紐約市流動商販管理的歷史演變及其對廣州的啟示

一、廣州市流動商販概況和管理現狀

廣州目前擁有流動商販約23萬—25萬人，高峰期超過30萬人，其中戶籍居民不到30%。這些商販多分布于流動人口數量大、低收入人群規模大的地方，如城鄉結合部、城中村等。他們多為文化素質較低的無業者或下崗者，擺攤是因為找不到更好的工作或是根本找不到工作。根據相關調查發現，流動商販有如下特征：（1）相對穩定性：在較長的時間段有流動性，但在一定時間內，其經營地段、販賣商品種類較穩定；（2）收入參差不齊：月均收入從787元到1742元不等，小部分收入高于3000元；（3）經營特征：全職經營占82.5%，經營時間跨度長，早餐類攤販早上5、6點就開始準備營業，燒烤飲食類則可能營業到凌晨兩、三點。

廣州市目前主要根據《廣州市城市管理綜合執法條例》、《廣州市市容環境衛生管理規定》等作為相應的執法依據。但法律依據薄弱、缺乏專門的管理部門、管理經驗不足等問題依然凸顯。在廣州市城管委等單位的努力推動下，《廣州市流動商販臨時疏導區管理試行辦法》已于2011年推出，并沿續2009年開始啟動的設置“流動商販街臨時疏導區”的做法，引導流動商販入室經營，限時限地擺賣。廣州正嘗試在便民利民和維護市容的兩難境地中走出一條新路。

二、紐約與廣州相似情況對比

紐約市位于美國紐約州東南部，是美國最大城市和第一大港，世界的經濟、金融中心。2006年紐約的財產總值為804.4萬億美元，控制全球40%的財政資金，是全球最富裕的城市之一。而作為廣東省政治、經濟、文化、科教中心、交通樞紐的廣州市，2010年地區生產總值完成10604.48億元，成為國內第三個GDP過萬億的城市。

紐約人口分布較為密集。據美國人口調查局2000年統計，一平方公里約10，194人，曼哈頓更是高達一平方公里25，846人，居全美之最。廣州城區的人口密度相當高，越秀、荔灣、海珠、天河四區平均達到15，000人/平方公里，越秀區更是達到30，364人/平方公里。兩個城市的交通量都十分龐大，每逢高峰時段或節假日，大量人潮、車潮流動于市區之間，常導致重要干道交通阻塞。

紐約一直是外來移民的入境點。據統計，約有36%的紐約人口是在國外出生的，且外來人口的國籍非常多。廣州從古代大南遷形成的廣府人，到改革開放人口遷移，呈現族群多元化。不同宗教、地域的人聚居，湖南人、湖北人、四川人等在城中村里聚居，就連外國人也很多元。

盡管制度環境、國情和國民素質等情況不同，但是廣州與紐約在城市的重要程度、經濟發展程度、人口密集和異質化程度以及交通的擁擠程度上都具有較高的相似性。因此，廣州市可辯證地借鑒紐約的流動商販許可制管理思路和模式，結合實際情況，探索良好的管理對策。

三、紐約流動商販管理制度的歷史演變

作為一個國際化大都市，紐約市居民異質化程度很高，在管理上需要平衡的利益關系很復雜，在對流動商販的整治和管理經歷幾番變革后，它所形成的流動商販許可制模式在現實中頗具代表性。

1707年，紐約當局禁止流動商販擺賣，期間幾經易改但不是關注焦點。19世紀末，大批歐洲移民將擺攤作為職業或兼職，流動商販再次引起關注，并在隨后的“進步運動”中被認為降低了現代城市的效率。從1880年到1930年，紐約逐步建設室內市場，引導流動商販入室經營。由于市場選址不當，入室安置以失敗告終。

1970年代，紐約市政府設立了街頭集市協調管理辦公室，流動商販管理正式規范化。1995年增設審查委員會，由小型商業服務部門、交通部門、城市規劃部門委派，市長提名的形式組成，是流動商販的規劃機構，負責規定擺攤的路段和時間。自此，紐約流動商販所占用的街道與時間受到嚴格限制。20世紀90年代中期，紐約很多街道禁止擺攤，政府提供一些廢棄區作為商販市場，收效甚微。最后，消費局提高許可證違約金并要求商販保持清潔，流動商販才得以再次上街。

