開放大學建設和發展的三個根本問題
——國際比較的視角

王一兵

在電大提升為開放大學的過程中，對一些基礎性的問題，如什么是開放大學，中國的開放大學應當具備什么特色，電大提升為開放大學的標準、挑戰、意義等等，是否能形成共識，影響著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(簡稱《綱要》)提出的“辦好開放大學”重大措施的落實。下面，我僅提出三個方面的問題談一些看法。

一、何謂開放大學?中國的開放大學是否應當有中國特色?什么特色?

1.何謂開放大學?

究竟什么是開放大學？一些條件成熟的電大能不能、應當不應當提升為開放大學？

我想從國際比較的視角，并通過一個電大實際案例的分析，對這個問題談點個人看法。附在下面的表是我2004年收集的數據[1]。人們從中不難得出一個結論：和國際上的開放大學包括亞太地區的眾多發展中國家甚至不發達國家的年輕得多的開放大學相比，中國電大作為中國特色的開放大學當時是唯一一所沒有取得大學必需的起碼的獨立辦學自主權的大學，在國際交流中始終不能與國外同行處在同一水平的競爭平臺上。表中的開放大學都是獨立的完整意義上的大學，唯中國電大連本科招生權和學士學位授予權都沒有。

開放大學，首先應當是一所大學，開放是它的辦學理念和辦學模式。那么，首先要回答什么是大學？世界上除了東亞的日本、韓國和中國對大學的稱謂沒有嚴格的界定，一所高職亦允許稱之為大學外，可以說所有國家都認為現代大學應當具備一些放之四海皆然的普遍價值、追求、標準與特征，并在建立、審批和管理大學時予以遵循。最本質和最核心的有：大學是追求真理和知識的最高學府；是促進人的全面發展、素質提升、實現人的價值、為社會培育專業人才、關注和促進社會經濟、政治、科技、文化發展和傳承的高等教育機構；大學辦學自主、學術自由、學位授予權受法律保護。

學校名成立年份非學位科目學士科目碩士科目博士科目巴基斯坦國立開放大學1974多學科182914孟加拉國立開放大學1971多學科75印度埃米白的伽開放大學1982多學科7102印度英迪拉·甘地國立開放大學1985多學科14128韓國國立開放大學1972多學科216馬來西亞國立開放大學2000多學科1375伊朗國立開放大學1988多學科27213素可泰國立開放大學1978多學科6021香港開放大學1989多學科912828斯里蘭卡國立開放大學1980多學科115日本開放(放送)大學1981多學科64菲立賓國立開放大學1995多學科284印尼國立開放大學1984多學科175英國開放大學1969多學科19209中央廣播電視大學1978(1960)多學科75

資料來源：AAOU Handbook, 2004, KNOU, Seoul

從世界上大學建立的程序看，每所大學在成立之前必須首先有學校的章程。章程不只是一份紙質文書，學校章程必須通過立法機構批準，具有法律效力。表中所列的開放大學除中國中央電大外，在創辦之前都是先制定章程，并經過國家層面或州省層面的立法機構的批準。立法機關通過后的學校章程就是指導一所學校辦學的具體法典，是學校處理與政府的關系、應對政府干預、社會參與和組織內部科研、教學、管理的一部具體法典。如泰國的高等教育改革，核心就是通過修改學校章程去落實。本世紀初泰國立了高等教育法人化的一項具體法案，但是根據大學制度，要落實到每所學校，即每所學校什么時候改革、怎樣改革，都首先由學校內部就如何改革形成共識，然后第一個行動就是修改學校的現有章程，修改完成后送議會通過，通過后的新的學校章程就是新的法律，學校和政府都必須遵循。這樣的章程對于一所大學來說是其根本大法，它賦予學校的自主辦學權得到法律保護，任何行政部門都不能干預。學校、政府都是依據這一章程來商議學校的事情，政府的決定如果違背了章程，學校可以不接受。現在提大學法人化，要求學校制定章程，章程必須法律化，否則是勞而無功、一紙空文。所以，大學首先是具有獨立法人地位的、辦學自主受法律保護的高等教育機構。

要把電大提升為開放大學，使它成為完整意義上的大學，取得起碼的獨立的辦學權、起碼的學位授予權是前提之一。再看看表中的開放大學大部分是亞太地區的，2004年以前就有8所學校可以授予博士學位，所有學校都有碩士學位授予權，更不要說起碼的學士學位授予權，唯獨中央電大連學士學位授予權也沒有。

2.中國的開放大學是否應當有中國特色?什么特色?

