社會化城市管理的宣城模式

城市管理涉及群眾生活的方方面面，關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，影響著經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和改革發(fā)展的大局。面對加強和創(chuàng)新社會管理的新形勢新任務(wù)，如何將加強城管執(zhí)法與服務(wù)民生、保障發(fā)展有機結(jié)合起來，實現(xiàn)執(zhí)法效果和社會效果的雙提升，是擺在各級城管執(zhí)法部門面前新的課題。2008年以來，安徽省宣城市城市管理行政執(zhí)法局不斷探索新時期城市管理規(guī)律，創(chuàng)新城市管理體制機制，大膽引入社會力量共同參與城市管理，全力推行“社會管理、城管執(zhí)法，疏堵結(jié)合、靠前服務(wù)，技術(shù)創(chuàng)新、源頭治理”的社會化城市管理新模式，有效化解了城市管理矛盾，顯著提升了城市管理水平，形成了富有地方特色的城市管理新格局。

一、宣城模式的主要做法

社會管理、城管執(zhí)法——著力構(gòu)建市容管理社會化新格局。所謂市容管理社會化，是指由城市管理部門明確管理區(qū)域、管理內(nèi)容、確定管理目標(biāo)，在法律法規(guī)允許的前提下，對有條件通過市場化運作的部分，委托給具有法人資格、能獨立承擔(dān)民事責(zé)任的公司進(jìn)行物業(yè)化管理，城管執(zhí)法部門負(fù)責(zé)對管理無效情形的行政執(zhí)法。長期以來，在城管執(zhí)法領(lǐng)域始終存在“管理就是執(zhí)法”二者不能分離的片面認(rèn)識，導(dǎo)致城管執(zhí)法部門陷入了街面環(huán)境管控壓力大、執(zhí)法沖突不斷的泥潭而不能自拔。宣城市城管執(zhí)法局打破常規(guī)，從2008年開始在市容管理領(lǐng)域試行“市容管理社會化”，將市容管理內(nèi)容外包給有資質(zhì)的物業(yè)公司進(jìn)行物業(yè)化管理，政府花錢買服務(wù)，執(zhí)法人員注重對管理無效后的行政處罰，經(jīng)過四年試點、推行，目前該項工作已全面推開，取得了顯著成效。一是市容管理從2008年5月試點以來，經(jīng)過3次增點擴面，目前已擴展到市區(qū)40條主次街道，實現(xiàn)了管理內(nèi)容和管理范圍兩個全覆蓋，市容環(huán)境秩序顯著改善，市區(qū)范圍內(nèi)基本看不到占道經(jīng)營、出店經(jīng)營等現(xiàn)象。二是繼2008年將市區(qū)主次街道可視范圍“牛皮癬”清理工作承包給物業(yè)公司清理之后，2010年10月宣城市城管執(zhí)法局聯(lián)合房管部門，將市區(qū)所有區(qū)域“牛皮癬”清理工作承包給相關(guān)物業(yè)公司，做到中心城區(qū)20平方公里范圍內(nèi)主次街道、背街后巷、居民小區(qū)的“牛皮癬”清理工作全覆蓋。三是將戶外廣告資源推向市場。按照“治亂、規(guī)范、提檔”的原則，參照國內(nèi)主要大城市做法，在對市區(qū)內(nèi)大量戶外樓體廣告拆除的基礎(chǔ)上，推行戶外廣告規(guī)范化管理、市場化運作。提請市政府及時出臺了《宣城市戶外廣告位使用權(quán)出讓暫行辦法》，通過回收、招拍掛等方式實現(xiàn)了城市空間資源的保值增值。

