誘致性與內輸入

2012-01-01 00:00:00趙軍

教學研究 2012年3期

[摘要]本研究以2005年4月12日國家承認學歷的239所民辦高校創建時間的分布為依據，將民辦高等教育發展分為三個周期，并通過描述性研究進行印證分析。民辦高等教育30年演進表明，誘致性制度變遷是民辦高等教育改革和發展的外部特征，內輸入是民辦高等教育改革和發展的內部機制。改革開放30年來，民辦高等教育演進邏輯本質上是我國政府及其內部權力精英對誘致性制度變遷進行的利益聚合和利益表達。

[關鍵詞]民辦高等教育；誘致性；內輸入

[中圖分類號]G648.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-4634(2012)03-0001-06

1 問題的提出

改革開放以來，中國民辦高等教育經歷了從無到有、從小到大、從弱到強，在辦學規模、辦學模式、辦學質量等方面都有很大的發展。民辦高等教育在中國重新崛起，并形成一道亮麗的風景線。如何認識改革開放30年來民辦高等教育歷史變遷，展現民辦高等教育的演進邏輯，已經成為民辦高等教育研究的重要議題。

目前關于民辦高等教育歷史變遷及其演進邏輯的研究主要有兩種典型的思路。(1)以國家重要政策文本的出臺為依據，將改革開放以來民辦高等教育發展分為三個階段：1978-1991的恢復期，以1982年憲法為標志；1992-1996的快速增長期，以《中國教育改革與發展綱要》為標志；1997年至今的規范發展期，以《社會力量辦學條例》和《民辦教育促進法》為標志；(2)以新制度主義的合法性為依據，將民辦高等教育發展界分為三個合法性建構周期：1976-1986年復興之初的合法性依附；1987-1998年對合法性的主動建構；1999年至今面臨的合法性危機和對新的合法性訴求。上述研究思路都有其合理性，但由于這兩種思路都強調理論的構造，將政策變遷和合法性變遷置于歷史變遷之前，研究所要做的不過是在現實變遷中進行證據的搜集和觀點的佐證。其結果是理論的分期往往與現實的變遷有所出入，對民辦高等教育演進邏輯的把握也難免有所偏差。

筆者認為，民辦高等教育演進邏輯的揭示，并不是一個簡單的理論建構問題，而是一個現實變遷與理論解釋相結合后的提取問題。邏輯與歷史相一致的原則告訴人們，“歷史從哪里開始，思想進程也應當從哪里開始，而思想進程的進一步發展不過是歷史過程在抽象的、理論上前后一貫的形式上的反映”。因此，本研究以截止2005年4月12日國家承認學歷的239所民辦高校創建時間的分布為依據，將民辦高等教育的發展分為三個周期(見圖1)。

1980年左右到1989年左右為第一個周期；1989年左右到1997年左右為第二個周期；1997年左右至今為第三個周期。顯然，這一現實的歷史分期與前述民辦高等教育的理論分期相去甚遠。產生差距的原因就在于理論的建構不能替代現實的演進。本研究正是基于這一現實的歷史分期，試圖勾勒出我國民辦高等教育生成和發展的基本脈絡，從而揭示我國民辦高等教育的演進邏輯。需要指出的是，盡管這種分期仍然帶有某種或然性，但由于其建立在長時段的變遷數據基礎上，相對于前述的兩種歷史分期，這種分期方式可能更加逼近于民辦高等教育的歷史事實。

2 中國民辦高等教育發展軌跡

如圖1所示，改革開放30年來，我國民辦高等教育發展經歷了三個發展周期。民辦高等教育的周期性波動構成了民辦高等教育發展的基本軌跡。下面通過描述性研究對民辦高等教育三個發展周期進行進一步印證分析。