中國的開放大學首先是一所大學，但它不同于幾乎所有國外的開放大學的一大特色是，它又不僅僅是一所大學。中國建立開放大學不是新起爐灶,而是已經存在幾十年的電大的延伸和升級,是電大已經形成的中國特色的提升和發揚光大。

那么，中國的電大已經具備哪些特色？這些特色在成為開放大學以后是否需要進一步提升和發揚光大？或者說究竟什么是開放大學尤其是有中國特色的開放大學？這是決策者和一切關心開放大學事業的人首先應當回答的問題。不過，我想避開純理論的、抽象的、概念的、定義的方法來回答以上問題。人們從文獻中不難找出這種方法給出的答案。我想通過解剖一個鮮活的案例尤其是發生在我們身邊的案例予以回答，也許較前者更易達成共識。

我想通過提出和回答我接觸和了解較多的上海電視大學，或者說已經獲得正式戶口的上海開放大學是什么來回答什么是開放大學和具有中國特色的開放大學這個問題。

無疑，上海電視大學或上海開放大學首先是一所大學。她已經具備了舉辦開放大學眾多的必要的基本條件，并在辦學理念、辦學實踐、技術使用、資源開發、服務社會、成本效益、國內外影響力等方面進入了國內甚至亞太地區的前列。她的特色和魅力更在于，她又不僅僅是一所大學，她還是：

(1)上海市終身學習和學習型社會的推動者和建設者。上海市領導出面，整合全市相關資源，把推動上海市學習型社會建設的責任交給了上海開放大學。上海市終身教育服務指導中心就設在上海電視大學。上海開放大學的眾多正規尤其是非正規教育活動一直延伸到鄉鎮和社區。

(2)上海市緊缺人才和人才緊缺素質的培訓者和提供者。改革開放以后，上海市缺乏大量的掌握計算機技能的人才，上海電視大學利用開放遠程教育靈活和反應快的特點，從上世紀八十年代中期開始，短期培訓幾百萬人，同時舉辦資格證書考試，填補了人才和人才技能的空白。此后，又循此法，與一英國注冊會計公司合作，培訓了上萬名懂得國際會計規則的會計，幫助解決了浦東改革開放后此類人才的緊缺問題。

(3)上海社會和諧和文明發展的助推器和穩定器。上海電大的學生中30%以上為外來務工人員。全國3位農民工人大代表中，1位來自該校外地學生。上海開放大學已經與上海勞教部門達成協議，計劃把30 000勞改人員中的一半以上變成她的學生，把他們的刑期變為學期。老年大學和配布全市的分校、學習中心、活動中心，從教學設備到琴棋書畫，應有盡有，成為老少皆宜的學習、交流、休閑、活動的中心場所。

(4)她是大國、窮國辦大教育的范例。她是一所公立學校，但一般情況下政府僅僅負責電大幾百名在編職工的基本工資。上海電大投資2.5億人民幣購地、建設的國順路的現代化新校區，沒有要國家一分錢。上海電大通過自身改革、創新和對質量的不懈追求，屹立于高校和網絡學院強手如林、高等教育毛入學率已進入普及化階段的上海，學生數十年內從40 000增加到110 000萬多，并積累了雄厚的辦學資金。她無需國家大量投資卻每年為十幾萬人提供經濟、優質和針對性很強的教育資源。她常常又是干校、黨校，是每年近50萬人次的為達到不同目的的培訓機構。

(5)她是素質教育所必需的寬松教育環境的建設者。她的終身教育理念和相應的管理辦法，為所有人尤其是失去了升學機會的人群提供人生多次選擇和提升機遇，方便、靈活，有利于減緩獨木橋上的一考定終身的競爭壓力。

