經(jīng)濟外交面臨新課題

近年來，中國涉外經(jīng)濟貿(mào)易爭端不斷升級，經(jīng)濟外交系統(tǒng)的交涉能力、爭端解決能力面臨新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國經(jīng)濟外交在商務(wù)部牽頭、各大部委的協(xié)作下，構(gòu)筑了維護國家經(jīng)濟安全的防線。

2011年5月10日，美國華盛頓，第三輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話進入第二天。中國國務(wù)院副總理王岐山（右）與美國財長蓋特納簽署經(jīng)濟合作協(xié)議。

當(dāng)今世界，全球化大潮下，和平與發(fā)展是主流，就業(yè)吃飯是全球民生第一要務(wù)。而政治，說到底，是經(jīng)世濟民。當(dāng)今各國元首出訪外國，隨行人員80%以上是企業(yè)家和經(jīng)濟界人士。經(jīng)濟外交對國家的經(jīng)濟利益至關(guān)重要，事關(guān)經(jīng)濟安全、民生穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

以商務(wù)部為龍頭，各大部委各司其職

10月9日，外交部成立了國際經(jīng)濟司，正式把經(jīng)濟外交列為主要外交職能之一。

外交部過去主要貫徹執(zhí)行國家政治外交方針政策和有關(guān)法律法規(guī)，代表國家維護國家主權(quán)、安全和利益，間接執(zhí)行經(jīng)濟外交任務(wù)，主要負(fù)責(zé)國際司法合作有關(guān)事項，負(fù)責(zé)或參與處理涉及國家和政府的重大涉外法律案件，協(xié)助審核涉外法律法規(guī)草案，組織協(xié)調(diào)有關(guān)中國履行國際公約、協(xié)定工作，在行政上領(lǐng)導(dǎo)對外使領(lǐng)館的經(jīng)濟、商務(wù)參贊、商務(wù)處室的工作。

在有些國家，如韓國，對外經(jīng)濟和外交職能合并在一部（外交通商部）。而在中國現(xiàn)行的政治體制和公務(wù)分工機制下，這樣的大部還不能成立，外交部仍然是政治外交的主要職能機構(gòu)。但是，像商務(wù)部、財政部、農(nóng)業(yè)部、工信部、國家發(fā)改委等經(jīng)濟部門的經(jīng)濟外交事務(wù)沒有外交部的支持和配合，就會出現(xiàn)脫節(jié)和推諉，不可能做得令人滿意。

外交部成立國際經(jīng)濟司的目的，主要是根據(jù)新形勢下加強經(jīng)濟外交工作、服務(wù)國家科學(xué)發(fā)展的要求，從政治和外交角度更好地參與國際經(jīng)濟合作和經(jīng)濟治理，落實互利共贏的對外開放戰(zhàn)略，維護國家的發(fā)展利益和經(jīng)濟安全，同時為推動世界經(jīng)濟增長、實現(xiàn)各國共同發(fā)展做出更大的貢獻。簡言之，外交部的經(jīng)濟職能是參與指導(dǎo)、配合、服務(wù)，但不是主抓。

中國經(jīng)濟外交在商務(wù)部（原對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部）牽頭、各部委協(xié)作下，各司其職，運作了數(shù)十年，成績斐然。

商務(wù)部是國務(wù)院綜合管理國內(nèi)和對外貿(mào)易經(jīng)濟合作的職能部門，是中國最主要的經(jīng)濟外交執(zhí)行部門，也是全面主持海外貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、國際投資、援助和海外經(jīng)濟合作的富有經(jīng)驗的經(jīng)濟外交機構(gòu)。國家國際貿(mào)易談判代表辦公室（正部級）與商務(wù)部并為經(jīng)濟外交的第一戰(zhàn)線。

財政部主管國家財金外交，還是財政收支、財稅政策、國有資本金工作的宏觀調(diào)控部門，負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行國家的財政稅收政策。中國人民銀行、國家外匯管理局也是重要的財金外交、金融服務(wù)貿(mào)易、匯率外交的執(zhí)行機構(gòu)。

農(nóng)業(yè)部是主管農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的國務(wù)院組成部門。工業(yè)和信息化部所轄產(chǎn)業(yè)涉及中國90%的出口商品和70%的投資，是對外經(jīng)濟爭端的最多領(lǐng)域。

文化部所領(lǐng)文化產(chǎn)業(yè)既涉及文化產(chǎn)品，還涉及服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)保護等涉外經(jīng)濟，包括電影院、影像產(chǎn)品、演出服務(wù)等?？萍疾可嫱饨?jīng)濟職能有對外經(jīng)濟技術(shù)合作、知識產(chǎn)權(quán)保護等。國家知識產(chǎn)權(quán)局負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)全國保護知識產(chǎn)權(quán)工作，推動知識產(chǎn)權(quán)保護工作體系建設(shè)；擬訂知識產(chǎn)權(quán)涉外工作的政策。

國家負(fù)責(zé)交通國際服務(wù)貿(mào)易的行政部門有交通部、水利部、鐵道部。

國資委對經(jīng)濟外交的監(jiān)管主要是企業(yè)“走出去”和企業(yè)跨國并購。

此外，涉及經(jīng)濟外交的重要機構(gòu)還有國家旅游局、海關(guān)總署、國家進出口商品檢驗局、國家工商總局、國家稅務(wù)總局、中國國際貿(mào)易促進委員會(中國國際商會)、仲裁委員會等。

