經濟外交面臨新課題

近年來，中國涉外經濟貿易爭端不斷升級，經濟外交系統的交涉能力、爭端解決能力面臨新的嚴峻挑戰。中國經濟外交在商務部牽頭、各大部委的協作下，構筑了維護國家經濟安全的防線。

2011年5月10日，美國華盛頓，第三輪中美戰略與經濟對話進入第二天。中國國務院副總理王岐山（右）與美國財長蓋特納簽署經濟合作協議。

當今世界，全球化大潮下，和平與發展是主流，就業吃飯是全球民生第一要務。而政治，說到底，是經世濟民。當今各國元首出訪外國，隨行人員80%以上是企業家和經濟界人士。經濟外交對國家的經濟利益至關重要，事關經濟安全、民生穩定和可持續發展。

以商務部為龍頭，各大部委各司其職

10月9日，外交部成立了國際經濟司，正式把經濟外交列為主要外交職能之一。

外交部過去主要貫徹執行國家政治外交方針政策和有關法律法規，代表國家維護國家主權、安全和利益，間接執行經濟外交任務，主要負責國際司法合作有關事項，負責或參與處理涉及國家和政府的重大涉外法律案件，協助審核涉外法律法規草案，組織協調有關中國履行國際公約、協定工作，在行政上領導對外使領館的經濟、商務參贊、商務處室的工作。

在有些國家，如韓國，對外經濟和外交職能合并在一部（外交通商部）。而在中國現行的政治體制和公務分工機制下，這樣的大部還不能成立，外交部仍然是政治外交的主要職能機構。但是，像商務部、財政部、農業部、工信部、國家發改委等經濟部門的經濟外交事務沒有外交部的支持和配合，就會出現脫節和推諉，不可能做得令人滿意。

外交部成立國際經濟司的目的，主要是根據新形勢下加強經濟外交工作、服務國家科學發展的要求，從政治和外交角度更好地參與國際經濟合作和經濟治理，落實互利共贏的對外開放戰略，維護國家的發展利益和經濟安全，同時為推動世界經濟增長、實現各國共同發展做出更大的貢獻。簡言之，外交部的經濟職能是參與指導、配合、服務，但不是主抓。

中國經濟外交在商務部（原對外貿易經濟合作部）牽頭、各部委協作下，各司其職，運作了數十年，成績斐然。

商務部是國務院綜合管理國內和對外貿易經濟合作的職能部門，是中國最主要的經濟外交執行部門，也是全面主持海外貿易、服務貿易、國際投資、援助和海外經濟合作的富有經驗的經濟外交機構。國家國際貿易談判代表辦公室（正部級）與商務部并為經濟外交的第一戰線。

財政部主管國家財金外交，還是財政收支、財稅政策、國有資本金工作的宏觀調控部門，負責制定和執行國家的財政稅收政策。中國人民銀行、國家外匯管理局也是重要的財金外交、金融服務貿易、匯率外交的執行機構。

農業部是主管農業與農村經濟發展的國務院組成部門。工業和信息化部所轄產業涉及中國90%的出口商品和70%的投資，是對外經濟爭端的最多領域。

文化部所領文化產業既涉及文化產品，還涉及服務貿易、知識產權保護等涉外經濟，包括電影院、影像產品、演出服務等。科技部涉外經濟職能有對外經濟技術合作、知識產權保護等。國家知識產權局負責組織協調全國保護知識產權工作，推動知識產權保護工作體系建設；擬訂知識產權涉外工作的政策。

國家負責交通國際服務貿易的行政部門有交通部、水利部、鐵道部。

國資委對經濟外交的監管主要是企業“走出去”和企業跨國并購。

此外，涉及經濟外交的重要機構還有國家旅游局、海關總署、國家進出口商品檢驗局、國家工商總局、國家稅務總局、中國國際貿易促進委員會(中國國際商會)、仲裁委員會等。

經濟外交從理念到實踐

經濟外交概念興盛于“二戰”后經濟崛起的戰敗國日本和德國。經濟大國的外交特點是政治低調，經濟為第一要務和外交的第一主題。冷戰后，中國在被西方孤立中崛起，政治上韜光養晦，外交自然以經濟為主調。

