理順政府與市場(chǎng)關(guān)系科學(xué)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

◎ 張曼茵 王忠宏

轉(zhuǎn)型升級(jí)、提高產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力是我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要任務(wù)。黨的十八大報(bào)告提出：“深化改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”。這一論述為我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了重要的指導(dǎo)方針。結(jié)合對(duì)十八大報(bào)告的初步學(xué)習(xí)，談幾點(diǎn)體會(huì)。

政府與市場(chǎng)關(guān)系是影響我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)成效的關(guān)鍵因素

近年來(lái)，面對(duì)要素成本快速上升、資源環(huán)境約束、外需下降、增速趨緩、國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)加劇等挑戰(zhàn)，各級(jí)政府注重加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加大科技創(chuàng)新力度，“引資”與“引智”并舉，加強(qiáng)質(zhì)量、品牌建設(shè)，提高產(chǎn)業(yè)研發(fā)、設(shè)計(jì)、營(yíng)銷能力，推進(jìn)信息化與工業(yè)化融合，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)集群，積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，改善政府服務(wù)，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)上探索出不少好的經(jīng)驗(yàn)和做法。

但我們也感到，政府與市場(chǎng)關(guān)系不順已成為制約產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要瓶頸。一方面，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中，政府替代市場(chǎng)配置資源的現(xiàn)象比較突出，政府直接干預(yù)、行政干預(yù)、微觀干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)有發(fā)生，部門間為了自身利益、相互扯皮情況普遍，企業(yè)的主體作用發(fā)揮不夠，一些地方和企業(yè)把過(guò)多的精力放在獲取扶持政策上，影響了對(duì)提高自身能力的關(guān)注。另一方面，有的地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)依靠市場(chǎng)力量，政府作為不夠，公共產(chǎn)品供給和服務(wù)不足，城市功能、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相協(xié)調(diào)。政府的“越位”和“缺位”，都制約了產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

同時(shí)，政府能力與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求還有差距。一些企業(yè)反映，宏觀調(diào)控政策與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)政策協(xié)調(diào)性不夠，政策穩(wěn)定性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性不足，政策驟松驟緊容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，發(fā)展不確定性增加，企業(yè)多注重眼前生存和發(fā)展，不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

政府服務(wù)效率和水平也有待提高。《中國(guó)美國(guó)商會(huì)2011年商務(wù)環(huán)境調(diào)查》顯示，官僚主義、法律法規(guī)不清晰、法規(guī)解釋不一致是美國(guó)在華企業(yè)運(yùn)營(yíng)中遇到的幾個(gè)主要挑戰(zhàn)。今年11月份公布的《福布斯》雜志對(duì)全球最適宜經(jīng)商國(guó)家排名和10月份世界銀行對(duì)全球營(yíng)商環(huán)境的排名，我國(guó)分別排名96位和91位，反映出我國(guó)政府部門還有不少需要改進(jìn)的地方。

近年來(lái)我們討論和爭(zhēng)議較多的實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)、制造業(yè)與服務(wù)業(yè)關(guān)系、大企業(yè)與中小企業(yè)、國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)等問題，都與政府與市場(chǎng)關(guān)系沒有理順、市場(chǎng)化改革推進(jìn)不夠和政府職能不到位有著直接或間接的聯(lián)系。

政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中扮演著非常重要而特殊的作用

常態(tài)情況下，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和自然生態(tài)平衡一樣，可以主要靠?jī)?nèi)部自我調(diào)節(jié)機(jī)制，即市場(chǎng)規(guī)律就能實(shí)現(xiàn)。即使在變化的環(huán)境下，遇到一些外部干擾和沖擊，也具有一定的反應(yīng)和適應(yīng)能力。但這種內(nèi)在調(diào)節(jié)能力有一定限度，當(dāng)其無(wú)法自我矯正和調(diào)節(jié)時(shí)，就需要外部力量的干預(yù)，這時(shí)，政府的適度調(diào)控可以有效地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展。

因此，一個(gè)健康的產(chǎn)業(yè)生態(tài)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)應(yīng)該是在政府的科學(xué)運(yùn)作下，產(chǎn)業(yè)群落內(nèi)部以及與環(huán)境之間相互適應(yīng)、相互協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)、產(chǎn)業(yè)能力不斷增強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)績(jī)效不斷優(yōu)化的動(dòng)態(tài)演變過(guò)程。政府調(diào)控對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的作用主要包括調(diào)控范圍、調(diào)控手段、調(diào)控方式等方面。

