加強基層財政監督精細化管理的思考——基于河北省館陶縣基層財政監管調研情況的分析

■宋立根 陳貴法 宋玉宏

為了進一步加強基層財政監督精細化管理，了解掌握基層財政監督管理情況，本文基于對館陶縣財政監督情況的專題調研，對基層財政監督相關問題進行分析探討。

一、縣鄉財政體制相關問題概述

（一）縣鄉財政職能

縣財政局是縣政府的一個綜合經濟主管部門，主要負責組織全縣財政收支活動、貫徹執行上級財政、稅收、財務、會計管理方面法規政策、負責辦理經濟社會發展支出、投資項目的財政撥款，監督檢查財稅法規、政策的執行情況和國有資產管理等任務。內設辦公室、預算科等15個科室,下設非稅局等5個科局級事業單位。

每個鄉鎮設1個財政所，負責鄉鎮政府預算編制、預算執行、預算調整；對政府預算單位財務進行核算與監督，保證基層政權的正常運轉；負責組織實施各類專項資金的管理及各項涉農補貼的核定兌付;負責鄉鎮國有資產管理；負責村級財務的核算與監督；完成政府安排的中心工作；負責農村綜合改革相關化解債務、村級公益事業建設一事一議財政獎補等。人員實行縣鄉雙重管理，編制在鄉鎮，財政局負責業務指導及財政所人員準入把關。

（二）縣對鄉鎮財政體制改革情況分析

根據縣鄉實際情況，縣與鄉鎮財政體制結合不同鄉鎮的發展基礎主要推行統收統支和相對規范的分稅制兩種模式。

1、縣對鄉鎮財政體制改革進展情況。一是因地制宜，確定改革模式。對經濟條件基礎較差、缺乏支柱產業和主體稅源、財政收入規模較小的7個鄉鎮，實行統收統支的財政體制。對經濟相對發達、軸承加工具備一定規模、民營經濟發展潛力較大的1個鎮，實行相對規范的分稅制財政管理體制。二是責權統一，核定收支基數。執行分稅制的鄉鎮按照“分級管理、支出定責、收入分享、責權統一”的原則，將與全縣經濟發展關聯度高、經濟調節作用強的主體稅種增值稅、企業所得稅、個人所得稅和營業稅列為縣鄉共享收入；將與鄉鎮城鎮化發展關聯度高，便于鄉鎮征收的城建稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅等地方稅種以及非稅收入列為鄉鎮固定收入。按照鄉鎮職能范圍，以保證鄉鎮基本支出需求為原則，合理核定鄉鎮支出基數。鄉鎮財政主要承擔鄉鎮機關及本鄉鎮事業發展和村級組織運轉的正常經費支出，鄉鎮農業、教育、科技、衛生、社保等支出由縣財政統管。對執行統收統支的鄉鎮則作為縣財政的預算單位，鄉鎮財政收支實行統一管理。鄉鎮機關事業單位人員經費支出，由縣財政根據國家政策標準核定，直接撥付；鄉鎮機關和公益事業單位運轉經費支出，由縣財政按標準定額核定，包干使用。三是多管齊下，完善配套措施。首先，鎖定鄉鎮債務。成立全縣化解縣鄉債務領導小組，從財政、紀檢監察、審計等有關部門抽調專人對全縣縣鄉債務進行徹底清理、擠掉水分、摸清底數，建立債務檔案。同時，規定今后縣鄉政府在興辦基礎設施等公益性事業時，要根據自身財力大小，量入為出，嚴控縣鄉新債的發生。其次，強化稅源管理。稅務部門明確專人核對鄉鎮稅收，填寫稅收征收情況表，每月向縣財政局提供。縣財政局對鄉鎮收入單獨建賬、專戶核算，建立縣鄉稅源檔案，完整地反映各鄉鎮的實際收入情況。再次，規范預算編制。對實行統收統支的鄉鎮作為一個縣直部門，嚴格按照部門預算的要求，按照零基預算、綜合預算的方法，從基層編起，編制完整、規范的部門預算；對執行相對規范的分稅制鄉鎮則作為一級政府，組織本鄉鎮各部門編制本鄉鎮部門預算，并嚴格預算約束，加強預算執行監督。第四，出臺激勵政策。出臺《鄉鎮項目建設稅收分成辦法》，對執行統收統支的鄉鎮政府單獨引進、在縣園區內上馬的工業加工項目納稅后，由縣財政按一定比例與鄉鎮政府分成。

