巴西緩解貧富懸殊之路

周志偉

巴西的基尼系數曾經高達0.6，幾乎是全球貧富差距最大的國家，處于社會分裂與動蕩的懸崖邊。

在工業化的驅動下，巴西在上世紀60年代末70年代初進入了GDP年均增速超過10%的“經濟奇跡”周期。與此同時，巴西也進入了一個兩極分化迅速擴大的階段。到1990年，20%最富有者占國民收入的比例為64％，最窮者占有的比例為12％。受大機械農場影響，1985年至1996年，巴西有410萬農村人口失去了土地，成為無地農民。貧困人口在農村中的比重從1981年的56.7%上升到了1990年的70%。另外，根據巴西的官方統計，巴西全國的貧民窟數量高達6329個，貧民窟人口總數約為1140萬人，占巴西總人口的比重達到了6%。

片面追求經濟增速而忽視社會分配的經濟模式到20世紀80年代難以為繼，并且還須為此前的負債發展模式埋單。從80年代末開始，巴西的經濟和社會問題開始集中爆發。尖峰時刻，巴西人懸崖勒馬，從1990年代中期起，以“公平社會”政策作為優先治國戰略，通過3位總統（卡多佐、盧拉、羅塞夫）10多年的連貫施政，大大降低了基尼系數的峰值，并逐步走向一個中產階層占社會一半以上的橄欖形社會。

盡管巴西貧富差距依然比中國大，但在破解收入分配不公現象方面，巴西已經走在中國前面，巴西人在這方面的政治智慧、治國理念和社會政策值得同為“金磚之國”的中國借鑒。

3位總統接力跑

盧拉的前任卡多佐總統面臨的問題是，國內的通貨膨脹率和外債水平都特別高。1993年底時任聯邦財政部長的卡多佐成功實施“雷亞爾計劃”（雷亞爾為巴西新貨幣的名稱），久治不愈的高通貨膨脹率在90年代中期回歸正常水平，1993年，巴西通貨膨脹率達到2489%的峰值，到1995年驟減至22%，1996年降至一位數。高通貨膨脹的降低直接減少了中下層民眾的生活成本，與此同時，也壓縮了富人階層投機經營的空間，而通過加征稅收（遺產稅、金融交易稅）等辦法使得富人階層的財富面臨縮水。憑借著“雷亞爾計劃”的成功，卡多佐在1994年底的大選中當選為巴西總統。

盡管卡多佐實現了當時巴西宏觀經濟的相對穩定，但巴西在20世紀90年代末一直徘徊在市場動蕩的邊緣。經濟乏力成為卡多佐在任8年的首要挑戰，缺乏“蛋糕增量”，“切分蛋糕”自然而然就成了不可能完成的任務。盡管卡多佐在就任總統前以其社會學家身份（“依附理論”的創始人之一）聞名于世，但經濟增長的滯緩使其未能有充分條件實現其社會政策理念，兩極分化依然延續著“擴大”的慣性，基尼系數到1996年達到了0.599的歷史峰值，在其卸任總統的2002年，依然高達0.586，屬“世界最不公平”的國家行列。

在貧民人口超過總人口數一半的巴西，盧拉提出的“確保每個巴西人一日三餐”的競選口號迎合了中下階層的集體訴求。在盧拉執政的8年間（2003～2010年），聯邦政府推出的社會政策多達30多項，一般將它們統稱為“零饑餓計劃”，其中以資助貧困兒童入學的“家庭救助金計劃”、提高貧困學生大學入學率的“全民大學計劃”、實現貧困地區通電的“全民電燈計劃”、改善中低收入階層住房條件的“‘我的房子、我的生活計劃”是盧拉政府社會政策的主干。

在盧拉總統卸任前，巴西的社會不公問題得到明顯好轉，社會政策惠及家庭達1100萬戶，受惠民眾達2900萬；中產階層的比例從2004年的42%升至52%；赤貧人口的比重也從28%降至15.5%；基尼系數從2002年的0.586降至2009年的0.538。

盧拉政府一攬子社會政策不僅實現了社會分配問題的改善，另一大效果是橄欖型社會已經在巴西形成。隨著中產階層的壯大，巴西國內的消費市場逐漸成熟，國內消費成為帶動經濟的重要“引擎”，而這也是巴西能夠有效應對當前國際金融危機的重要原因所在。

當前的巴西羅塞夫政府在延續盧拉的政策理念的基礎上，進一步強調經濟增長和社會發展是一種協調的發展，強調讓所有人享受經濟增長的好處，有點像中國提倡的“共同富裕”概念。巴西的經驗告訴我們，“具有理想性的社會經濟改革，是可以透過理性的設計而逐步實現的”（臺灣地區前副領導人蕭萬長語）。此時，具有決定性力量的是領導人、領導層的理念和政策方向。

用教育治療不公

巴西在解決收入分配不公的諸多新政中，教育一環至關重要，也是治本之策。

巴西的基礎教育、公共教育差，私立教育好，富人和窮人的教育起點并不公平。高等教育里，公共教育倒是不錯，但窮人已經輸在起跑線上，因為沒有錢，基礎教育只能選擇差勁的公共教育，窮人高中畢業以后因為經濟狀況不可能進入私立高等教育。同時，在一個比較低的公立基礎教育起點上，去跟私立學校的富人子弟競爭比較好的公立高等教育，也基本上是掐死的。這是巴西教育最根本的問題。

