差甚大，甚至好幾倍。例如超載船舶，《內河條例》規定，超載運輸貨物的，由海事管理機構責令改正，處2萬元以上10萬元以下的罰款，可實際工作中，由于法定處罰數額過高，執法人員自由裁量權過大，很多海事管理機構都在法定數額以下，內部制定本轄區的處罰細則，以規范自由裁量行為，盡量避免“人情罰”等現象的發生。

3、執法監督力度不夠，監管不扎實

由于海事工作自身的特殊性和外部監督的局限性，濫用自由裁量權、以繳代罰、以罰代糾等現象時有發生，而水上安全監管監督制約機制與手段目前也相對滯后，這些問題得不到及時地檢查和糾正。執法監督機構力量非常薄弱，執法裝備落后，不僅人員數量不能滿足面廣量大的執法工作需要，而且新招錄的執法人員由于剛進入執法隊伍缺少必要的專業知識與法律培訓，在進行執法、處理案件時必然會遇到困難，使基層行政執法工作出現疏漏。而執法監督缺乏必要措施和手段，難以對日常行政執法活動進行有效的指導與監督，影響了執法監督的權威性。

對策

1、加強法制建設，盡快出臺配套法規及實施意見

《內河條例》于02年6月頒布實施，至今已9年了，且從未修改，為適應迅速發展變化的水上交通安全管理形勢，應盡快完善和修改現有的海事法律法規，處理好海事法律法規的“彈性”和執法的“可操作性”的關系，要考慮到各級海事部門對不同等級船舶及單位的不同要求，逐步地解決自由裁量權過大，在特定領域無法可依等問題；其次是提高行政立法的質量，努力實現良法之治，要站在管理相對人的立場和促進水運經濟發展的高度來看待規則的制定，在加快行政立法的同時提高立法質量。

2、改革完善海事行政監管體制

國際上大多數國家的海事管理采取的是集中管理模式，即相應的海事管理機構集中行使水上安全管理權，乃至水域環境保護和資源開發保護權。我國應進一步深化水上安全監管體制改革，統一行使水上安全管理權的海事機構；改變一個地區存在多個海事部門監管格局；將船舶檢驗、船員培訓等職能從海事機構剝離，完全社會化；設立職能制和矩陣制相結合的內部組織結構模式；運用現代技術，變革海事管理方式；改財政差額撥款為全額撥款財政模式，使執法部門徹底擺脫收費壓力；充分考慮相對人需求，優化內部工作設置流程。

3、大力推進執法隊伍建設，打造一流海事執法隊伍

一支高素質、高水平的執法隊伍在水上安全監管中發揮著至關重要的作用，因此要盡快地吸引更多的優秀人才不斷地充實海事行政執法隊伍，不斷提高海事行政執法隊伍的學歷層次與專業知識水平，為公正執法提供人才保證；加強執法人員的職業道德教育及執法隊伍作風建設，不斷增強執法人員的大局意識、責任意識、爭先意識和憂患意識，樹立愛崗敬業、團結協作、恪盡職守的工作作風，轉變工作理念，樹立執法為民、服務社會的執法理念；有層次、有重點地對行政執法人員進行業務技能法規綜合培訓考核，要使執法人員尤其是基層執法人員了解和掌握本部門、本崗位貫徹實施的法律法規，熟知自己的法定職責、權限和執法責任，不斷提高行政執法人員的整體素質和執法水平，著力打造一支“政治過硬、業務精良、作風清廉、紀律嚴明、行動快捷”的執法專業隊伍。

4、建立健全執法監督機制，強化內外監督

行政權力缺乏監督必然導致腐敗，行政行為缺乏監督必然失去公正，這是從長期的實踐中得出的經驗論斷。要加強對行政權的監督，變注重事后督查為注重事前、事中督察，健全執法提示、警示制度，深化源頭治理，有效防止和及時矯正行政管理上的不當行為和違法行為，確保海事行政執法的嚴肅性、公正性。

行政執法責任制是近年來為促進執法機關正確履行執法職責而探索總結出來的一種監督方式，對提高執法人員的法制觀念和法律素質，克服“有法不依，執法不嚴，執法不公”的現象，使行政機關及其行政執法人員嚴格按照法定職責、權限和程序辦事。因此，要嚴格貫徹執行行政執法責任制，建立并完善執法責任制的配套措施，例如通過建立健全執法監督制度，加強對法律法規規章執行情況的檢查；通過實施執法評議考核制度，及時發現并糾正違法行政行為；對出現問題的執法部門和執法人員進行建議和提醒；通過建立違法行政過錯責任追究制度追究違法行政的機構和人員的責任，使行政執法責任制落到實處。

同時要強化外部監督，增加行政機關工作的透明度，通過聘請社會監督員、公布投訴電話、設置舉報信箱、郵箱等方式，擴大民眾監督舉報的渠道，發揮社會力量和單位內部制約兩個因素的積極性，不斷提升監督效能。

（作者單位：九江市地方海事局）