目前，紐約市依據《紐約市行政法典》和《商販保護第一修正案》來管理流動商販。紐約把流動商販分為三種：食品商販、一般商販和第一修正案商販。食品商販指在公共街道上販賣食品的人；一般商販則是在公共街道上出售、租賃物品或提供服務的人，不包括食品商販和需要特別許可的報商。第一修正案商販銷售的是受第一修正案所保護的表達自由的商品或作品。食品商販和一般商販需要營業許可證，分別由紐約市健康與心理衛生部和消費事務部頒發，并交納一定的許可費。食品商販還必須參加培訓課程、符合衛生標準并得到有關部門許可。第一修正案商販不需要營業許可證。所有攤位大小都受到限制，一般深10英寸、寬10—20英寸。

街頭集市的地點和時間表一般會在消費局的公告欄、政府網和報刊雜志公示。需要者可憑身份證和報稅卡填表申請。當局會在10天后給出批準信和攤位編號，申請人再據此到消費局領取臨時擺攤許可證。由于每個攤位可銷售3種產品，常有2、3個商販合租一個攤位以降低成本。流動商販擺攤時必須展示其許可證，并按時更新許可證，書面記錄每筆交易的時間、價格等，并在第二年的前四個月向政府報稅。警察部門負責取締無照營業，無照營業將被判處250美元到1000美元的罰款或3個月以下的監禁。

四、紐約市流動商販管理的績效和不足

目前紐約市約有流動商販10000名，持照與無照經營的商販各占一半。根據相關調查報告顯示：2006年紐約市在5個區共舉辦367個街頭集市，約24%的流動商販來自外州，為200萬家庭和上千藝術家創造了商販機會，被贊“為城市帶來了生氣與商機”。

但是，紐約市對流動商販的管理也頗受詬病。嚴格的數量限制使無證商販不得不以高額租金租用他人執照。過于嚴厲的處罰使很多商販生計艱難。此外商販審查委員會規劃擺攤區域和時段過于專斷和隨意；規制商販的法律龐雜分散且雜亂難懂；管理職權劃分不明確等問題一直存在。目前，紐約的一些NGO（非政府組織）正致力于推動紐約市的商販管理制度改革，倡議統一監管、取消數量限制、取消街頭商販評審委員會、結束罰款制度等。

由此可見，紐約市的流動商販管理經歷了自由生長、政府干預、禁止和規范四個階段。流動商販管理在維持中低層家庭收入、激活城市文化、增加社會福利等方面發揮了一定的作用。與此同時，紐約市對流動商販的管理仍存在規劃擺攤地段過于隨意、管理機構過于龐雜、規章制度雜亂難懂以及罰款過重等等問題。這些經驗和問題，都值得廣州借鑒和注意。

五、借鑒和啟示

（一）流動商販有利于緩解物價高居不下的壓力，活躍城市“馬賽克經濟”

紐約流動商販不但為部分中下層家庭提供生活來源，還帶動所在區域的生意和人氣，成為城市“馬賽克經濟”。如今廣州物價高居不下已造成中低收入階層不同程度的憂慮和恐慌。借鑒紐約經驗，合理引導流動商販，或為附近居民提供更加便利和低廉的商品和服務，或為區域商鋪帶來人流，揚流動商販便利、廉價、活躍人氣之長，避其堵塞交通、影響市容之短，緩解高物價壓力，促進經濟多元化，創造社會福利，可謂一舉多得。

（二）改“堵”為“疏”，平衡復雜利益關系，創建和諧廣州

廣州市現有居住人口近1500萬，其中登記的外來人口為726萬，甚至本地人口與外來人口倒掛，人口結構復雜，異質化程度不亞于紐約。城市管理需要平衡的利益關系比較復雜。而流動商販作為無業、失業、半失業階層，他們生活在城市最底層，亟需得到關注。目前的生存訴求、我國整體的國情事實說明：完全禁止流動商販是不可行的。按照堵疏結合和便民原則，合理規劃設攤地點，引導流動商販就地規范、入室經營，使其獲得合理的謀生空間，減少矛盾與沖突，才是建設和諧廣州所應有的長效機制。