2、取得的成效。一是鄉鎮組織收入勁頭明顯增強，鄉鎮財力快速增長。通過實行縣鄉財政體制改革，特別是相對規范的分稅制，充分發揮了財政體制的調節和引導作用，調動了鄉鎮政府發展經濟、培植財源的主動性，從而帶動了鄉鎮經濟的快速發展。按照縣鄉財政體制改革要求，經認真考核，兌現統收統支鄉鎮稅收分成160萬元，分稅制鄉鎮體制返還320萬元，有力地緩解了鄉鎮財政緊張局面，增強了鄉鎮財政實力，為發展縣域經濟注入了強大動力。二是鄉鎮政府理財思路明顯改善，重點支出得到保障。分稅制的實施，收入規模增長較快，縣級下劃財力較多，人均可用資金穩步提高，鎮政府有更多的財力用于拓寬公共服務范圍。同時通過分級管理，有效調動了鄉鎮抓支出、抓管理的熱情，鄉鎮政府在努力增加財政收入的同時，更加注重對支出的管理和控制，堅持量入為出，量財辦事，從嚴從緊控制熱點難點支出，既保持了支出總量的合理增長，又實現了支出結構的優化調整，各鄉鎮的領導管理水平也得到了相應的提升。三是鄉鎮經濟產業結構明顯合理，縣域經濟快速發展。分稅制體制是按稅種來劃分各級財政收入，將流轉稅的大頭劃歸中央，將營業稅、城建稅等留給了地方，地方政府打破了過分依賴工業和國有經濟的局面，克服了盲目建設，重復建設和單純追求速度、產值，及時調整和更新發展思路，立足于地方實際情況，把工作重點轉移到對財政貢獻率比較高的第三產業和非國有經濟上來，促進了地方經濟結構的調整和優化。鄉鎮經濟的發展有力地推動了全縣經濟發展勢頭，2011年全縣稅收收入完成23352萬元，較上年同期增加7197萬元，增長44.5%,財政收入的快速增長，增強了財政保障能力，促進全縣各項事業健康發展。

3、縣對鄉鎮財政體制存在的問題。目前，鄉鎮經濟發展還處在初級階段，財政收入不穩定，為縣鄉體制制定尤其是分稅制體制的穩定帶來困難。

一是鄉鎮收入不穩定，財政體制執行不到位。在測算基數時，收入基數確定過低，在執行中會造成超收較多，使財力過多地向鄉鎮傾斜。收入基數過高，在執行中又可能出現因完不成任務而造成短收，使鄉鎮因財力不足而無法維持正常運轉。對統收統支鄉鎮雖然制定了標準定額，但是，實際執行上往往是“包盈不包虧”。鄉鎮收不抵支時，便向縣里要求補助或者向縣財政借款，缺乏對鄉鎮財政自求平衡的考核，在一定程度上限制了鄉鎮的積極性和創造性。

二是稅收留成比例低，鄉鎮財政調控能力弱。從現行分稅制財政體制看，稅源穩定、增收潛力較大的主體稅種大部分被上級財政集中，例如增值稅，中央分享75%、省分享10%，企業所得稅、個人所得稅中央均分享60%，省分別分享20%、10%，剩余 15%、20%和 30%在縣、鄉兩級之間劃分。由于分享層次多，比例較高，到鄉鎮一級分享比例已經很低，館陶縣對鄉鎮現行財政體制中增值稅、企業所得稅、個人所得稅分享比例分別為5%、10%、15%，鄉鎮獨享的其他零散稅種規模很小，造成鄉鎮收入規模偏小，資金調度困難，激勵作用難以充分發揮。