2.1 第一個周期：1980年左右到1989年左右

早在改革開放之初，我國民辦高等教育就已經孕育并萌芽，表現為一些民問團體和個人、民主黨派開始創辦小規模培訓班、自考助學班和文化補習班。嚴格意義上，這些學校還不能夠稱為民辦高校。它們主要是一些離退休的革命老同志、老教師、社會知名人士等，以自籌資金的方式自發創辦，加上當時社會資金的缺乏和單位制對在職人員的限制，這些最初設立的學校基本上表現為“三無”特征：無固定校舍、無辦學經費、無專職教師，而且在課程設置和教學管理上也很不規范。因此，與其稱它們為學校，還不如稱它們為教學機構。盡管如此，它們卻孕育了當代中國民辦高等教育發展的雛形。1982年《中華人民共和國憲法》第十九條明確規定，“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律舉辦各種教育事業”，這為民辦教學機構的發展提供了制度上的支持。從1982年起，民辦教學機構創建開始有所增加，到1983年，北京已經有四所，其中面授與函授兩所，全國也有近百所。1984年第一所國家承認學歷的民辦高校——海淀走讀大學正式成立，從而標志著民辦高等教育機構得到了政策部門的正式認可。是年，民辦高等教育機構創建數激增。但是隨著民辦高等教育機構的增設，“從1984到1988年，大量民辦高校頻頻‘違規’，問題涉及民辦高校辦學的方方面面，如沒有掛靠單位或辦學資格、沒有辦學條件、擅自許諾發放國家承認的學歷文憑、跨省市辦學或招生、亂登廣告、利用辦學非法牟利等。”因此，國家加強了對民辦高等教育的管制，民辦高等教育的創建數又跌到波谷，從而也完成了民辦高等教育第一個發展周期。

2.2 第二個周期：1989年左右到1997年左右

民辦高等教育經過第一周期的發展，加上高等教育需求的旺盛，那些以短期培訓、助學等形式存在的中學后教育機構依然還有廣闊的生存空間。諸多因素的結合進一步擴大了民辦高等教育辦學空間。民辦高等教育辦學者尋求學歷文憑發放權和認可權的呼聲越來越高。在這種背景下，國家政策部門響應民辦高等教育辦學者的呼聲，同時又為了保證高等教育政策的連貫性，1993年開始進行高等教育學歷文憑考試的試點工作。學歷文憑考試的試行，“使民辦高校由實際意義上的‘助學’變為真正意義上的學校”，也表明了國家政策部門對社會力量舉辦高等教育的進一步認可。是年，民辦高等教育創建數也開始從1989年左右的波谷一舉上升到波峰，1993年民辦高校的機構數已從1986年的370所上升到815所。這一時期的民辦高校已經基本擺脫初期的“三無”狀態，有了相對固定的校舍，資金來源也趨于多元化；加上90年代我國改革開放進入了一個新階段，市場經濟體制改革進一步深化，一些新的辦學主體也參與到民辦高等教育事業中來。這一時期又出現了一批國有“改制”的民辦高校。但是1993年民辦高等教育經過一個波峰式的發展，又開始走下坡路，民辦高等教育原有的在第一個周期內出現的問題又重新暴露。在此背景下，1997年國家出臺了《社會力量辦學條例》，條例明確規定，國家嚴格控制社會力量舉辦的高等教育機構。這樣，民辦高等教育創建數又再次跌至低谷，從而結束了民辦高等教育第二個發展周期。

