城市管理市場化運作長效機制的中外借鑒研究

一、相關概念

城市管理市場化，其本質是城市政府所應提供的公共物品市場化，是指政府“籌集各種資源，通過民主政治程序設定社會需要的優(yōu)先目標”，同時“又利用市場上第三方機構的所長，組織進行商品和勞務的生產”。城市管理市場化的長效機制，是指通過市場化的方法，進行城市管理的運作（主要是公共物品供給和運營的市場化），能夠實現長久穩(wěn)定的運營，并且對各利益相關者（包括生產者、消費者和安排者）都能夠帶來利益的提升。

二、影響城市管理市場化運作長效機制實現的因素

城市管理市場化運作長效機制未實現的根本原因在于各利益相關者的訴求未得到有效滿足。

（一）公共物品的各利益相關者訴求

E.S薩瓦斯（美國紐約城市大學巴魯克學院教授，民營化大師）將公共物品的各利益相關者劃分為消費者、生產者和安排者。其中，消費者主要是指使用公共物品的居民、企業(yè)以及其他各類型的機構；生產者主要是指提供公共物品的機構，可以是政府也可以是市場化運作的第三方機構；安排者是指確保公共物品在全社會范圍內，整體上有效提供與有效運營的機構，一般是指政府機構。

對于政府機構（安排者）而言，需要確保社會上有充足的公共物品加以提供，并且能夠持續(xù)運營，實現正向增長。福利經濟學派、凱恩斯主義和新公共管理學派均認為政府應為其治理區(qū)域內的居民、企業(yè)以及其他各類型的機構提供較好的福利（即公共物品），從而發(fā)揮其外部效用，保障并激發(fā)各類型的主體正向發(fā)展，進而通過稅收的增額等方式，保障社會福利進一步增加，從而形成正向循環(huán)。同時，政府應保證公共物品在提供過程中，社會上所有居民均能夠平等享用，并且有能力享用。

對于第三方機構（生產者）而言，需要實現利益的最大化，以實現自我的生存與發(fā)展。市場化的實現，意味著需要依靠第三方機構進行公共物品的提供和運營，并提升效率，促其能夠形成自我造血機制，減少或避免政府部門的投入，實現公共物品的增量化提供，同時相關第三方機構也需要從中獲取合理的回報。

對于消費者而言，他們期待著差異化公共物品的提供。根據科特勒博士（被譽為“現代營銷學之父”）等人的研究，消費者（包括個人客戶與企業(yè)客戶）的可支配收入規(guī)模與其對產品、服務（包括公共物品）的差異化需求呈正相關的狀態(tài)。同時，根據新公共管理理論，消費者（包括居民與機構）均期望政府能夠提供公共物品。隨著社會經濟的發(fā)展，以及民主化的進步，消費者的期望日益提升，希望有更多種類的公共物品供其選擇，有更多數量的公共物品供其享用；同時社會中的部分高端消費者需要公共物品，但又期望在享用的過程中能夠具備獨占性與身份標識性，他們愿意為此支付相應的費用。

（二）市場化長效機制實現的影響因素

從公共物品的概念，以及各利益相關者訴求出發(fā)，本文認為，影響市場化長效機制實現的根本原因在于依靠市場化方式進行公共物品的提供，會造成“市場失靈”的現象。

根據薩繆爾森等西方經濟學家們的研究，完全競爭性的市場會導致資源配置的“帕累托最優(yōu)”，也是最有效的。但同時他們也認識到“公共物品非排他性和非競爭性的特征，以及考慮社會公平、公正等問題，通過市場方式進行提供，實現非排他性是不可能的或者成本是高昂的，并且在規(guī)模經濟上缺乏效率，導致市場在提供公共物品時存在失靈現象”，這也就是通常所說的“市場失靈”的情況，這是影響市場化長效機制實現的根本原因。