盧拉執政以來，包括現任總統羅塞夫，政府實行收入直接轉移政策，其中有一個“家庭救助計劃”，貧困家庭可以領到政府的補貼，但是有條件，受助家庭必須把孩子送到學校去讀書。以前巴西基礎教育輟學率比較高，現在已有明顯提升。高等教育則推行“全民大學計劃”，在公立高等教育學校設一定比例給窮人的孩子。

最近，羅塞夫總統又推行一個級別更高的 “科學無國界”計劃，通過公私合作的方式，設立獎學金，把巴西學生送到國外接受先進教育。2012年4月9日，羅塞夫總統訪美期間掀起了一場“高校外交”，宣布政府將送10萬名巴西學生赴海外學習，其中1/5將美國作為首選。此外，羅塞夫還把盧拉的“家庭救助計劃”升級了，推出一個“無赤貧的巴西”計劃，投入占GDP的1%，把受惠的家庭范圍擴大，補貼數額提高。

值得一提的是，申請救助的家庭直接向一個公共金融機構申請，需要提供身份證和稅卡，以便于核查家庭收入是否符合補助標準。巴西在這方面做得比較規范。巴西聯邦政府有一個部級單位，即社會發展與反饑餓部，該部在各個地方政府設有專屬機構負責“家庭救助金”計劃的具體實施。巴西解決收入分配不公，有一整套大系統。

其實，從卡多佐時代開始，巴西就把教育當作扶貧利劍，1996 年巴西國會通過法律，規定州教育預算中的15%必須用于基礎教育。補貼窮人，不如給窮人提供更好的教育。提供公立教育是唯一一種既不妨礙效率又有利于公平的手段。教育平等在消除貧困的公共政策中承擔著不可替代的位置。經濟學家舒爾茲認為， 窮人與富人之間的差別，直接的原因是他們的要素稟賦不同，導致的收入不同。享受良好教育，變人口資源為人力資源，這是窮人提升要素稟賦的必由之路。

民主與社會自治

從卡多佐到盧拉再到現任的羅塞夫，3位總統接力跑不遺余力破解貧富差距問題，自由民主的政治制度功不可沒。作為民選總統，權力的穩固性、延續性、合法性都是直接由選民來決定的，因此什么樣的選民結構就決定了什么樣的總統社會政策。而且，這種體制下，參選人和自己的選民價值觀比較一致，容易達成社會共識，而比較不易誕生表里不一的政客。

巴西人的主流價值觀就6個字：自由、民主、平等。巴西人尤其對自由更加的強調，然后是民主和平等，這個理念根深蒂固。不管是政府的表態或是民眾認知，他們覺得至少每個人必須要有相對平等的生存權利，享受社會福利的平等權利。不太存在一個普通民眾和政府之間對立的理念。

在醫治“不公先生”時，巴西民間社會配合政府，形成合力，官民良性互動。巴西的NGO非常多，他們要解決的社會問題大多是貧困和教育問題。政府對NGO們的行動非常歡迎，推出了一系列有非政府組織參與的社會計劃，并將政府在社會領域的部分職能委托給非政府組織執行。在教會、非政府組織（約900 個） 和眾多民眾的積極參與下，巴西形成了一支“反對貧困，爭取生存”的反貧困隊伍。在各城市建立了近4000 個自愿的市民委員會，各社區、公司、教堂、非政府組織、工會、鄰里委員會和學校均自發和獨立地成立了委員會，向約1000 萬人免費發放基本食品。20世紀90 年代中期，“爭取道德運動”和其他非政府組織還致力于創造就業和臨時安置無地農民等社會問題。

1991～2000年成立的非政府組織數量約占全國總量的50.45%。非政府組織數量增長最快的分別是農民組織、街坊組織、社區協會和中心、環境和動物保護組織、農村發展協會、就業和培訓機構，多數屬于“促進發展與人權保護類”非政府組織類型。

工會領袖出身的盧拉總統上臺后，為創造與非政府組織之間對話的新渠道，并創建公民參與新機制，巴西總統府新設立了總秘書處。在巴西，非政府組織和政府部門的伙伴關系在反貧困等社會政策方面體現得尤為明顯。盧拉政府推出了一系列旨在反貧困、反饑餓、反社會排斥的政策措施，直接推動了政府部門與非政府組織之間的合作。

巴西的扶貧行為主體是多元化的，而且各種行為主體之間配合協作。在中國，對NGO工作還有些不習慣或有所忽視，但在巴西確實是非常正常的現象，也是做得很好的一件事。巴西非政府組織的社會角色具有多樣性的特點，它不僅是推動民主政治重建的重要的力量，而且也扮演著政府部門的“合作者”、“監督者”和“督促者”的角色。非政府組織的最大價值在于：維護邊緣階層的利益，建設更廣泛的社會公正。

（本文由本刊記者陳統奎采訪整理，并經作者修訂。）