2.3 第三個周期：1997年左右至今

經過前兩個周期的發展，國家承認學歷的民辦高校和進行學歷文憑考試的民辦高校逐漸增多，尤其是1999年時任總理的朱镕基在全國教育工作會議上明確提出，政府鼓勵社會力量以各種方式舉辦高中階段和高等職業教育，有條件的也可以舉辦高等普通教育。這顯然突破了1997年的《社會力量辦學條例》所限定的民間力量舉辦高等教育的框架，從而為民辦高等教育的發展釋放出極大空間。2002年《民辦教育促進法》出臺。該法規定，“出資人可以從辦學結余中取得合理回報”，這也就再次為民辦高等教育的發展注入了一針強心劑。但是2004年，國家取消了高等教育學歷文憑考試制度，從而又給大量以舉辦學歷文憑考試為主要生存方式的民辦高校帶來了生存危機。加上20世紀末，我國高等教育開始大擴招，高等教育的擴招給民辦高等教育的發展帶來了機遇，也制造了壓力。民辦高等教育與公辦高等教育的生源競爭也就越來越明顯，處于社會認同度低的民辦高等教育也就處于相對弱勢地位。加上民辦高等教育以往出現的一些違規問題，諸如缺乏必要的辦學條件，少數民辦教育機構在招生、廣告宣傳、證書發放等方面存在虛假許諾甚至欺詐行為等，在這一時期依然上演。因此，這一周期內民辦高等教育的發展呈現多峰式發展狀態，民辦高等教育發展呈現出較強的復雜性。

如上所述，民辦高等教育30年的變遷，總體上表現為向上發展的態勢。民辦高等教育經歷了從無到有、從小到大、從弱到強。民辦高等教育的創辦者趨于多元，機構形態日漸成熟，辦學內容不斷豐富(詳見表1)。

3 中國民辦高等教育發展的外部特征

中國民辦高等教育30年演進歷程，也是民辦高等教育制度變遷的過程。制度變遷是制度的變更、替代、交易和轉移的過程。在制度變遷視野下，中國民辦高等教育改革和發展呈現出典型的誘致性特征。所謂誘致性變遷是指“現行制度安排的變化或替代，或者新制度安排的創造，它由個人或一群(個)人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行”。綜觀民辦高等教育改革和發展30年，民辦高等教育在制度變遷的主體、程序、順序、路徑上都表現出誘致性特征。

3.1 在制度變遷的主體上，民辦高等教育制度變

遷的第一行動集團主要來自基層和民間

第一行動集團，指的是一個決策單位，這一單位可能是個人或由個人組成的團體。這些個人或團體在制度變遷過程中起到了第一位的作用，他們最先捕捉到了既有制度安排中潛在的利潤，并以制度變遷主體的身份提出了實現潛在利潤的制度需求。“誘致性制度變遷以基層的各種行為人為變遷主體，正是這些基層行為人和企業看到了潛在的利潤，而提出了相應的制度需求。”綜觀我國民辦高等教育發展周期，民辦高等教育制度變遷主體始終都是民間單位和社會團體，他們在制度變遷過程中起到了第一位作用，是以第一行動集團、民辦高教機構創辦者的身份出現的。無論是第一周期內的離退休的革命老同志、老教師、社會知名人士，還是第二周期內的民間個人、社會團體、國有企事業單位，以及第三周期內的民間個人、社會團體、國有企事業單位、民營企業集團，他們事實上都是積極自發地挑起了民辦高等教育發展的重任，成為名副其實的高等教育市場的弄潮兒。在民辦高等教育發展過程中，作為創辦者，無論是單槍匹馬勇闖難關，還是團隊協作集體攻關，身為第一行動集團的他們基本都來自基層、來自民間，很多都堪稱是熊彼特意義上的企業家，具有一定的遠見卓識，富有冒險精神和創新意識。

3.2 在制度變遷的程序上，民辦高等教育制度變遷總體上是自下而上的

誘致性制度變遷的另一個重要特征是制度變遷在程序上表現為自下而上。我國民辦高等教育制度變遷同樣也表現出制度的變更、替代是一個自下而上的過程。因為充當第一行動集團的民辦高教機構的創辦者主要來自基層和民間，他們最先捕捉到制度創新的利潤，并提出制度創新的需求。最先響應這一制度需求的通常是接近制度創新環境的基層政府，基層政府行為人通過對制度需求的分析，并進行成本一收益的估計，進而決定是否對這種制度需求進行認可或影響和推動上層政府進行認可。這樣，自下而上，層層遞進，直至決策者最終形成新的制度安排。譬如今天的北京經貿職業學院(1982年成立的原中華社會大學)，它的創辦在程序上就表現出典型的自下而上的過程。1982年，“當中華社大的創業者們千辛萬苦搭起班子、招到第一屆學生、開完第一個開學典禮時，上級教育行政主管部門有人說：你們是私人辦學，怎么能叫‘中華社會大學’?你們的辦學活動是非法的，必須立即停止招生和教學!”在此形勢下，中華社會大學創業者們又開始通過迂回的方式征求政府部門的同意，從而最終得到了政府制度上的認可。中華社會大學的創辦并不是民辦高等教育發展的一個特例。來自基層和民間的力量舉辦高等教育通常都面臨這樣一個自下而上的制度變遷過程，這也是民辦高等教育誘致性制度變遷的一個表現。