(6)她是當今教育的時代主題——教育均衡發展和教育公平的實踐者和促進者。她注重面向社會底層、弱勢群體、邊遠地區、失去機遇仍希望得到補償的人群，有利于縮短城鄉之間、地區之間、不同階層之間的教育差距。

(7)她是信息技術、數字技術、網絡技術用于教育目的的探索者和先行者。可以斷言，在上海市所有高等學校中，包括“985”高校，恐怕沒有一所大學在全校范圍內探索、開發和充分利用各種技術平臺服務于教育目的的理念、廣度、深度和先進程度，超過上海開放大學。

(8)她是當代高等教育新理念、新模式、新機制的追隨者、探索者和開拓者、創造者。她的理念、面向、功能和特色說明，她代替不了普通高等學校，同樣普通高等學校也不可能完全代替她。她是上海高等教育體系中一所具有多種功能、巨大發展潛力和革新、創新活力的新型的獨特的高等學校。

毫無疑問，上海電大的這些功能和作用，在中央電大和各省市電大都以相同或不同形式、不同程度地存在，并且常常各具特色。如中央電大發起的“一村一”計劃，與軍隊合作建立的總參學院、八一學院、西藏學院，江蘇等省眾多的服務三農的學歷尤其是非學歷培訓課程，云南電大國際交流合作中的區域特色等等。可以說，上海開放大學的特色，只是中國電大系統和中國開放大學的特色的代表和縮影。至此，可以得出結論，中國的開放大學的最大和最基本的特色就是，她不僅是一所開放大學，她還是在中國奉行終身教育理念最堅定、最徹底，覆蓋面最廣、最大，手段最開放、最靈活、最先進，教育和培訓內容幾乎無所不包又針對性極強，對普通民眾無法滿足的學習需求反應最快、最貼近的一個終身教育的龐大載體和完整體系。這一特色是在中國電大幾十年艱難成長的特定歷史條件下和特定體制環境中形成的，是極其寶貴的財富。充分認識、進一步提升和發揚光大這一特色，是建立真正有中國特色的開放大學的基礎和前提。新建立的開放大學如果因為追求成為完整意義上的大學，或者迫于來自傳統辦學觀念關于質量的壓力和偏見而忽視、削弱甚至丟掉這些特色，將是自毀長城的戰略失誤。

二、中國的電大距離完整意義上的開放大學還有多遠？電大變開放大學的關鍵和面臨的挑戰僅僅是提升辦學層次嗎？

談論完整意義上的開放大學的建立和發展，不能不先談一談如何看待英國開放大學。英國開放大學無疑是全球開放大學的佼佼者，它以過硬的教學質量贏得了業界的好評，為全世界開放大學掙了氣。世界上不管哪個國家對開放大學的偏見都是根深蒂固的，即使是談起英國開放大學，英國傳統高校中仍有很多人不以為然。英國開放大學通過它的辦學實踐，在教學質量評估中，總分排第5，自2003年起，曾連續3年教學質量排在牛津大學之上。英國高等教育教學質量評估過程嚴謹，一是同行評議；二是執行具體評估任務的專家在眾多合格后備人選中隨機抽取；三是一門一門學科評估打分，再根據總分排出名次。因此，評估結果和結論有較高的可信度。英國開放大學的成功對戰勝社會上對開放大學的偏見作出了重要貢獻。

英國開放大學是按照完整意義上的大學來辦的，她的專業和課程設置也是按照英國傳統大學普遍的做法，和英國傳統大學相當。她不僅有教學，而且有研究，并視“研究為其核心使命”。2008年英國研究評估中，英國開放大學60%以上的研究被評為“有國際影響”或“世界領先”*Research degrees prospectus，file:///C:/Documents%20and%20Settings/Administrator/桌面/Research%20Degrees%20-%20Open%20University.mht.。在把中國的開放大學辦成完整意義上的大學方面，英國開放大學的實踐、成功、貢獻無疑值得借鑒和學習。