2004年8月，中共中央舉行第十次駐外使節會議，國家領導人首次提及經濟外交。胡錦濤主席提出，要加強經濟外交和文化外交，推動實施“引進來”和“走出去”相結合的對外開放戰略。2005年，溫家寶總理在政府工作報告中又提出全面加強經濟外交工作。

經濟外交分決策和執行兩大部分。經濟外交決策有兩個層面：戰略制定和規則立法制定。前者多由行政體系完成，后者多由立法體系完成。

經濟外交機制不是一個獨立的行政部門，而是一個系統工程。中央暨國務院外事辦、外事口各部委都不同程度地參與重大外事的決策，包括經濟外交戰略和策略。

11年前，中國加入世界貿易組織，對中國貿易和經濟最樂觀的估計也沒有預測中國會在入世十年后成為出口第一大國和經濟第二大國。作為農業第一大國和制造業第一大國，實體經濟促進了中國服務經濟的迅速崛起，中國每年上一個臺階，成為服務業第四大國。中國經濟的發展不但讓十幾億中國人脫貧致富，還讓世界經濟沒有陷入更深的谷底。

經濟外交是整個經濟外交機制的整體運作。以入世談判為例，前線談判者的角色就像藝術作品的演員，這是背后編劇、導演、攝制組和演職人員共同努力的成果。近年來，中國涉外經濟貿易爭端不斷升級，經濟外交系統的交涉能力、爭端解決能力不斷提高，勝訴案件有所增加，參與國際組織的決策能力也在快速提高。

挑戰：執行能力應與經濟實力相符

全球經濟一體化正以一種前所未有的速度迅速發展，區域一體化、貿易自由化、投資便利化、爭端解決法制化日新月異。實事求是地說，中國經濟外交發展迅猛，也取得了豐碩的成果。但總體講，經濟外交能力與中國當前的經濟實力還不相稱。

當前，決策機制對國際市場變化反應比較遲鈍。以金融危機為例，中國在2008年上半年的國內調控中，沒有考慮次貸危機的影響，使得許多出口企業在內外夾擊中失去了部分海外市場；下半年在金融危機爆發后，沒有利用“復蘇牌”討回應得的國際參與權、市場經濟地位問題談判的主動權、價格主導權等。結果，世界經濟復蘇后，中國的作用不再被人重視。

經濟外交監督和制衡體制也落后于形勢要求。以中國最大的競爭對手美國為例，近年來，美國對中國“雙反”、設置“安全壁壘”、壓迫人民幣升值、限制中企并購、歧視中國國企等多由國會立法和施壓，而中國“兩會”幾無回應。海外投資企業和外貿企業迫切需要“兩會”撐腰。

經濟外交執行機制還要繼續改革。以對外援助為例，這項需要商務部、財政部、外交部密切配合才能完成的工作，從戰略制定、可行性分析、實施援助到援助效果反饋的完整系統由于條塊分割而往往脫節，對外援助有時不及時、有時不適度、有時不到位。

經濟外交調查研究落后、信息情報滯后。以反傾銷為例，德國、日本同樣為出口大國和順差國，但沒有遭到中國這么多的反傾銷打擊，主要是德國、日本對出口市場嚴謹的調查與密切的溝通非常到位。

中介機構和法律界應訴能力亟待提高。經濟外交大多數具體工作是商會、律師樓的工作，我國經濟外交教育幾乎剛剛起步，十幾萬律師中勝任經濟外交官司的不到1%，數千個商會和行業協會稱職的不到十個。

所以，經濟外交改革不可以只指望外交部增加一個國際經濟司，首先需要從決策、監督、咨詢、教育、培訓、立法、執法進行全系統的調整，需要全社會的重視與投入。其次，從體制上看，需要將外經外交合為一個大部，或者讓高于一般部委的經濟外交委員會統籌經濟外交工作。

經濟外交安全無小事。經濟外交改革的壓力來自基層企業和納稅人。互聯網等當代媒體的發展，迫切要求國家加強經濟外交工作的交涉能力、解決能力與透明度。