3.3 在制度變遷的順序上，民辦高等教育制度變遷是先易后難、先外圍后核心、先試點后推廣

誘致性制度變遷在改革順序上，通常是先易后難、先試點后推廣和從外圍向核心突破相結合。這種特征在我國民辦高等教育制度變遷過程中也具有典型的體現。(1)民辦高等教育制度變遷先易后難，逐步推進，也即先掃清外圍障礙，再攻克難關，“啃硬骨頭”。縱觀我國民辦高等教育發展的三個周期，民辦高教機構創辦者最先提出的制度需求是高等教育的市場準入和行政許可，從而獲得民辦高等教育的辦學資格；在此基礎上，他們又開始爭取進行學歷教育和學歷文憑考試教育的資格，緊接著在學歷教育層次上又提出了從專科教育向本科教育升格的訴求、民辦高等教育產權以及辦學的營利性問題等。這一系列的制度訴求和制度認可都不是偶然的，而是誘致性制度變遷的必然結果。不難看出，民辦高等教育辦學者們作好了“啃硬骨頭”的準備，他們層層遞進，最終從外圍進入核心。(2)民辦高等教育制度變遷在單個制度安排的變遷上也不是一哄而上或者一哄而下，而是先試點，摸索積累經驗，再到面上推廣。“摸著石頭過河”是這種制度變遷的一個形象比喻。1993年開始的學歷文憑考試試點就是一個典型的案例。雖然2005年這項考試制度走到了盡頭，但是截至2002年國家至少先后批準18個省(區、市)進行了學歷文憑考試的試點，從而一定程度上推動了民辦高等教育的發展。

3.4 在制度變遷的路徑上，民辦高等教育制度變遷是漸進的

我國民辦高等教育制度變遷在改革路徑上體現為漸進性。首先，這種制度變遷是一種需求誘致性的，是以基層單位或團體對制度的需求來慢慢誘導制度的出臺。通過民辦高等教育生成和發展的三個周期，可以很明顯地看出，民辦高等教育從最初的非學歷教育發展到學歷教育、從學歷教育的最初試點到后來在全國的擴散，從最初專科層次的學歷教育又延伸到本科層次的學歷教育等，都說明了民辦高等教育制度變遷的漸進性。因為民辦高等教育合法性不斷得到認可，首先是由作為第一行動集團的創辦者們在市場導向下提出制度創新需求，在這些制度需求的誘導下，最接近制度創新環境的基層政府發現或認識到這種制度創新的利潤可觀，進而推動或影響上層政府推行一個新的制度安排。其次，這種制度變遷在制度結構的安排上，也不是把所有的制度全部安排好，而是根據制度需求不斷地進行動態調整、滾動修正、逐步推行。經過將近30年的發展，目前我國民辦高等教育制度基本已經形成一套相對穩定的結構體系，從市場準入到規范管理、從學校招生到學生就業等，都有相應的規章制度進行規制。但是這些規章制度并不是一步到位的，正如民辦高等教育機構從最初的“三無”到后來的“高標準、高起點、高投入”一樣，也是一個循序漸進的過程。

因此，“我國民辦高等教育是在社會轉型期市場經濟利益驅動下的一種自發行為，是一種典型的誘致性制度變遷的結果。”離開了誘致性制度變遷，也就無法理解中國民辦高等教育生成和發展的基本脈絡。更進一步說，誘致性制度變遷是洞察中國民辦高等教育演進邏輯的一把鑰匙，它是中國民辦高等教育演進的外部特征。