中國電大長期以來能獨立辦學的層次是大專,沒有獲得一所大學應當具備的起碼的獨立的本科及本科以上的招生權、專業設置權、學位授予權。因此，獲得起碼的辦學自主權,提高辦學層次,即具有舉辦本科和授予學士學位的權力，是中國的電大提升為完整意義上的開放大學要解決的前提條件之一，但不是全部。電大變為開放大學的關鍵并非僅僅是提升辦學層次。

我以為,把電大提升為開放大學是一個轉變觀念、體制創新和轉型、提升、發展、完善的新的進程,獲得辦學自主權和提升辦學層次則是進行這項改革和創新的應有之義和必要條件之一。申請本科辦學權和學士學位授予權這種一般由國家教育行政部門相關司局主管的日常事務,現在由國家教育體制改革領導小組作為改革試點項目下達的本意亦在于此。

人們都不希望電大變開放大學就是換塊牌子。開放大學的掛牌，應當標志著電大質的提升,標志著一所有著新的理念、新的辦學模式、新的育人模式、新的運行機制，面向特定區域、面向世界、面向未來的新型大學加獨特的教育綜合實體的誕生。因此，除必要的辦學自主權以外，至少如下問題應當納入建立、建設開放大學的頂層設計和發展戰略規劃予以考慮。

理念轉變。開放大學的理念應當簡短、鮮明、超前。開放(Open)、靈活(Flexible)、全納(Inclusive)、終身(Lifelong)等理念應當成為管控和舉辦開放大學的所有人員的共同理念和普遍價值追求。沒有觀念的轉變和理念的更新，就不可能在決策者、管控者和舉辦者之間就電大轉型和建立有中國特色和完整意義上的開放大學上取得共同語言，進而解決長期以來用管理普通高校的理念和方式管理電大而形成的一系列體制和政策瓶頸，建立起有利于這一改革試驗的必要的體制和政策環境。

體制創新。至少有四個層次的體制問題值得探討，并通過相應的創新激發出新的活力。一是國家教育行政部門視國家開放大學為“直屬單位”還是“直屬大學”；開放大學是高等教育還是僅僅是成人教育或者一個新型大學加綜合教育實體；是幾個領導及相關司局共管還是一個領導和司局專管等。二是國家開放大學與新建立的獨立設置的省市開放大學、原有的和將成為國開大一部分的省市電大之間如何建立新的有利于調動各方積極性又發揮全系統的優勢和潛力，既分工、合作、共享又相互競爭、各具特色的新機制、新模式。三是省市電大和開大系統如何恢復被裁并的地市縣級分校，把地市縣電大分院建設成為各級終身教育體系的主干。四是學校內部教學、科研、培訓、服務、管理體系和組織如何調整、創新，適應建設有中國特色和完整意義上的開放大學的需要。

法人地位。征得相關部門同意，不妨把建立開放大學的過程變成《綱要》提出的建立現代大學制度和大學法人化的試驗和實踐過程。制定新的開放大學章程是這一過程的核心和標志之一。在有條件的地方，章程應力爭由人大或人大常委會批準通過，成為法律，真正實現開放大學法人化，在中國開高等教育法人化改革風氣之先。

教育教學改革。多出于生存需要，全國44所獨立電大中有27所擁有全日制的普通中等、高等職業技術學院。應當發揮這一獨特優勢,在全日制中高職教育中積極探索融入開放教育的開放、靈活、全納、終身的理念，試行雙模式、多模式辦學和混合式學習。我國部分大學設立的獨立運行的網絡學院，與學校是“兩張皮”,雙軌制，并非全校普遍采用的互補、互通的雙模式。雙模式、多模式辦學和混合式學習是國際上高等教育適應科技飛速進步、融入教育并改變著教育和知識社會發展的普遍趨勢，代表著高等教育改革和革新的未來。這種趨勢在我國尚未引起足夠重視。中國的開放大學應當利用自己的獨特優勢和難得的歷史機遇在中國承擔起這一領域先行者的角色。