在調(diào)控范圍上，政府應(yīng)主要作用于市場(chǎng)失靈、市場(chǎng)扭曲領(lǐng)域，如公共產(chǎn)品和服務(wù)、技術(shù)創(chuàng)新等領(lǐng)域，而不是替代市場(chǎng)。對(duì)一些可以由市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用但出現(xiàn)扭曲的領(lǐng)域，政府應(yīng)推進(jìn)改革，引導(dǎo)市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮，充分尊重、調(diào)動(dòng)廣大企業(yè)家的積極性和創(chuàng)造性。在一些特殊時(shí)期，如經(jīng)濟(jì)危機(jī)階段，為避免經(jīng)濟(jì)大幅下滑帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，政府應(yīng)該發(fā)揮作用，但經(jīng)濟(jì)恢復(fù)正常運(yùn)行時(shí)，應(yīng)及時(shí)改變政府行為，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用。

圖 政府在轉(zhuǎn)型升級(jí)中的作用

在調(diào)控手段上，應(yīng)該更加重視經(jīng)濟(jì)手段和法律手段。在經(jīng)濟(jì)手段上，要自覺依據(jù)和運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)律，尊重企業(yè)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的主體地位，激發(fā)各類市場(chǎng)主體發(fā)展新活力。在法律手段上，要強(qiáng)調(diào)法律的權(quán)威性、規(guī)范性，真正做到有法可依、有法必依、違法必究。在行政手段上，增強(qiáng)科學(xué)決策，提高調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的水平。

在調(diào)控方式上，主要是政府直接作用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境，對(duì)產(chǎn)業(yè)的影響則主要通過(guò)環(huán)境發(fā)揮間接影響作用。這種環(huán)境包括公平公開公正的市場(chǎng)準(zhǔn)入和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，良好規(guī)范的市場(chǎng)秩序，以及科技、文化、教育、衛(wèi)生、信息、金融、交通、水電、物流、社會(huì)治安等基礎(chǔ)設(shè)施和人文自然環(huán)境（見圖）。

幾點(diǎn)建議

（一）改變傳統(tǒng)準(zhǔn)入管理模式，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)入方式轉(zhuǎn)型

主要包括四方面的轉(zhuǎn)型:一是從所有制差別準(zhǔn)入向公平準(zhǔn)入轉(zhuǎn)型。堅(jiān)持“平等準(zhǔn)入、公平待遇”原則，進(jìn)一步清理和修訂限制非公有制經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的政策規(guī)定，對(duì)各種所有制企業(yè)實(shí)行同等的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。二是從重視企業(yè)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)向鼓勵(lì)創(chuàng)新型企業(yè)進(jìn)入轉(zhuǎn)型。改變以往依靠規(guī)模經(jīng)濟(jì)取勝的觀念，吸引高科技、高附加值、創(chuàng)新型的中小企業(yè)參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來(lái)。三是從經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)性標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)型。淡化經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)、企業(yè)人數(shù)、注冊(cè)資本等經(jīng)濟(jì)性準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)資源節(jié)約、環(huán)境友好、社會(huì)責(zé)任、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、質(zhì)量、安全等要求，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的社會(huì)性準(zhǔn)入管制。四是從前置性監(jiān)管向過(guò)程性監(jiān)管轉(zhuǎn)型。放松前置性監(jiān)管，向側(cè)重過(guò)程性監(jiān)管轉(zhuǎn)變，寬進(jìn)嚴(yán)出，將工作重心轉(zhuǎn)向研究政策、制訂規(guī)劃、加強(qiáng)批后監(jiān)管和服務(wù)工作，建立市場(chǎng)監(jiān)督的預(yù)警防范機(jī)制、問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制和依法查處機(jī)制。

（二）改革研發(fā)經(jīng)費(fèi)管理體制，充分發(fā)揮人才在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)中的關(guān)鍵作用

人才作為第一資源，在我國(guó)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段轉(zhuǎn)型過(guò)程中的作用將更加突出。近年來(lái)，我國(guó)許多地區(qū)出現(xiàn)了用工緊張的問題，但總體而言，高素質(zhì)的人口數(shù)量眾多，仍有“科技人口紅利”。德勤的報(bào)告顯示，2011-2020年中國(guó)仍可以提供6900萬(wàn)個(gè)大專及以上學(xué)歷的勞動(dòng)力大軍，這相當(dāng)于一個(gè)法國(guó)的總?cè)丝冢?019年之前大專以上學(xué)歷的新增勞動(dòng)力仍將每年持續(xù)增加。但現(xiàn)有研發(fā)經(jīng)費(fèi)管理體制存在“重設(shè)備不重人”的問題，鼓勵(lì)研發(fā)機(jī)構(gòu)購(gòu)買設(shè)備，對(duì)創(chuàng)新人才的激勵(lì)不夠。由于不少先進(jìn)設(shè)備多是采購(gòu)國(guó)外的，這種體制無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致購(gòu)買設(shè)備越多、國(guó)外設(shè)備提供商越獲益的結(jié)果。要改革現(xiàn)有研發(fā)經(jīng)費(fèi)管理體制“重物不重人”的做法，并改革收入分配制度，不僅強(qiáng)化企業(yè)是創(chuàng)新的主體，還要強(qiáng)化人才是企業(yè)創(chuàng)新的主體，將經(jīng)費(fèi)更多地向創(chuàng)新人才傾斜，進(jìn)一步吸引和集聚國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀人才，加快自主創(chuàng)新能力的提升。