疏堵結(jié)合、靠前服務(wù)——始終堅持人性化管理。為妥善解決“市容”與“繁榮”的關(guān)系，實現(xiàn)既要市容整潔有序又要市場繁榮發(fā)展，既要百姓安居樂業(yè)又要社會和諧穩(wěn)定，宣城市城管執(zhí)法局始終堅持“市容”與“繁榮”并舉，“臉皮”與“肚皮”并重的原則，牢固樹立“以人為本，因地制宜”的服務(wù)理念，有序引導(dǎo)廣大市民參與城市管理，形成由“要管我”到“我要管”的全新局面。宣城市城管執(zhí)法局成立之初，面對雜亂無章的市容秩序，本著“先整治、后規(guī)范、邊整治、邊規(guī)范”的思路，先后開展一系列集中整治，同時做到在管理中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中強化管理。具體做法包括：一是在市區(qū)主次街道設(shè)置20余處攤點群，化解占道經(jīng)營難題。攤點群及夜市由業(yè)主選出的攤點長實行自治管理，對達(dá)不到管理要求的攤點自動取消經(jīng)營資格，從而強化了群眾自我管理能力，減輕了反復(fù)執(zhí)法的壓力，實現(xiàn)了有序管理。二是免費發(fā)放便民服務(wù)車，方便群眾生活。在主要街道不影響交通和環(huán)境的條件下，免費發(fā)放170余輛從事小修小補的便民服務(wù)車；在大街小巷適當(dāng)位置設(shè)置120多塊美麗大方的信息張貼欄；在人行道施劃自行車、摩托車及人力板車停放位置。通過疏堵結(jié)合的方式，變“城市補丁”為“城市亮點”，實現(xiàn)了城市管理的雙贏。三是開辟季節(jié)性農(nóng)副產(chǎn)品綠色通道。在市區(qū)主次街道和居民小區(qū)周邊不影響交通和環(huán)境的地方，適當(dāng)設(shè)置臨時性、季節(jié)性農(nóng)副產(chǎn)品銷售點，既滿足了城市居民生活所需，又有效解決了農(nóng)民進(jìn)城銷售難，同時還避免了流動攤點無序擺放導(dǎo)致的環(huán)境臟亂差問題。四是對市區(qū)主次街道流浪乞討人員采取人性化管理，主動與市救助站聯(lián)系，幫助其安排到救助站或安排車輛返鄉(xiāng)。五是堅持文明執(zhí)法，在管理和執(zhí)法過程中堅持“先敬禮、先亮證、先告知，首次違規(guī)不處罰、輕微違規(guī)不處罰”的“三先兩不”制度，注重加強與相對人的溝通協(xié)調(diào)，靠前服務(wù)，主動幫助相對人解決實際困難。

技術(shù)創(chuàng)新，源頭治理——著力推進(jìn)城市精細(xì)化管理。2011年4月，宣城市數(shù)字化城市管理平臺建成并投入試運行，實現(xiàn)了城市管理的信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、動態(tài)化，保證了城市運行中出現(xiàn)的各類城市管理問題能夠及時發(fā)現(xiàn)、及時處理、及時解決，初步形成了數(shù)字化城市管理平臺的技術(shù)創(chuàng)新與城市管理體制機制創(chuàng)新的“雙輪驅(qū)動”新格局，為實現(xiàn)城市精細(xì)化管理打下了堅實基礎(chǔ)。一是依托網(wǎng)格，推進(jìn)社會管理精細(xì)化。按照行政區(qū)劃和管理內(nèi)容，運行GIS三維真圖技術(shù)將306.5平方公里的規(guī)劃區(qū)劃分為50個責(zé)任網(wǎng)格，將8.5萬余個城市部件配上“身份編碼”，并派出信息采集員和管理員，同時實行執(zhí)法隊員聯(lián)系社區(qū)制度，執(zhí)法隊員信息公布上墻、上網(wǎng)；在平臺建設(shè)上將人防（應(yīng)急）指揮、數(shù)字城管、治安防控等視頻監(jiān)控系統(tǒng)和GIS系統(tǒng)有機整合、實現(xiàn)跨部門信息平臺的資源共享；將12319城管熱線整合進(jìn)數(shù)字城管信息平臺；借助市信息中心機房和電子政務(wù)專網(wǎng)搭建平臺，實現(xiàn)“一網(wǎng)多格、多網(wǎng)合一”，為推進(jìn)社會管理精細(xì)化奠定了基礎(chǔ)。二是平臺信息采取社會化。通過公開招投標(biāo)方式，確定兩家信息采集公司，將規(guī)劃區(qū)內(nèi)信息采集業(yè)務(wù)分成東西兩片外包給物業(yè)公司，確保城市管理事件，特別是違法建設(shè)在第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間上報、第一時間制止、把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，最大限度地減少群眾的經(jīng)濟(jì)損失。三是實行網(wǎng)上辦案，推進(jìn)城管執(zhí)法規(guī)范化、透明化。借助數(shù)字城管平臺，宣城市城管執(zhí)法局同步啟動網(wǎng)上辦案平臺建設(shè)，實現(xiàn)數(shù)字城管與數(shù)字化執(zhí)法同步建設(shè)，無縫銜接。通過案件網(wǎng)上受理、審批網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、文書網(wǎng)上生成、質(zhì)量網(wǎng)上控制，監(jiān)督網(wǎng)上進(jìn)行的陽光化運作，實現(xiàn)了辦案全過程的公開、透明，確保了執(zhí)法規(guī)范文明。