在城市管理的具體實踐當中，影響市場化長效機制實現的具體原因集中在三個方面：

首先，市場化程度過高，公共屬性淡化。社會第三方機構普遍具有逐利性，在被賦予公共物品提供的權利之后，往往憑借著公共物品天然的壟斷性或憑借被賦予的壟斷性，不斷提高收費，使得“消費者剩余”大幅度減少，甚至由于收費過高，部分消費者不得不被排除在公共物品的使用之外，或者得不到充足的公共服務。另外，過度強調差異化的特征，使得公共物品從公共化走向貴族化，優(yōu)先滿足高支付能力消費者的需求，而其他消費者獲得的公共物品有劣質化的趨勢。

其次，容易導致國有資產流失，并伴隨腐敗現象發(fā)生。目前，全球各國在推進公共物品市場化時，經常采取的做法包括將現有公共物品的產權或經營權轉讓給第三方機構；以現有公共物品的產權或經營權入股，同第三方機構形成合作的機構，共同經營公共物品；通過特許經營方式實現等。而這些方式實現，涉及到人的因素，例如對國有資產進行價格評定，確定特許經營的范圍等，這就產生了一定的權力尋租空間，其結果是導致國有資產流失，使得國民財富減少，并形成腐敗。

第三，第三方機構無法持續(xù)良好地保障公共物品持續(xù)穩(wěn)定提供。部分公共物品由于具備非排他性，或者排他的成本較高，使得第三方機構成為公共福利機構，但卻無法像公共福利機構一樣獲取政府部門提供的補貼，導致其無法持續(xù)穩(wěn)定的運營。

三、城市管理市場化長效運作方法

（一）通過政府控制的企業(yè)實現市場化運行

從上世紀70年代以來，全球范圍內開始了推行政府部門企業(yè)化的工作，將原本屬于政府范疇的公共物品供給功能，予以企業(yè)化改造，形成了一系列公共物品的運營機構。例如，中國的各個城市當中，大部分的燃氣公司、水務公司、電信運營商、公交公司、郵政、公路建設與運營等公共物品提供企業(yè)，在上世紀80年代時還是政府組成部門，而在90年代經過企業(yè)化改造后，形成政府控制，企業(yè)負責資金的籌措、公共物品的提供與持續(xù)運營的機制。這種機制具備兩方面優(yōu)勢：

一是融資的市場化：通過成立企業(yè)，能夠以各種方式進行融資，滿足現代金融體系發(fā)展要求，保證建設投入到位。二是運營的公益化：由于企業(yè)受到政府直接控制，政府部門能夠直接將其意愿通過所控制的企業(yè)加以實現。在政府直接影響下，這些企業(yè)能夠較好完成公共物品供給的使命。

但同時，也有不足之處：政企較難分割，效率相對較低。盡管通過企業(yè)化改造，將政府部門改造成相應的企業(yè)，但是從全世界的實踐情況來看，往往是政企分割不清晰，隨之而來的是運行效率相對較低，仍然存在傳統政府部門的狀態(tài)。如我國城市當中一些公共物品提供企業(yè)，包括供電、供水、燃氣等國有企業(yè)，在選擇企業(yè)領導的時候，常從政府部門內部派遣官員前往擔任，而企業(yè)的領導也會被調到政府部門擔任相應的職務，甚至二者同時擔任，這就使得企業(yè)不可避免保留了政府部門作風。

（二）通過特許經營的方式實現市場化運作

為了能夠吸引更多的社會資本參與城市管理工作，近二十年來，原本用于傳統連鎖商業(yè)領域的“特許經營”概念，被引入到城市管理當中。城市政府將某一項公共物品的提供或運營工作，外包給第三方機構，主要是非國有資本來完成，并且對第三方機構在時間和空間上賦予一定的獨占權限。

第三方機構的獲利包括三種類型，一是經營獲利型，即通過市場經營活動，直接從市場上獲利；二是政府雇用型，即由政府出資，雇用第三方機構完成原應由政府提供的一些較為純粹的公共物品，例如一些城市政府雇用環(huán)衛(wèi)公司，負責某一區(qū)域的衛(wèi)生工作；三是混合獲利型，即第三方機構能通過自身的努力實現一定的收入，但同時也需要政府的財政補貼，以實現合理的回報。