（三）深入推進(jìn)市場(chǎng)化改革，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用

加快要素市場(chǎng)化改革，促進(jìn)要素合理流動(dòng)。按照市場(chǎng)定價(jià)、比價(jià)合理、監(jiān)管有效的原則，建立促進(jìn)綠色發(fā)展的能源資源價(jià)格體系，深化電力、成品油、天然氣、水價(jià)和利率市場(chǎng)化改革。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。大力發(fā)展技術(shù)交易市場(chǎng)，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押制度，積極推進(jìn)科技成果產(chǎn)權(quán)化。

打破市場(chǎng)分割和壟斷，構(gòu)建各地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的良好競(jìng)爭(zhēng)合作關(guān)系。引導(dǎo)各地立足自身資源稟賦，發(fā)展具有自身特色和優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)。加強(qiáng)誠(chéng)信制度建設(shè)，推進(jìn)行業(yè)、部門和地方信用建設(shè)，努力形成以道德為支撐、產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、法律為保障的社會(huì)信用制度。

深化社會(huì)管理體制改革。進(jìn)一步推進(jìn)戶籍與公共服務(wù)和社會(huì)權(quán)利的脫鉤，根據(jù)居住年限、社保交費(fèi)和納稅年限等標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施管理。加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，在地級(jí)以上城市積極穩(wěn)妥地探索解決符合條件的農(nóng)民工戶籍落實(shí)辦法。完善社會(huì)保障制度，采取發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)和發(fā)展社會(huì)救濟(jì)及穩(wěn)步提高公共福利比重的戰(zhàn)略，真正建立起全覆蓋、可接轉(zhuǎn)、可持續(xù)的保障體系。積極有序地發(fā)展職業(yè)協(xié)會(huì)、行會(huì)、商會(huì)等中間組織。

（四）切實(shí)改善政府自身服務(wù)，增強(qiáng)政府服務(wù)能力

近年來(lái)，深圳涌現(xiàn)出一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的高新技術(shù)企業(yè)群，華為、中興已成為全球通信設(shè)備領(lǐng)域的領(lǐng)先企業(yè)，新崛起的華大基因、光啟超材料等源頭性創(chuàng)新機(jī)構(gòu)發(fā)展勢(shì)頭良好。一些企業(yè)反映，之所以選擇在深圳創(chuàng)業(yè)，一個(gè)很重要的因素就是當(dāng)?shù)卣姆?wù)意識(shí)和效率，政府的貼心、高效服務(wù)使得企業(yè)可以在很短時(shí)間內(nèi)就投入經(jīng)營(yíng)。在調(diào)研中我們還了解到，東南沿海一些地方政府前幾年擔(dān)心企業(yè)會(huì)由于要素成本快速上升、大規(guī)模向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，現(xiàn)在這種顧慮少了，一些企業(yè)還是選擇留在東部沿海地區(qū)，一個(gè)重要原因就是部分中西部地區(qū)政府服務(wù)效率和能力、官員理念與東部地區(qū)政府相差較大。

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中，政府要從“干預(yù)”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，健全對(duì)公務(wù)人員的考核監(jiān)督機(jī)制，提高服務(wù)水平和專業(yè)化能力，切實(shí)減少審批事項(xiàng)、審批時(shí)間、審批環(huán)節(jié)，把政府不該管的事轉(zhuǎn)給企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)。

要增強(qiáng)政府政策的科學(xué)性、透明性，加強(qiáng)政策實(shí)施的評(píng)估和監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕一些企業(yè)鉆政策空子的行為。設(shè)立競(jìng)賽獎(jiǎng)項(xiàng)或配比基金，以激勵(lì)企業(yè)真正投資到研發(fā)上來(lái)。要營(yíng)造寬松包容的政策和輿論氛圍，在政績(jī)考核上，不單純追求GDP增長(zhǎng)，而是綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的數(shù)量和質(zhì)量；在輿論導(dǎo)向上，避免簡(jiǎn)單地比較增長(zhǎng)速度；在政策和文化建設(shè)上，要鼓勵(lì)企業(yè)大膽創(chuàng)新，勇于試錯(cuò)。