二、宣城模式的主要成效

隨著社會化城市管理的不斷深入，宣城的城市容貌正在發(fā)生翻天覆地的變化。僅僅2010年，就有21個省內(nèi)外城市到宣城市考察學(xué)習(xí)市社會化管理工作。2010年10月，安徽省政府法制辦在宣城市召開“各市城市管理行政執(zhí)法工作現(xiàn)場研討會”，重點宣傳和推進(jìn)宣城市市容社會化管理工作體制創(chuàng)新成果。中央電視臺四套中文國際頻道《中國新聞》節(jié)目2011年12月29日專題報道宣城市容社會化管理工作。概括而言，宣城模式的主要成效突出體現(xiàn)在以下四個方面。

（一）社會化城市管理有效化解了城管執(zhí)法矛盾，改善了城管隊伍形象，維護(hù)了城管執(zhí)法的權(quán)威性

城管執(zhí)法位處社會矛盾沖突的第一線，而且往往不為社會理解和認(rèn)可，易將執(zhí)法和管理相混淆，很容易將城管推向社會矛盾的風(fēng)口浪尖。宣城市城管執(zhí)法局將物業(yè)管理理念引入城市管理領(lǐng)域，把物業(yè)公司從小區(qū)引向街面，把市容環(huán)境秩序的日常巡查上報、說服勸導(dǎo)、宣傳疏導(dǎo)等事務(wù)性工作交給社會，搭建了執(zhí)法部門與執(zhí)法相對人之間的管理緩沖區(qū)，有效緩解了執(zhí)法矛盾。社會化管理強調(diào)管理在前，執(zhí)法在后，執(zhí)法相對人與城管之間多了物業(yè)公司的管理服務(wù)環(huán)節(jié)，將城管執(zhí)法者從以往沖突的直接對立面中解放出來，更多扮演公正裁判者的角色，既改善了城管形象，也切實維護(hù)了城管執(zhí)法的權(quán)威性。

（二）社會化城市管理有效解決了城市管理中的難點問題，創(chuàng)新了化解城市頑癥痼疾的新思路

推行社會化城市管理后，通過對流動攤販進(jìn)行前期教育宣傳、集中整治、有序疏導(dǎo)，再交物業(yè)公司采用定人定崗全天候長效管理，增強了管理的針對性和實效性。如今，宣城市城區(qū)的市容環(huán)境基本實現(xiàn)了“平時和節(jié)假日一個樣、執(zhí)法隊員在與不在一個樣、白天夜晚一個樣”。同時，城市管理中流動攤點、占道經(jīng)營、出店經(jīng)營等高發(fā)、頻發(fā)的難點問題得到有效根治。如宣城市西林路口的露天燒烤排擋，多次取締，但效果不佳，執(zhí)法隊員下班后，露天燒烤排擋總是卷土重來。實施市容社會化管理后，物業(yè)公司采取人性化的管理，主動幫助燒烤經(jīng)營業(yè)主解決實際問題、幫助他們在附近租門面進(jìn)店經(jīng)營，從根本上解決了城市管理中的難點問題。

（三）社會化城市管理降低了行政和執(zhí)法成本，提高了城市管理的效能

目前，宣城市城管執(zhí)法局，僅用105名城管執(zhí)法人員，管理著40平方公里的建城區(qū)市容秩序和306.5平方公里的規(guī)劃區(qū)違法建設(shè)監(jiān)控，服務(wù)全市近40萬常住人口，每年財政支出的社會化服務(wù)外包經(jīng)費大大低于增加執(zhí)法編制帶來的人員管理經(jīng)費。實踐證明，推進(jìn)市容管理社會化，不僅從總體上降低了城市管理的行政和執(zhí)法成本，而且有利于解決城管部門執(zhí)法力量不足，執(zhí)法領(lǐng)域難以拓展等問題，將有限的執(zhí)法力量配置到城市管理的刀刃上，提高城市管理的整體效能。

（四）社會化城市管理增強了市民的參與意識，形成了共建共享的良好氛圍

良好的市容環(huán)境，既是城市發(fā)展的需要，也是百姓生活的需要，更是增進(jìn)廣大市民整體福利水平的重要前提。市容管理社會化的推行，一方面喚起了市民的環(huán)境意識，另一方面搭建了市民參與環(huán)境建設(shè)的通道，從而極大增強了市民的參與意識，為構(gòu)建共建共享、包容性發(fā)展的城市管理新格局打下了良好的社會氛圍。