經(jīng)濟外交從理念到實踐

經(jīng)濟外交概念興盛于“二戰(zhàn)”后經(jīng)濟崛起的戰(zhàn)敗國日本和德國。經(jīng)濟大國的外交特點是政治低調(diào)，經(jīng)濟為第一要務(wù)和外交的第一主題。冷戰(zhàn)后，中國在被西方孤立中崛起，政治上韜光養(yǎng)晦，外交自然以經(jīng)濟為主調(diào)。

2004年8月，中共中央舉行第十次駐外使節(jié)會議，國家領(lǐng)導(dǎo)人首次提及經(jīng)濟外交。胡錦濤主席提出，要加強經(jīng)濟外交和文化外交，推動實施“引進來”和“走出去”相結(jié)合的對外開放戰(zhàn)略。2005年，溫家寶總理在政府工作報告中又提出全面加強經(jīng)濟外交工作。

經(jīng)濟外交分決策和執(zhí)行兩大部分。經(jīng)濟外交決策有兩個層面：戰(zhàn)略制定和規(guī)則立法制定。前者多由行政體系完成，后者多由立法體系完成。

經(jīng)濟外交機制不是一個獨立的行政部門，而是一個系統(tǒng)工程。中央暨國務(wù)院外事辦、外事口各部委都不同程度地參與重大外事的決策，包括經(jīng)濟外交戰(zhàn)略和策略。

11年前，中國加入世界貿(mào)易組織，對中國貿(mào)易和經(jīng)濟最樂觀的估計也沒有預(yù)測中國會在入世十年后成為出口第一大國和經(jīng)濟第二大國。作為農(nóng)業(yè)第一大國和制造業(yè)第一大國，實體經(jīng)濟促進了中國服務(wù)經(jīng)濟的迅速崛起，中國每年上一個臺階，成為服務(wù)業(yè)第四大國。中國經(jīng)濟的發(fā)展不但讓十幾億中國人脫貧致富，還讓世界經(jīng)濟沒有陷入更深的谷底。

經(jīng)濟外交是整個經(jīng)濟外交機制的整體運作。以入世談判為例，前線談判者的角色就像藝術(shù)作品的演員，這是背后編劇、導(dǎo)演、攝制組和演職人員共同努力的成果。近年來，中國涉外經(jīng)濟貿(mào)易爭端不斷升級，經(jīng)濟外交系統(tǒng)的交涉能力、爭端解決能力不斷提高，勝訴案件有所增加，參與國際組織的決策能力也在快速提高。

挑戰(zhàn)：執(zhí)行能力應(yīng)與經(jīng)濟實力相符

全球經(jīng)濟一體化正以一種前所未有的速度迅速發(fā)展，區(qū)域一體化、貿(mào)易自由化、投資便利化、爭端解決法制化日新月異。實事求是地說，中國經(jīng)濟外交發(fā)展迅猛，也取得了豐碩的成果。但總體講，經(jīng)濟外交能力與中國當(dāng)前的經(jīng)濟實力還不相稱。

當(dāng)前，決策機制對國際市場變化反應(yīng)比較遲鈍。以金融危機為例，中國在2008年上半年的國內(nèi)調(diào)控中，沒有考慮次貸危機的影響，使得許多出口企業(yè)在內(nèi)外夾擊中失去了部分海外市場；下半年在金融危機爆發(fā)后，沒有利用“復(fù)蘇牌”討回應(yīng)得的國際參與權(quán)、市場經(jīng)濟地位問題談判的主動權(quán)、價格主導(dǎo)權(quán)等。結(jié)果，世界經(jīng)濟復(fù)蘇后，中國的作用不再被人重視。

經(jīng)濟外交監(jiān)督和制衡體制也落后于形勢要求。以中國最大的競爭對手美國為例，近年來，美國對中國“雙反”、設(shè)置“安全壁壘”、壓迫人民幣升值、限制中企并購、歧視中國國企等多由國會立法和施壓，而中國“兩會”幾無回應(yīng)。海外投資企業(yè)和外貿(mào)企業(yè)迫切需要“兩會”撐腰。

經(jīng)濟外交執(zhí)行機制還要繼續(xù)改革。以對外援助為例，這項需要商務(wù)部、財政部、外交部密切配合才能完成的工作，從戰(zhàn)略制定、可行性分析、實施援助到援助效果反饋的完整系統(tǒng)由于條塊分割而往往脫節(jié)，對外援助有時不及時、有時不適度、有時不到位。

經(jīng)濟外交調(diào)查研究落后、信息情報滯后。以反傾銷為例，德國、日本同樣為出口大國和順差國，但沒有遭到中國這么多的反傾銷打擊，主要是德國、日本對出口市場嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)查與密切的溝通非常到位。

中介機構(gòu)和法律界應(yīng)訴能力亟待提高。經(jīng)濟外交大多數(shù)具體工作是商會、律師樓的工作，我國經(jīng)濟外交教育幾乎剛剛起步，十幾萬律師中勝任經(jīng)濟外交官司的不到1%，數(shù)千個商會和行業(yè)協(xié)會稱職的不到十個。

所以，經(jīng)濟外交改革不可以只指望外交部增加一個國際經(jīng)濟司，首先需要從決策、監(jiān)督、咨詢、教育、培訓(xùn)、立法、執(zhí)法進行全系統(tǒng)的調(diào)整，需要全社會的重視與投入。其次，從體制上看，需要將外經(jīng)外交合為一個大部，或者讓高于一般部委的經(jīng)濟外交委員會統(tǒng)籌經(jīng)濟外交工作。

經(jīng)濟外交安全無小事。經(jīng)濟外交改革的壓力來自基層企業(yè)和納稅人?；ヂ?lián)網(wǎng)等當(dāng)代媒體的發(fā)展，迫切要求國家加強經(jīng)濟外交工作的交涉能力、解決能力與透明度。