三是責權分配不明晰，鄉鎮財政運轉有阻力。縣鄉財政體制調整后，財權關系得到了初步明確。但是，事權關系和相應的財政支出責任仍然比較模糊，鄉鎮政府“有限權力、無限責任”的格局基本上未改變，如生態文明村建設、農村公路建設除上級分配的專款外，縣鄉兩級都要再安排一部分配套資金，使鄉鎮財政收支矛盾更加突出，長期處于收入增長困難，支出難以壓縮的“兩難”境地，而導致鄉鎮財政運轉困難的局面。

四是配套措施不完善，稅收征管體制需改善。現行的稅收征管體制是按經濟區域設置征管機構并劃分征管范圍，館陶縣8個鄉鎮，國稅、地稅只設3個稅務分局，這種跨鄉鎮設置的稅務機構，容易造成鄉鎮為了增加收入，私下向稅務部門拉稅問題，從而難以反映鄉鎮正常的稅收規模和發展狀況；另外，現在各鄉鎮均未設立獨立核算金庫，給縣鄉之間財政結算和資金調度帶來一定的困難，給實行規范的分稅制財政體制帶來一定沖擊。

4、進一步改革縣對鄉鎮財政體制的建議。

（1）支持經濟發展方式轉變，培植財源稅源。縣鄉兩級要結合本地實際情況，牢牢把握發展經濟第一要務，找準經濟項目，打造優勢產業，大力發展縣鄉經濟，在確保財政新舊體制順利對接和平衡運行的同時，整合各類財政資金，落實各項財稅優惠政策，把財源建設作為財政工作的著力點，充分利用財政擔保、貼息、財政國有資本運營等方式，拓寬融資渠道，支持經濟發展方式轉變，狠抓優勢產業、重點企業和立縣項目，培育后續財源。

（2）積極推行財稅庫銀聯網，加強稅源監控。為解決鄉鎮的“財、稅、庫”機構設置脫節，征管力量不足的矛盾，積極推行“財稅庫銀”聯網系統，建立稅源動態管理機制，用現代化手段解決因稅務所設置脫節問題。通過聯網系統，摸清財源分布及工商業戶經營情況，據實定額，合理分稅，大力推廣稅收代理、稅收申報、征管和稽查分離等先進征管措施，運用現代管理辦法和征管手段，挖掘征管潛力，克服收人情稅、關系稅和擅自減免稅現象，堵塞收入漏洞。

（3）加大對下財政轉移支付力度，壯大縣鄉財力。一是上級財政要加大對縣鄉財政的轉移支付力度,使基層財政能夠有較大的自主權來落實本轄區確實需要的各項支出；或者調整現有的稅種分享比例,使地方培植財源所增長的財力較多部分留于基層財政,調動基層政府發展經濟積極性。二是要切實減少下級配套資金，減輕縣鄉壓力。對經濟較貧困縣，下達的財政專項資金要足額到位，不再要求進行配套，防止出現貧困縣迫切爭取資金支持，因為無力配套，即使得到資金支持也無法完成項目的“雞肋”效應。三是進一步完善財政轉移支付制度。采取定性分析和定量分析相結合的方法，綜合考慮影響財政收支變化的稅基、稅率、機構規模、支出水平和相關成本差異系數等各種客觀因素，分類制定均等化轉移支付標準，科學合理地采用公式化分配轉移支付計算方法，適時考慮預算執行中的政策性因素和重大特殊情況，建立相對公平、公正、合理、規范的財政轉移支付制度。

（三）“鄉財縣管”財政管理情況

每個鄉鎮在銀行都設有賬戶，并預留了財政支付中心印鑒，收入上繳時，鄉鎮根據銀行收款單記賬，財政支付中心根據復印件記指標。支出報賬時，鄉鎮拿原始單據到中心審核，審核無誤后報賬列支，財政支付中心根據鄉鎮填制支付申請核減相應指標，有效控制了財政資金挪用現象的發生。