三、宣城模式的啟示

宣城市城管執(zhí)法局推行的社會化城市管理模式在短期內(nèi)取得突出的成效，有很重要的啟示意義。

（一）創(chuàng)新城市管理思路是前提

思路決定出路。社會化城市管理之所以能夠在宣城落地生根，開花結(jié)果，靠得是解放思想、打破常規(guī)、創(chuàng)新思路、另辟蹊徑。市容管理社會化的宣城實踐，是城市管理部門創(chuàng)造性地把“執(zhí)法權(quán)”與“管理權(quán)”相剝離的一種全新的管理模式，實質(zhì)是主動對城市管理部門的職能進(jìn)行“合理的瘦身”，是變?nèi)苄偷恼芾頌槎嘣黧w共同參與的和諧共治，它不僅符合城市管理的內(nèi)在規(guī)律，也符合當(dāng)前社會服務(wù)管理創(chuàng)新的形勢需要。其中，通過市場化運作，采取公開招標(biāo)的形式引進(jìn)物業(yè)公司簽訂協(xié)議，由企業(yè)開展勸導(dǎo)協(xié)管，城管局配合執(zhí)法辦案，同時積極發(fā)揮城市管理警察支隊、法院駐城管局執(zhí)行聯(lián)絡(luò)室的作用，有效形成了“社會管理、城管執(zhí)法”的城市管理部門聯(lián)動機制，使城管執(zhí)法從瑣碎的管理事務(wù)、紛繁的管理糾紛中解放出來，由運動員轉(zhuǎn)換為裁判員，避免與管理相對人直接沖突，減少社會矛盾，改善執(zhí)法環(huán)境，樹立執(zhí)法權(quán)威。

（二）領(lǐng)導(dǎo)重視，高位協(xié)調(diào)是關(guān)鍵

城管執(zhí)法部門由于成立晚、無省以上主管部門，加上隊員素質(zhì)差次不齊，在政府序列和市民心中地位不高、形象不佳。城管部門的一舉一動，往往社會肯定的聲音少，噪音大，只有主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，高位協(xié)調(diào)才能保證城管這個相對弱勢管理部門的創(chuàng)新思路不至于被扼殺在搖籃之中。宣城市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)站在總攬全局、勇?lián)?zé)任、主動服務(wù)的戰(zhàn)略高度，對宣城市城市管理執(zhí)法局的創(chuàng)新探索給予高度重視，并從城市管理體制、機制、經(jīng)費、裝備和干部配備等方面給予全方位的支持。具體包括：一方面主動解決市容管理社會化過程中財政專項經(jīng)費和一線執(zhí)法人員待遇等實際困難；另一方面加大高位協(xié)調(diào)力度，及時研究出臺《關(guān)于推行市容管理社會化工作的意見》，為社會化城市管理創(chuàng)造了良好的內(nèi)外條件；三是在市容社會化探索之初困難時期，市委、市政府果斷決策，堅定不移地支持走社會化管理之路。

（三）建章立制，細(xì)化基礎(chǔ)工作是保障

社會化城市管理的宣城實踐之所以能夠形成長效機制，一個很重要的原因，是宣城市城管執(zhí)法局圍繞市容管理社會化，建立了包括如何確定管理范圍、測算管理費用，細(xì)化管理內(nèi)容，督促檢查兌現(xiàn)管理費用，以及物業(yè)公司人員培訓(xùn)等在內(nèi)的一整套具體規(guī)章制度，確保了社會化管理的每個環(huán)節(jié)都有章可循。正是通過建章立制，一方面避免了一包了之現(xiàn)象，又達(dá)到了放手不放任，退位不缺位，并且按照“社會管理、城管執(zhí)法”的原則要求，探索形成了“先管后交、管罰分離，目標(biāo)管理、定期監(jiān)督，考核培訓(xùn)、共同提高，長期協(xié)作、榮辱與共”的城管執(zhí)法與社會管理相互協(xié)調(diào)配合的良性互動機制，確保了社會化管理工作的有序健康發(fā)展。