4 中國民辦高等教育發展的內部機制

誘致性制度變遷是中國民辦高等教育演進的外部特征。作為第一行動集團的民辦高等教育辦學者出于自發逐利從而自下而上地催生出源源不斷的制度需求。但這并不意味著政府總是積極響應來自基層和民間的制度需求。綜觀民辦高等教育30年的變遷，政府也經常延滯甚或阻滯民辦高等教育的制度供給。譬如1997年出臺的《社會力量辦學條例》明確規定，國家嚴格控制社會力量舉辦高等教育機構。政府通常運用內輸入模式，對來自基層和民間的誘致性制度需求進行過濾和重組，以控制和引導民辦高等教育的改革和發展。所謂內輸入，是指“在社會沒有利益多元化的條件下，由政府精英代替人民進行利益的綜合與表達，其特征表現為權力精英之間的政治折中，而不是多元決策下的社會互動。”在內輸入模式下，民辦高等教育的改革和發展不再是政府被動地響應辦學者誘致性制度需求的產物，而是政府尤其是政府內的權力精英，代替辦學者進行利益聚合與利益表達的結果。內輸入實際上構成了中國民辦高等教育發展的內部機制。結合民辦高等教育30年的變遷，運用敘事研究法來對此作進一步驗證。

敘事一：改革開放前，中國高等教育基本上是公辦高等教育一統天下。1978年改革開放的春風吹起了一湖漣漪，繼此我國民間陸續出現了一些以文化補習、短期培訓為形式的中學后教育機構。一開始，中央政府并沒有將其納入政策議題。1982年3月，由老革命家、老教育家范若愚、聶真、于陸琳發起創辦的大陸第一所開放性大學一中華社會大學(現名北京經貿職業學院)在北京成立。根據相關資料顯示，這可能是我國最早設立的民辦高校之一。但是中華社會大學成立之初，阻撓重重。開學典禮的第一天，上級教育行政部門有人說：“你們是私人辦學，怎么能叫‘中華社會大學’?你們的辦學活動是非法的，必須停止招生和教學。”萬般無奈之下，創辦人之一的于陸琳給當時的全國人大常委會委員長彭真上書，呼吁國家領導乃至社會理解民間辦學的意義與苦衷。彭真在于陸琳的報告中作出肯定的批示：“要鼓勵社會各種力量按照黨和國家的方針、政策舉辦各種教育事業，是國務院有通知、法律規定的。這些老同志協力辦的中華社會大學應該予以支持。”這樣，中華社會大學才邁出了艱難的第一步，而這一步也可能就是中國民辦高等教育的第一步。

敘事二：1984年3月，大陸第一家國家承認學歷的民辦大學——北京海淀走讀大學(現名北京城市學院)正式成立，創辦人是原清華大學教師陳寶瑜。該校于1983年開始籌辦，在中共海淀區委領導和3所重點大學(清華、北大、人大)的關心支持下，1984年教育部長何東昌作出批示：“可以試一試。”批準搞“試驗性的專科學院”，并給了600名專科生指標。具有獨立頒發學歷文憑資格的海淀走讀大學的成立，標志著民辦高校的發展有了突破性的進展。