通過特許經營的方式，實現第三方運作，具備兩方面的優(yōu)勢：一是充分調動了社會主體參與公共物品提供的積極性。通過特許經營的方式，使得社會第三方機構被賦予一定的壟斷權，進而利用此壟斷權進行經營，或者通過政府補貼獲取合理的回報，調動其提供公共物品的積極性；二是有效提升社會整體的投資效益比。從全球的管理實踐工作來看，在完成同一項任務方面，私營機構的成本較政府機構低30%左右，相應的成本差距使得城市政府部門能夠以比自我運營所消耗成本更低的價格通過特許經營的方式，由第三方機構負責運營，而第三方機構能夠籍此獲得合理回報。同時，由于直接面臨政府和社會公眾的監(jiān)管，所提供的公共物品在質量上往往更高。

同時，也有三個方面不足：市場化程度過重，削弱公共屬性；造成國有資產流失，形成腐敗；由于經營估計不足，造成第三方機構成為公共福利機構，從而難以形成長期穩(wěn)定提供公共服務的格局。

（三）通過社會公益性機構實現市場化運作

20世紀80年代，西方福利國家暴露出了“政府失靈”弊端，同時，在公共物品提供領域的“市場失靈”問題已被理論界反思多年。在這樣的背景下，西方理論界認為應該有一種介于政府與市場之間的第三方機構的存在，這種機構從理論上而言，由于不以利潤最大化為目標，因此能夠以較高的質量、較高的效率來實現公共物品的市場化供給，也就是說其同時具備市場化運作與政府化運作兩方面的優(yōu)勢，實現了公平與效率并重的目標。

在實際的運營過程中，社會公益性機構的形式一般以非政府組織（NGO）形式出現，在我國一般被稱為民間團體。其一般通過接受社會各界捐贈（部分非政府組織或民間團體也接受政府財政的撥款）維持其日常的運營支出，而諸多工作的開展，特別是為社會提供公共物品的活動，往往依托于志愿者進行，因此社會公益性機構成本相對較低。并且，對志愿者的激勵主要來自于實現目標的內在激勵，因此盡管報酬相對較少，志愿者也能夠提供較高質量的公共物品。

但是依靠社會公益性機構實現市場化運作，具有兩個方面的不足，首先是社會公益性機構所能提供的一般是軟性的服務，例如治安維護、公共衛(wèi)生等，而電力、水務等消費類公共物品，社會公益機構無法加以提供；其次社會公益性機構所提供的服務，往往表現為運動式，而非常態(tài)化提供，這難以滿足社會對公共物品的需求。

四、城市管理市場化長效運作的保障措施

（一）明確市場化的范圍

根據新公共管理學派的觀點，政府部門在實現“治理”的過程中，需要同市場進行“有限分工”，將一部分工作交由市場來進行處理。

具體而言，對于城市政府而言，在進行城市管理過程中，對于依據政府形成的合法性基礎，即由全體人民授權政府部門執(zhí)行的功能，主要是法規(guī)政策的制定與執(zhí)行，需要由政府部門負責，以確保相應功能發(fā)揮的公正性，并確保政府的公信力；而其他由政府所提供的公共物品，則可以通過市場化的方式進行。

目前，在實踐的環(huán)節(jié)中，值得注意的是，一些地方的城市管理部門，將部分法律執(zhí)行的權力下放到第三方機構，使其代行了政府應承擔的職能，這一方面違背了政府治理的基本要求，另一方面也對被管理者以及其他社會群體帶來不良感知，影響城市穩(wěn)定的基礎。借鑒西方國家城市管理的經驗，第三方機構可以代表政府部門就法律上的事務進行溝通，主要起到說服的作用，而涉及到需要采用強制措施的，則需要依靠法律執(zhí)行機構，如警察等負責執(zhí)行。

（二）強調民主化的參與

現代政府逐步強調服務的功能，即構建服務型政府，其核心出發(fā)點是滿足轄區(qū)內各類主體的需求。鑒于此，國內外城市政府在制定決策時，日益強調各利益相關者民主化參與的重要性。