科研短板。當代世界，一所大學沒有一定的科研，即一定的學科領域的科研和圍繞如何辦學以及提升辦學水平的科研，就不可能有高水平、高質量的教學，就不可能在多變和競爭激烈的國內國際環境中取得生存并發展的主動，就不可能成為一所完整意義上的大學。人為的通過行政手段把大學分為研究型和教學型已不合時宜。中國電大包括已經建立的開放大學的研究功能尤其是學科領域的研究功能仍然十分薄弱甚至尚未建立；很大部分的學科建設和學科帶頭人尚難以支撐一所完整意義上的大學。當然，此非一日一代人之功。但是，要像英國開放大學那樣，有朝一日成為完整意義上的開放大學，掛牌之日，應成為此項宏愿的起步之時。當中國的開放大學的科研已經不再是短板，世人必將對中國開放大學刮目相看。

總之，電大提升為開放大學，不僅僅是取得辦學自主權和辦學層次提升的問題，而是教育體制改革、創新的一個突破口，是面向未來的教育改革和創新的一項重要實驗，是一項應當由政府出面、大力推動的利在當代、功在千秋的龐大的社會系統工程。

三、中國電大向有中國特色的、完整意義上的開放大學的轉變的歷史性意義是什么？它僅僅是中國電大系統本身的一次質的飛躍嗎？

為闡述這個問題,必須了解當代整個高等教育體系面臨的根本挑戰和機遇,才能認清開放大學尤其是具有中國特色的開放大學在這一進程中的地位和作用。

當今人類社會正向信息社會和知識社會過渡，技術進步對人類生產、生活、教育，對各國和全球經濟、政治和國際關系的巨大影響已使人眼花繚亂，甚至無所適從。工業化時期形成的傳統高等教育理念、體制、制度、模式正受到嚴峻挑戰，新挑戰、新理念、新目標、新模式不斷出現。

全納教育(inclusive education)理念，本來是6年前聯合國教科文組織在日內瓦召開的教育部長會議上針對基礎教育提出和通過的，現在不僅是基礎教育，也成為國際社會推動高等教育改革、發展的基本理念。

教育包括接受高等教育已被普遍認為是一項基本人權，是人們進入信息社會和知識社會不可或缺的通行證。發達國家已普遍進入高等教育普及化階段。有點令人難以置信的是，據世界銀行2012年最新發表的對東亞和太平洋地區高等教育的研究報告，我國近鄰韓國，一個我經常稱之為“學習外國和實施追趕戰略優等生的國家”，高等教育毛入學率接近100%*Putting Higher Education to Work—Skills and Research for Growth in East Asia.2012 The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank.。13億人口的大國跨入了高等教育大眾化的進程無疑是值得慶賀的一件大事，但“面向世界，面向未來”，從國家的科技創新和經濟競爭力方面看，從勞動力和國人的素質方面看，仍須努力不懈。

開放大學是以開放、靈活、全納、終身為其基本理念和本質特征，依托一切先進的和有用的技術手段構建廣闊、優質、方便、靈活的教育和學習平臺的新型大學，是最適應人類社會向信息社會和知識社會過渡時期的大眾化、普及化、多樣化、個性化、終身化學習需求的新的教育模式，是現存高等教育體系中最具改革和革新精神，因而最有生命力的先進成分。據此，聯合國教科文組織21世紀教育委員會主席、前歐共體主席戴勒爾曾提出，每一所大學都應當成為“開放”大學。聯合國教科文組織交流部門助理總干事阿卜杜拉·瓦希德·汗在2009年第二次世界高等教育大會上說，隨著接受高等教育要求的上升和解決高等教育的公平、社會大眾對學費的承受能力和教育的針對性問題,提供高等教育的老一套的做法已經不行了，單靠傳統的高教體系已經無法面對以上挑戰。他警告，今日的傳統高等學校如不改革和革新，不向開放性、包容性、針對性、靈活性和及時性的方向發展，就有可能變成明日的恐龍*Unesco Report on 2009 World Higher Education Conference at Unesco Website: Will ICTs make the traditional university obsolete?2009-07-09.。

