立法治理資產評估亂象

立法治理資產評估亂象

/孫 乾

資產評估，這一看似遠離民生的行業，實際上與百姓生活息息相關。目前，我國已有各類評估機構近萬家，但在繁榮景象的背后，行業競爭無序、虛假評估等亂象頻出。2012年2月，醞釀了近6年的資產評估法草案首次提交全國人大常委會審議并向社會公開征求意見。這一需要絕對誠信、公正的行業即將迎來有法可依的春天。

評估行業亂象叢生

“一些小的資產評估公司，你需要多少評估值，就可以給你出具多少評估值。別人再拿著評估報告去做違法的事情，行業就這樣一步步亂了?！?/p>

“在企業IPO過程中，資產評估本來是十分重要的事情，但是現在證監會好像并沒有太嚴格的要求，企業資產到底有多少，誰也搞不清。”

不少資產評估業內人士對目前的行業亂象，作出上述表示。

據悉，我國的資產評估行業隨著市場經濟的建立應運而生。20世紀80年代，資產評估主要服務于國有企業轉制過程中國有資產的產權交易，旨在防止產權變動過程中國有資產流失。

此后，隨著土地有償轉讓制度、城鎮住房制度改革等的建立和推進，針對土地、房地產等單項資產或特定目的的評估專業種類相繼出現。其中不少與普通市民聯系比較緊密，例如二手車的估價買賣以及在二手房買賣中貸款時對房屋的資產評估。

據悉，目前，我國共有各類評估機構近萬家，執業注冊評估師10萬人，從業人員約30萬人。已經形成包括資產評估、房地產估價、土地估價、礦業權評估、舊機動車鑒定估價和保險公估在內的六大類評估專業。

然而，有關這一行業的規范，卻零星散見于公司法、證券法等法律，而唯一較系統的規定，是國務院1991年制定的《國有資產評估管理辦法》，目前已遠不能適應各種不同性質的經濟體的資產評估行為。

資產評估，這項看似遠離民生的行業，實際上與百姓生活息息相關。

全國人大財經委員會副主任委員烏日圖表示，由于缺乏行業發展的總體規劃和法律規范，加上行業多頭管理、評估市場人為分割，多種行業標準和職業規范并存、行業監管薄弱，導致在國有產權交易、土地征用、房屋拆遷等領域出現了國有資產流失、交易價格顯失公平、資產所有者權益受損、法律責任不清等問題。

“目前的法律對評估機構的威懾力不足，違法成本很低，如此一來，必然導致虛假評估牟利行為泛濫。”中國人民大學商法研究所所長劉俊海表示，“以IPO為例，擬上市公司委托資產評估機構做評估，評估結果是10億元，但實際可能只值1億元。在‘誰出錢誰是上帝’這樣的邏輯下，一些不誠信的資產評估師很容易出具虛假評估報告。結果是，表面上由上市公司委托出錢，最終卻由廣大投資者、股民來買單，資產評估儼然成為某些上市公司輸送利益的工具。”

由于缺乏系統的規定，目前資產評估行業亂象叢生。在房地產、礦產等領域，評估定價“彈性”較大。

作為資產評估機構的買方，資深信托人士劉擎直言，這些年，信托產品涵蓋的行業越來越廣，從房地產、礦產到藝術品，甚至酒類、林權、各類收費權，如果沒有一份公正客觀的資產評估報告，信托公司無法準確判斷項目風險和抵押物價值，賣給投資者的信托產品無法從根本上做到嚴謹定價，容易滋生各種貓膩。尤其是涉礦的信托和重組，實踐中經常碰到先后多個評估機構給出差異很大的估值報告，且每個報告都能自圓其說，說明這里面“彈性”非常大。

2006年6月，全國人大財政經濟委員會成立資產評估法起草組。經各相關主管部門、行業協會及研究機構參與討論后，歷時5年。形成此次提請常委會審議的法律草案。就此，我國資產評估行業運行近30年之后，迎來一部專門法律用于系統規范，意圖肅清該行業發展中的種種弊端。

資產評估不再政出多門

資產評估是指由專業機構及人員對資產價值進行測算的市場服務行為。我國目前由財政部、住建部、國土資源部、商務部和保監會5個部門歸口管理。

實踐證明，政出多門，導致評估業務市場分割，不僅增加了政府監管成本，也加重了企業的負擔，影響了評估的準確性和合理性。多頭行政管理使評估師資格考試重復，且無法形成統一監管模式，影響了對行業的有效監督。

針對目前政出多門問題，烏日圖表示，從國際資產評估行業的發展趨勢看，統一管理是方向。草案明確，國務院建立資產評估行業管理協調機制，負責協調和指導資產評估行業發展。國務院資產評估行業管理部門在資產評估行業管理協調體制配合機制框架下，負責監督管理資產評估行業。