（三）出臺《流動商販登記程序》，設立流動商販登記管理部門，實行準入許可制

紐約的《紐約市行政法典》、《商販保護第一修正案》以及協調管理辦公室使流動商販的管理更加規范化。廣州可設立專門的流動商販登記和管理部門，負責規定擺攤的地段和時間并定期公布；接受申請登記、負責資格的審批或取締；規范經營，防止造成交通擁擠或者對公共安全構成威脅。

申請者可憑身份證、居住證等填表申請。得到許可的流動商販擺攤時應出示許可證，并按時向稅務部門申報納稅，稅收可用作流動商販的管理經費。

（四）合理規劃、科學設點，使“引流入固”多樣化

紐約市曾先后兩次建設室內市場或提供廢棄區作為商販市場，收效甚微。“入室經營”不是廣州的唯一途徑。在普查區域容納能力和科學規劃設點的前提下，倡導“引流入固”的多樣化，包括地點、內容的多樣化和時間的靈活化。

1.地點多樣化

根據附近居民需求，在城區較寬闊街道的兩側、天橋、車站、社區、公園、農貿市場、企業閑置場地等，都可以較為低廉的租金為流動商販提供臨時的固定經營場所。在現有空間緊張的情況下，可采取辦法提高空間的利用率。如農貿市場“一場多用”，早上賣蔬菜、水產，中午賣水果、小商品，下午可辟出部分攤位賣熟食、炒貨，晚上可以辦飲食夜市。

2.內容多樣化

可根據具體情況，打造具有嶺南特色的傳統飲食街市、夜市或小商品跳蚤市場。定期利用廣場、公園舉辦文化、主題集市等，合理疏導流動商販，弘揚嶺南文化，增強廣州活力。

3.時間靈活化

根據街道、天橋、車站等規劃設點的客流峰期以及社區居民的正常生活作息時間，合理、靈活設置擺攤的容量和時間。在疏導流動商販與便民、保持交通暢通之間找到一個平衡點。

（五）稅費合理、懲罰恰當，防止流動商販因成本過高再次非法擺攤

對流動商販要制定優惠的稅費政策，既可以制造稍為公平的市場競爭，又能減輕流動商販的負擔。據相關調查報告，流動商販收入不高，過重的稅費容易導致流動商販再次非法擺攤。對于犯錯的流動商販，可通過教導、誡勉或者警告的辦法，及時糾正錯誤。屢教不改的，可適當罰款，避免發生激烈沖突。情節嚴重的，如涉及食品安全問題等，可取締其資格。

（六）制定升級轉型退出機制

有意識地培訓流動商販，如設立會計、稅收和市場職能等培訓項目，讓他們有機會提升經營能力，為其走向正規化經營創造條件。管理部門還要善于發掘現實中起家于流動商販的成功人士，樹立學習榜樣和奮斗目標，促使他們慢慢轉型，以達到減少流動商販的目的。

（七）建立流動商販組織

流動商販組織既可以在自我管理中發揮著重要的作用，又能在個體商販與政府之間扮演上傳下達、有效溝通的橋梁角色，并向管理部門提供一些成員信息，有助于管理部門出臺相應的管理政策，降低管理成本，進行有效管理。培育流動商販自治組織，使政府從管理的職能逐漸向服務、監督的職能轉變。

參考文獻：

[1]齊瑾.《國內外攤販經濟管理研究綜述》.中華碩博網，2008.04.28.

[2]國內外城市小商販管理模式比較研究.上海市人民政府發展研究中心網站，2011.04.07訪問.

[3]蔡克蒙.《中國城管能從外國學習哪些經驗》[J].《法學》，2010(10).

[4]曾紀茂.《港澳臺攤販管理比較與經驗借鑒》[J].《城市法制管理》，2009(3).

[5]沈克明.《紐約街頭集市活躍城市經濟》[J].《新財經》，2006(12).

[6]穗客.《用流動思維管理流動商販》.http://www.dayoo.com/.2011.04.07訪問.

[7]吳素芬.《關于攤販管理新途徑的探索》[J].《城市運行管理》，2008(1).

[8]維基百科.http://zh.wikipedia.org/wiki/%E7%BA%BD%E7%BA%A6#.E4.BA.A4.E9.80.9A.2011.4.29.

[9]紐約市流動商販管理的歷史演變及其對廣州的啟示2.《廣州越秀人口密度超紐約，淘金被稱“巧克力城”》[N].《南方都市報》，2010.11.2.

（責任編輯：趙靜）