在強調民主化參與的過程中，國外城市政府逐步從宏觀民主化向微觀民主化方向轉變。所謂的宏觀民主化，是指根據民主選舉結果，形成由民眾授權的決策機構和執(zhí)行機構，包括議會、政府、司法機關等，在法理上由其進行的決策和執(zhí)行均能代表各利益相關者的利益。而所謂微觀民主化，是指在進行具體的決策或執(zhí)行的時候，聽取各利益直接相關者的意見，從而進一步聚焦利益相關者的需求。例如，紐約市在進行區(qū)域規(guī)劃的時候，會啟動ULURP程序（The Uniform Land Use Review Process，土地利用審批程序），由包括社區(qū)、區(qū)行政長官、顧問在內的各利益相關人士就城市規(guī)劃委員會、市政委和市長等提出的一系列規(guī)劃草案進行表決。這些規(guī)劃草案包括: 規(guī)劃文本、分區(qū)規(guī)劃修正方案、詳細規(guī)劃、城市更新改造規(guī)劃、投資項目選址、地產購買或出租方案、社區(qū)規(guī)劃等。

（三）強調政府的掌控性

城市管理工作是城市政府的核心職責之一，盡管在部分職能的履行上可以通過市場化的方式進行，但為了保證公平、公正、公益性的落實到位，需要強化政府的掌控性。政府的掌控性主要體現在三個方面：

一是通過資本實現掌控。政府出資同社會資本共同設立企業(yè)，為城市管理提供服務，由于政府部門是出資方，因此能夠在董事會中占據一定的席位，可以直接參與企業(yè)的運營，確保企業(yè)的正確方向。其中，在極端的情況下，政府部門獨資興辦企業(yè)，并進行控制，實現市場化的方式管理城市。二是通過契約實現掌控。政府部門通過招標的方式，選取合適的公共物品供應商，簽訂明確的服務契約。依據契約，政府部門對供應商進行評測，以決定是否續(xù)約、是否付款等，并依據契約對執(zhí)行過程進行規(guī)范化管理。三是通過行政管理實現掌控。政府部門日常加強監(jiān)管，聽取城市中各相關主體的意見，通過行政化的方式，確保市場化主體在城市管理中相應職責履行到位，尤其對于在市場化之后可能損害相關主體利益的行為，例如獲取特許經營者意圖上調價格的行為，政府部門需要及時干涉。

從中外的實踐來看，以上三種強化政府掌控性的方式，分別適用不同方面，其中，通過資本實現掌控的方式，主要適用于需要第三方企業(yè)在前期有較大投入，后期依靠運營獲益的事業(yè)，如電信運營、供水等公用事業(yè)等；通過契約實現掌控的方式，主要適用于前期固定投入的服務，如環(huán)衛(wèi)、綠化等公共服務；而通過行政管理實現掌控的方式，是城市政府基本職能的體現，需要持續(xù)性加強。

（責任編輯 ：駱小平）

小詞典

帕累托最優(yōu) (Pareto Optimality)

這個概念是以意大利經濟學家維弗雷多·帕雷托的名字命名的，他在關于經濟效率和收入分配的研究中最早使用了這個概念。

帕累托最優(yōu)（Pareto Optimality），也稱為帕累托效率（Pareto efficiency）。帕累托最優(yōu)和帕累托改進，是博弈論中的重要概念，并且在經濟學、工程學和社會科學中有著廣泛的應用。帕累托最優(yōu)是指資源分配的一種狀態(tài)，在不使任何人境況變壞的情況下，不可能再使某些人的處境變好。帕累托改進（Pareto improvement）是指一種變化，在沒有使任何人境況變壞的情況下，使得至少一個人變得更好。一方面，帕累托最優(yōu)是指沒有進行帕累托改進余地的狀態(tài)；另一方面，帕累托改進是達到帕累托最優(yōu)的路徑和方法。帕累托最優(yōu)是公平與效率的“理想王國”。

如果一個經濟制度不是帕累托最優(yōu)，則存在一些人可以在不使其他人的境況變壞的情況下使自己的境況變好的情形。普遍認為這樣低效的產出情況是需要避免的，因此帕累托最優(yōu)是評價一個經濟制度和政治方針的非常重要的標準。