當務之急, 是轉變理念,尤其是決策者的理念。因為沒有理念的轉變或觀念的更新，就不能確當地估價已經取得的成績；就不能發現和正視面臨的問題和挑戰；因此,也就不可能制定出經得住歷史檢驗的方略。

沒有理念的轉變或觀念的更新，就不能正確地認識開放大學教育模式在當代高等教育體系中的地位及其在高等教育改革和創新中的作用，就不能對其進行正確定位。

沒有理念的轉變或觀念的更新,就不能找到和正視《綱要》提出的“辦好開放大學”面臨的諸多問題和挑戰。

沒有觀念的轉變和體制的創新，就不可能創設建立有中國特色的、完整意義上的開放大學并有利于其完成崇高使命的必要的體制和政策環境。

我有一個主張，開放大學的主干和核心無疑是一所完整意義上的大學，但她的教育覆蓋的領域和層次，應當上不封頂、下不保底。她可以有自己感興趣的或相關的學科研究領域，包括高深研究，并爭取在國內和國際上都能有一席之地；也可以放下大學的身段，利用自身的開放、靈活、反應快、針對性強的特點，關注和涉足她可以做出貢獻的任何社會問題。如，特定地區的城市化、城鎮化、農村空巢化、農村基層干部素質、農業技術推廣、和諧文明社區建設、鄉村改造等等，并及時提供相應的不同層次、不同類型的教育和培訓。

開放大學從事、研發和創新的一切教育、培訓和試驗活動，只要有利于終身學習和學習型社會的創造和培育，有利于人的技能、知識、能力和素質的提升，有利于地區經濟繁榮、社會安定、文明提升，都可以不拘一格，都應當得到肯定、支持和鼓勵，都應當在遇到體制、政策掣肘時，允許和鼓勵她進行必要、適時的體制創新，包括面對強大的、來自新聞、輿論的社會偏見，探索過程中不可避免會出現的某些失誤或偏差，政府應當進行正確指導和有力的輿論引導。

這樣的大學和教育實體，也許使教育行政部門和研究機構，包括使用聯合國教科文組織已經經過幾次修訂、國際上仍然普遍認可和采用的現行教育分類標準，很難對其進行分類，因而很難對其進行管理、評估。不過，對于面向未來的改革和創新，這并不重要。重要的是看她是否針對、回答和解決了當今社會和教育面臨的重大、緊迫而現有教育機構沒有興趣、難以回應或不予回應的問題和挑戰，是否反映甚至代表教育改革和發展的未來趨勢。世界上本沒有路，走的人多了，小道會成為通衢、一種創新和創造。中國的開放大學應當成為一個不同于國外開放大學包括英國開放大學、真正富有中國特色的創舉，一項來自文明古國中國、在終身學習和學習型社會建設方面做出的具有國際影響的貢獻。

建立有中國特色的、完整意義上的開放大學，是對與時俱進的新的教育理念、新的體制的探索和先行，是一件真正具有中國特色的、面向未來的創新之舉，是高等教育體制改革和革新中的戰略舉措和一大亮點，是扎扎實實的惠民工程。建議國家教育體制改革領導小組和教育部列為專項和重點，積極推動和部署試點，并在政策上和經費上予以支持。它的意義絕不在于辦好一所或一批開放大學，而是為推動嚴重滯后的中國高等教育的體制改革和體制創新開辟新的思路、新的模式、新的領域和新的突破口。這項面向未來又代表未來的事業，意義超出其自身。

【專家簡介】 王一兵教授，曾任北京外國語大學黨委副書記，教育部國家教育發展研究中心研究員、副主任，中國常駐巴黎聯合國教科文組織代表團參贊，聯合國教科文組織亞太地區教育局高等教育和遠程教育專家，組織和參與幾百次國際會議，走訪和考察五十多個國家，發表論文、演講近百篇，經常針對中國和發展中國家教育面臨的問題和挑戰，從全球發展的大趨勢出發和國際比較的視角提出自己的看法，分析深刻，見解獨到。

[1]王一兵.中國電大的定位和走向“世界一流開放大學”的道路——國外經驗和國際比較的視角[J].中國遠程教育,2006(4)：13-16.