（四）“村財鄉代管”村級財務管理改革

一是把原由鄉鎮農經站管理的村級財務納入財政所管理，作為財政所服務“三農”的重要職能。二是組織鄉鎮財政所人員和各村報賬人員認真學習財政部頒布的《村集體經濟會計制度》，提高財會人員業務素質。三是按照會計規范化管理要求，健全各項制度，完善會計檔案，使各村做到了賬簿齊全（統一設置總賬、明細賬、現金日記賬、固定資產賬），科目規范，登記及時，標準立卷。四是及時報賬，財政所組織各村報賬員，把本月發生的全部收支業務，定期報賬，經鄉鎮財政所村財鄉管會計審核后，規范記賬。五是陽光操作，各村每季度發生的收支業務在村公開欄中予以公開，接受群眾監督。

二、鄉鎮財政所運行情況初步分析

館陶縣為平原農業縣，鄉鎮財政所職能、人員基本相同。以館陶鎮財政所為例進行分析，館陶鎮共轄17個行政村，農業人口20008人，耕地面積23767畝。鎮機關干部職工92人。其中財政供養人員34人，差額財政補助9人，自收自支人員49人。鎮財政所現有5人。根據業務需要，設立了財政所長、會計、現金會計、村級財務核算會計（兼職）、村級財務核算現金會計 （兼職）5個崗位。人員素質參差不齊，存在一人多崗、一崗多人現象。

鄉鎮財政所作為財政管理的基層機構，行使著鄉鎮財務管理、資金管理、財政監管等多項行政職能。農村稅費改革后，鄉鎮財政所的工作職能發生了巨大變化，給鄉鎮財政提出了新的要求，鄉鎮財政所要圍繞農村改革發展的主題，轉換角色，創新工作思路，創新機制，積極服務新農村建設。鄉鎮財政所為確保各項工作順利開展，加強內部管理非常必要。

鄉鎮財政所涉農資金監管有以下幾個方面：

1、加強糧食直補、農資綜合補貼資金監管。建立健全補貼資金的長效機制，加強補貼管理基礎工作，嚴格落實補貼資金專戶管理，補貼資金286.74萬元，2012年2月完成對補貼基礎數據的真實性、完整性、準確性進行全面的檢查，確保補貼數據準確無誤，做到“五個到戶”，即：宣傳到戶、清冊編制到戶、張榜公示到戶、通知發放到戶、資金兌付到戶，補貼資金按要求通過“一折通”發放到戶。

2、加強農作物良種補貼資金監管。實行統一發放和實名制管理。進一步規范農作物良種補貼資金發放程序，由各個村委會負責組織農戶按實際面積申報并逐戶調查核實，將各戶種植面積和補貼金額在村務公開欄上張榜公示、公示時間不少于7天，自覺接受群眾監督，公示無異議后，匯總成冊報鎮財政所，鎮財政所核實無誤后，將村級到戶清冊制作一式兩份，用于村級公示后補貼資金發放時農民簽字確認。將良種補貼明細表格和電子檔案，報縣農業局和財政局，農作物良種補貼資金直接通過種糧農戶“一折通”發放。

3、加強家電下鄉、摩托車下鄉資金監管。館陶鎮財政所負責14個家電下鄉備案銷售網點的補貼資金審核工作，為切實加強家電下鄉補貼資金監管，嚴控銷售網點管理、補貼審核兌付等關鍵環節，嚴防騙取補貼等違法行為發生，嚴格落實對備案網點每月不低于10%的現場抽查，對補貼2臺的農民進行100%抽查。嚴把購買人身份審核關，確保購銷有依據，賬實相符，安排專人對享受補貼農戶進行電話回訪和入戶調查，對發現的弄虛作假騙取國家財政補貼的行為，立即報上級財政部門，取消經營網點購銷資格，并給予經濟處罰。

4、加強新農合資金監管。新農合政策是由政府主導，財政支撐，農民自愿參與的一項醫療互助政策。2012年館陶鎮新農合基金收繳943850元。應參保人數19594人，實際參保人數18877人，參合率達到96%以上。經過幾年推廣宣傳，村民已經了解新農合政策，館陶鎮嚴格按照上級要求對新農合資金進行監管，設立舉報箱和舉報電話，讓參合群眾放心，使新農合資金運行公開、透明。