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“既然搞這部法，在統一管理的層面上就要強化?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T劉振偉在審議中指出，國務院建立的資產評估行業管理協調機制，對這一層次的監管職能應該強化，有點硬約束，否則目前存在的行業監管亂象難以避免。

執業標準亟須統一

評估資格分別由不同的政府部門管理，不同部門的管理模式差別很大。有的政府部門既管評估人員又管評估機構，有的則只管機構不管人，還有的評估機構和人員均交由行業協會管理。并非所有評估專業都有行業協會，即使有協會的，其行業自律管理內容、方式及與政府部門的關系也不一樣。

全國人大財經委分析稱，由于行業監管體制不統一，造成評估基本準則不統一、評估方法標準不統一、道德規范不統一、報告格式不統一等種種弊端。這不僅給評估職業增加了困難，而且使委托方難以理解和把握評估結果，直接影響了行業的公眾形象和執業水平。

烏日圖表示，評估基本準則是資產評估業從業人員的執業指南，也是判斷有關各方責任的重要依據。大多數評估行業比較成熟的市場經濟國家，都有一個比較權威的評估準則，我國資產評估行業處在起步階段，發展比較分散，雖然在各自專業領域實施了一些準則、標準或規范，但存在著基本制度、規則不統一，政策、標準不一致的問題，需要制定全國統一的資產評估行業基本準則。

草案明確，由國務院財政主管部門會同其他相關行政主管部門“制定統一的評估基本準則，包括職業基本準則和職業道德準則”，各專業類別評估職業準則和有關標準由各資產評估行業管理部門制定實施。

草案還規定，國家實行注冊評估師執業注冊制度。注冊評估師資格考試合格者，經兩年以上評估工作實踐，向資產評估行業自律組織申請執業注冊，審查合格獲得注冊評估師職業證書。

增強評估違法追責力度

現有評估法律責任規定不完善，散見在不同法律法規中，缺乏系統性，無法對評估違法行為進行有效懲處。在評估過程中，因評估原因造成相關當事人經濟損失帶來的賠償責任，評估師和評估機構往往難以負擔。

全國人大財經委表示，資產評估當事人承擔的法律責任包括民事責任、行政責任和刑事責任三類，責任主體有注冊評估師、評估機構、委托人、行業管理部門和自律組織。

一些地方和部門隨意設定評估機構準入門檻，對評估機構跨地區、跨行業職業進行不合理限制，委托人對評估結果隨意干預的現象大量存在。有的被評估企業在評估機構執業時不配合，影響評估效果。

烏日圖稱，針對難以負擔的賠償責任，國際評估行業普遍采取購買職業責任保險的做法。這樣可以增強評估機構和評估師的風險防范能力，確保有關民事賠償責任的落實，保護當事人的利益。同時，還應該允許評估機構建立職業風險基金。

草案明確禁止了注冊評估師和評估機構的多種行為，其中明確注冊評估師不得簽署虛假評估報告、評估機構不得出具虛假評估報告。如有違反，情節嚴重的將吊銷注冊評估師執業證書，構成犯罪的，將依法追究刑責。評估機構將被責令停業，最高處五倍罰款，情節嚴重的，將被吊銷評估機構執業資質，構成犯罪的依法追究刑事責任。

同時，草案明確，委托人不得向評估機構收受、索要或者變相收受、索要回扣。不得串通、唆使評估機構出具虛假評估報告。如有這種行為，拒不改正的，將處最高50萬元罰款，情節嚴重的追究其單位主要負責人和直接負責人責任，構成犯罪的，依法追究刑責。

“草案規定的‘拒絕委托人及其他相關當事人對評估結果的授意’這個要求是對的。評估機構和評估人員的報酬是委托方支付的，拿人家的報酬，評估行為的獨立性很容易扭曲，這個怎么辦？”劉振偉表示，草案規定的“在法律規定的禁止期間內，買賣委托人或者其他相關當事人的股票、債券等有價證券或者其他財產”，但問題是，本人不做，授意親屬去做行不行？利益不也輸送了嗎？要考慮這個事情，看如何設定約束條款。另外，評估師再注冊律師或注冊會計師，行業間的這種兼職允許不允許？兼了影響不影響開展評估業務的公正性？

劉振偉說，現在一些評估報告經常產生爭議，特別是房屋拆遷、國企改制等方面時有發生，直接影響相關當事人的經濟利益。提出異議以后，是一個什么樣的救濟渠道？能否在法律中作程序性規定?，F在房地產評估與土地評估分別搞，業務范圍有無界定，結果不一致怎么辦？這些問題值得研究。