記者筆記：

三月的煙雨中，我們來到安徽宣城。應(yīng)宣城市城市管理行政執(zhí)法局周和睦局長之邀，考察宣城市創(chuàng)新的市容社會化管理做法。這是個安靜的小城市，“青山橫北閣，綠水繞東城”，說的就是這里。這里是胡適故鄉(xiāng)，這里是徽商舊里，“長風(fēng)萬里送秋雁，對此可以酣高樓”，李白詩名留千古，而經(jīng)過戰(zhàn)火洗禮的謝眺樓重新矗立。宣城市于2005年撤縣建市，人口約80萬，市區(qū)人口約30萬，城市化進(jìn)程屬于起步階段。城市不大，街道不寬，樓層不高，但整潔寧靜中自有一份從容。一個城市市容環(huán)境的好壞，正所謂外行看熱鬧，內(nèi)行看門道。我們在宣城呆了幾天，不管是白天還是晚上，沒有看到一個流動商販；街道牌匾標(biāo)識整齊、規(guī)范，沒有占道經(jīng)營；甚至沒有看到一張小廣告；新建的風(fēng)景區(qū)提前規(guī)劃出臨時攤點位……這些，看似容易，做到卻非常難。宣城采訪給記者留下了深刻的印象，一個城市的管理起點一定要高，標(biāo)準(zhǔn)一定要嚴(yán)。勿以城小而不為，小城市照樣可以有大作為。而改革創(chuàng)新往往來源于基層。在幾日的考察中，不管是專訪的周局長，參與座談的孫副局長，還是陪同參觀的羅科長、李主任等人，與我們交談的內(nèi)容除了宣城的文化，就是他們的工作。他們總是說，“我們宣城，我們……”，那種歸屬感與自豪感是感人的。真是什么人帶什么兵，好強而執(zhí)著的周局長把敏思與善行貫穿到了他的城市管理執(zhí)法中。上進(jìn)的工作氛圍，踏實的工作作風(fēng)，帶來了一個創(chuàng)新的社會化管理模式，也帶給我們更多的思考。（黃荔）

專家點評

專家點評

宣城模式的三個有利于

□ 辛向陽（中國社會科學(xué)院研究員、博士生導(dǎo)師）

宣城市城管執(zhí)法局圍繞市容管理社會化探索出的一整套實踐模式，給人以啟發(fā)，在現(xiàn)實中發(fā)揮出了積極作用，值得我們總結(jié)借鑒。

宣城模式有利于提升社會參與城市管理的水平。我們經(jīng)常講：人民城市人民建，人民城市人民管。也就是要積極發(fā)揮人民群眾參與環(huán)境建設(shè)的主體作用，不斷完善環(huán)境建設(shè)的群眾參與機制。市容管理社會化的推行是用市場機制搭建了市民參與環(huán)境建設(shè)的平臺。這樣一個平臺不僅有效率，而且公正地體現(xiàn)了群眾的意愿，得到了群眾的切實擁護(hù)，群眾維護(hù)環(huán)境秩序的積極性得到空前提高。

宣城模式有利于化解執(zhí)法隊伍的壓力和執(zhí)法矛盾。當(dāng)前處于急劇加速的社會轉(zhuǎn)型與階層分化中，社會焦慮比較普遍。有人戲稱白領(lǐng)階層是“Ipod一族”：Insecurity-缺乏安全感；Pressure-壓力大；Overburden-超負(fù)荷；Difficulty-困難多。其實，這個比喻也一定程度上適合一些城管執(zhí)法隊員的情形：缺乏安全感，級別、待遇、出口問題不暢，一定程度地影響著隊伍的工作熱情；壓力大，環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域廣、任務(wù)急，責(zé)任重大；超負(fù)荷，普遍存在超負(fù)荷工作的情況；困難多，直面城市管理末端的種種矛盾，缺乏法治支撐、理論支撐和輿論支持，工作難度大不言自明。宣城模式好就好在它把環(huán)境秩序的日常巡查上報、說服勸導(dǎo)、宣傳疏導(dǎo)等執(zhí)法部門管不了，管不好的事務(wù)性工作交給市場，在城市管理中搭建了執(zhí)法部門與執(zhí)法相對人之間的管理緩沖區(qū)，既減輕了執(zhí)法隊員的壓力，又有效緩解了執(zhí)法矛盾。

宣城模式有利于降低行政成本和執(zhí)法成本。宣城市城管執(zhí)法局只有103名城管執(zhí)法人員，管理著40平方公里的建城區(qū)，人均管理0.4平方公里，這是很了不起的。我們很多城市的一個區(qū)三、四十平方公里，城管執(zhí)法隊員往往在四、五百人。這103人服務(wù)全市近40萬常住人口，每萬人擁有的城管執(zhí)法隊員只有2.5人，大大低于很多城市萬分之四的比例。由于采用了社會化的管理辦法，每年財政支出的服務(wù)外包經(jīng)費大大低于增加執(zhí)法編制帶來的人員工資增長。而且宣城市城管執(zhí)法部門在市區(qū)主次街道設(shè)置20余處攤點群，攤點群及夜市由業(yè)主選出的攤點長實行自治管理，對達(dá)不到管理要求的攤點自動取消經(jīng)營資格，從而強化了群眾自我管理能力，減輕了反復(fù)執(zhí)法的壓力，也降低了執(zhí)法的成本。

此外，宣城的做法還為一些社會企業(yè)提供了市場機會，為社會帶來了不少的就業(yè)崗位。