敘事三：20世紀末，在我國改革大潮中，高等教育開始涌現了一種新型辦學形式——國有民辦二級學院。國有民辦二級學院從早期的江蘇、浙江萌發，至2003年擴展到全國25個省份，各地自行審批舉辦的學校達到360多所，在校生約40萬人。國有民辦二級學院的發展，引起了學術界、各級政府、高校的爭執，尤其引起了原有民辦高等教育機構的強烈不滿。但是在發展初期，中央政府一直觀望，也曾提出“試一試”的主張，并批準了11個教育部直屬高校“試辦”了此類學校。中期，隨著規模有所擴大，中央政府有關部門派出調研組，了解情況。其中一個調研部門對江浙兩省政府對這一新事物的態度描述為：新增了教育資源，擴大了教育機會，適應了擴招要求，促進本地區高教事業的發展，并認為是在適應經濟社會發展的新形勢和人民群眾新要求的情況下，探索新的發展模式和運行機制的有益嘗試。地方政府認為“百姓擁護就是決策”。中央另一個調研組報告提出了這一新型辦學形式的利弊：客觀上擴大了教育機會和資源，發展了教育生產力；試點在現行體制和政府辦學之外，其成功與否都不會影響全局，改革風險不大；相對于獨立舉辦的民辦高校，質量上更有保證，社會上更有信譽；一定程度可以激活老校的辦學活力，增加了老校的辦學資源，彌補了政府投入不足。問題有三：文憑發放還處于兩難境地；法人地位不清；辦學邊界不明確。為了解決這些問題，2003年教育部印發了《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》，該意見恰恰是2000年中央部門調研觀點的重申，并規定獨立學院應具有獨立的校園和基本辦學設施，實施相對獨立的教學組織和管理，獨立進行招生，獨立頒發學歷證書，應具有獨立法人資格，能獨立承擔民事責任。

從上述三個敘事中不難發現，民辦高等教育的改革和發展，正是通過政治系統內權力精英的利益聚合與利益表達來實現的。敘事一和敘事二中權力精英的利益聚合與表達符合基層利益需求，但是這并不代表基層已經能夠影響政治系統的利益聚合與利益表達。設想在當時情況下，如果沒有中央政府權力精英的表態，敘事一和敘事二可能就要作另一番改寫。而在敘事三中，政治系統內的權力精英通過調研的方式進行利益聚合，但是兩次聚合都顯然撇開了原有民辦高等教育辦學者對國有民辦二級學院震天價響的不滿。這不是偶然，不是政府沒有聽到原有民辦高等教育辦學者的聲音。事實上，這是政府根據自身的利益訴求進行內輸入的一種典型反映。從敘事三中調研部門對國有民辦二級學院的利弊總結可以看出，國有民辦二級學院的作用與政府的利益訴求十分吻合，盡管它們可能嚴重削弱了原有民辦高等教育機構的市場競爭力，但是這無損政府利益，“其成功與否都不會影響全局，改革風險不大”。因此，上述敘事說明了在政府進行民辦高等教育制度供給的過程中，政府及其內部的權力精英承擔了利益聚合與利益表達的雙重功能，“內輸入”構成了中國民辦高等教育發展的內部機制。政府通過“內輸入”完成了民辦高等教育的制度供給，自上而下地將自身的利益訴求結構化到民辦高等教育的制度安排當中，以實現對民辦高等教育的控制和引導。

5 結論

綜上所述，誘致性制度變遷決定了民辦高等教育發展的根本動力來自于市場經濟中第一行動集團的自發逐利。但是，誘致性制度變遷只不過為民辦高等教育發展提供了一種自下而上的政治動力，這種自下而上的政治動力還需要通過“內輸入”才能為民辦高等教育的發展起到實際作用。因為以自發性和逐利性為特征的誘致性制度變遷，始終要經過政府的政策過濾。換言之，如果民辦高等教育誘致性制度變遷背離了政府的利益聚合與利益表達，那么民辦高等教育即使能夠發生，也不可能生發為一種系統的制度安排。“中國特殊的政治環境決定了政策過程是由政府自身進行利益聚合的表達，政治動力構成了政策形成的客觀環境。”因此，改革開放30年來，我國民辦高等教育演進邏輯本質上是政府及其內部權力精英對誘致性制度變遷進行的內輸入。需要指出的是，隨著經濟體制與政治體制改革的深化，一方面，自下而上的制度需求日益增多，另一方面，內輸入主體也趨于多元化。因此，新時期民辦高等教育改革和發展可能越來越取決于多種利益的博弈。如何在這種利益多元化的格局下，為民辦高等教育的可持續發展提供有效的制度支持，也必將是一個重要的議題。

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