5、加強新農保資金監管。新型農村社會養老保險基金是國家保障農村老年居民的基本生活，建立和完善社會保障制度設立的專項基金，基金安全與否，事關農村居民的切身利益。館陶鎮按政策要求，2012年收繳新農保基金10.44萬元、應參保人數1.1萬人，實際參保人數10442人，參保率達到95%。主要是有的農民參保意愿不高，新農保為自愿養老保險，參保人員傾向于選取對自身有利的方式，選擇較低的繳費檔次。

三、進一步提升縣鄉財政監督管理水平的建議

分析鄉鎮財政監督管理現狀，一是鄉鎮沒有設置專職財政監督人員，使鄉鎮財政監督嚴重缺位。鄉鎮財政受鄉鎮政府領導，對資金轉移用途、截留挪用，存在“不愿、不想、不敢”監管；“看得見，管不著”監管的現象，致使鄉鎮財政監督缺失，資金監管存在盲區。另外，鄉鎮政府經常抽調財政所人員參加政府中心工作，如計劃生育、包村等時間占50%左右，鄉鎮財政人員沒有精力開展財政監督檢查工作。結果是該做的事沒有做到位，該管的事沒有上檔次。二是鄉鎮財政監督職能嚴重弱化，沒有主動開展過財政監督檢查。有的鄉鎮僅把鄉鎮財政所作為一個報賬機構，財政所主要是發放支出和會計核算，監督職能基本上沒有履行。對財政專項資金的監管，有相當一部分資金沒有納入鄉鎮財政監管范圍，由于財政所沒有參與項目的申報、實施，加之財政所人員也未進行過相關技術培訓與學習，專項資金監管薄弱；一些資金實行報賬制，由縣級直接將資金打入工程承包商賬戶，財政所無法實現真正意義上的監督，存在著“看不到”、“摸不著”、“想管管不了”現象。由于鄉鎮財政所人少事多，財政人員兼職多，再加上涉農資金監管難，農業、水利、教育、計生、財政等涉農部門多頭下達涉農資金，又實行縣級報賬制，項目實施單位只對縣級主管部門負責，作為項目實施地的鄉鎮財政無權過問，資金監管自然流于形式化。三是現行財政所雙重管理體制，對財政人員發展極其不利，縣財政局“只管不用”，鄉鎮“只用不管”，導致了財政所人員發展上的“兩不管”現象,使財政所人員失去了交流提升的機會，只能是原地踏步，無法充分調動其積極性。在身份的定位上，鄉鎮財政所，作為最基層一級政府財政的管理者，沒有公務員編制，全部定為事業編制，工資待遇低，思想不穩定，而同樣處于鄉鎮管理職能的地稅、國稅、工商、公安等部門卻能夠擁有公務員編制，顯得極其不公平。

一是充實財政監督隊伍。要選派年富力強、熟悉財政業務的專業人才充實到縣級監督隊伍；強化鄉鎮財政干部隊伍建設。鄉鎮財政人員是鄉鎮財政資金監管職能高效有序運轉的關鍵。鄉鎮財政所人員普遍存在青黃不接、業務素質良莠不齊的現象，建議統一招錄聘用一批經濟、財會和計算機類專業人才，充實鄉鎮財政干部隊伍；加強干部培訓教育，制定培訓計劃，分期分批對鄉鎮財政干部進行輪訓，以提高財政所人員監管能力和服務水平。建議將鄉鎮財政所在職在編人員納入公務員管理序列，由縣財政局直接管理，隸屬縣財政派出機構，以消除財政所干部職工的后顧之憂。二是建議由省一級財政部門每年舉辦1－2次縣鄉財政監督業務培訓班，加強財政監督干部培訓，結合新形勢對財政監督工作提出的新要求，邀請有關專家領導授課,采取多種方式，多渠道培訓，開展多層次、多角度的政治業務培訓，切實提升財政干部的綜合素質和業務能力，為財政監督干部的知識更新和能力提升提供平臺。三是建議省廳定期組織到財政監督工作先進市縣召開現場或經驗交流會，實施財政監督管理改革先進經驗共享，借鑒先進做法，共同促進財政監督管理水平提高。★