從輔助原則看個人、社會、國家、超國家之間的關(guān)系＊

熊光清

一、輔助原則的發(fā)展與演變

在拉丁語中， “subsidium” （或者 “subsidiaries”）最初的意思是指儲備之物，更具體地說，是指軍隊的后備力量。后來，它被用于指代援軍或軍隊新增力量。再后來，這個詞的意義擴(kuò)展到包含援助、幫助之類的意義。輔助原則（subsidiarity）經(jīng)歷了較長時間的發(fā)展與演變，它是第二次世界大戰(zhàn)之前天主教會明確提出來的，第二次世界大戰(zhàn)之后，先后被用在德國重建以及歐洲聯(lián)盟成立的憲法文本中。有學(xué)者認(rèn)為，盡管 “輔助原則”一詞在20世紀(jì)才出現(xiàn)，但它的理念深深植根于歐洲政治學(xué)理論，最早可以追溯至亞里士多德。有學(xué)者認(rèn)為，托馬斯·阿奎那是輔助原則的奠基人，他為輔助原則奠定了哲學(xué)、倫理學(xué)和宗教學(xué)的基礎(chǔ)。［1］（P1）也有學(xué)者認(rèn)為，德國法學(xué)家約翰內(nèi)斯·阿爾圖休斯 （Johannes Althusius）是輔助原則的第一位真正闡釋者，他的著作中涉及這一理念時用的詞就是 “subsidia”。［2］實際上，在非西方政治思想中也能找到與輔助原則相似的理念，例如在中國古代的道家思想和儒家思想中都存在近似的觀點。

輔助原則能夠得以成為一項處理社會領(lǐng)域和政治領(lǐng)域問題的重要原則，與天主教的社會思想傳統(tǒng)有很大的關(guān)系。利斯 （Ad．Leys）認(rèn)為，德國主教威廉·以馬內(nèi)利·馮·克特勒 （Wilhelm Emmanuel von Ketteler）是 “第一個明確表達(dá)輔助原則思想的人，雖然他并沒有明確提出這一概念”［3］（P25）。克特勒的社會思想中有很多與輔助原則相似的觀點。首先，克特勒認(rèn)為，個人主義和集體主義都無法對當(dāng)代社會問題做出充分的回應(yīng)。其次，克特勒重視作為自主選擇的個人自由的需要。他認(rèn)為：“基督教希望保障個人內(nèi)心最深處的自由，因為只有自由選擇的個人行動才具有道德價值。”［4］（P46）再次，克特勒強調(diào)了國家范圍內(nèi)社會團(tuán)體的自由，尤其是家庭和天主教會的自由。最后，也許是受到反集體主義觀念的啟發(fā)，克特勒還認(rèn)為應(yīng)該限制政府的權(quán)利：“如果不尊重上帝賜予的每個個體的自由和自主權(quán)利，政府每次行使職權(quán)都會產(chǎn)生不利影響。”［5］（P140）

德國基督徒西奧多·梅耶 （Theodore Meyer）和海因里希·佩施 （Heinrich Pesch）最早明確使用 “輔助原則”這個詞，但他們并沒有把這一原則運用到社會領(lǐng)域中。梅耶運用輔助原則來處理一些教育方面的問題，尤其是兒童教育中父母權(quán)利的問題。佩施把他的經(jīng)濟(jì)理論主要奠基于團(tuán)結(jié)主義原則之上，他的 《倫理與國民經(jīng)濟(jì)》一書中確實包含了輔助原則的理念。［6］（P111）

正是通過克特勒、梅耶和佩施的思想影響，輔助原則作為一個概念和一項原則才被納入天主教的社會思想之中，尤其是影響了古斯塔夫·格蘭德奇 （Gustav Grundlach）和奧斯瓦德·馮·內(nèi)爾－布魯寧 （Oswald von Nell－Bruening）。這使得輔助原則與教皇比約十一世 （PiusⅨ）1931年頒布的 《四十年通諭》緊密聯(lián)系起來，內(nèi)爾－布魯寧在寫作 《四十年通諭》的時候，包括對輔助原則的陳述，主要受到了格蘭德奇的影響。［7］（P112）

提到 《四十年通諭》，就不能不提教皇良十三世于1891年頒布的 《新事通諭》（Rerum Novarum），因為 《新事通諭》表達(dá)的輔助原則的理念對 《四十年通諭》有重要影響。 《新事通諭》嚴(yán)厲譴責(zé)了資本主義對窮人的剝削，反對國家干預(yù)領(lǐng)域的過度擴(kuò)張，并提議對其進(jìn)行限制。《新事通諭》中的如下內(nèi)容可以說表達(dá)了非常明晰的輔助原則的理念：“我們已經(jīng)說過，國家不應(yīng)當(dāng)吞沒個人或家庭；它們應(yīng)當(dāng)被容許自由而無阻礙的行動，只要其行動不悖于公共利益和他人利益。”［8］“應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律干涉的事務(wù)的性質(zhì)來決定干涉的限度，其原則是，除了補救不良情形和解除危機之外，法律不應(yīng)當(dāng)干涉過多，或者超越自己的范圍。”［9］“國家應(yīng)當(dāng)監(jiān)督那些根據(jù)公民權(quán)利而結(jié)合起來的公民團(tuán)體；但是國家不應(yīng)當(dāng)插手它們的具體事務(wù)和組織工作，因為一切事物的活動與生命全要倚仗其自身精神，如果國家全面控制，就會扼殺這種精神。”［10］

19世紀(jì)末，天主教會的目標(biāo)是要找到一條介于社會主義和自由主義之間的折中路線，以便恢復(fù)天主教會對傾向于社會主義的城市無產(chǎn)階級的影響。《新事通諭》表達(dá)了天主教會對工人貧困狀況的關(guān)注，強調(diào)運用國家干預(yù)的手段保護(hù)工人利益的重要性，同時，又反對全能主義的國家模式和社會模式，認(rèn)為正當(dāng)?shù)膰腋深A(yù)在本質(zhì)上是有限度的。這種思想體現(xiàn)出明顯的輔助原則理念的特色。

《四十年通諭》最早明確使用了 “輔助原則”（原文用的是 “subsidiarity function”）一詞，并把它作為社會建設(shè)的原則。應(yīng)該注意的是，這份通諭并沒有對輔助原則作出詳細(xì)解釋，也沒有系統(tǒng)闡釋輔助原則的理論，而是在探討社會改革的必要性時提到了這個原則，并就一些具體問題進(jìn)行了闡述。關(guān)于輔助原則的闡述主要體現(xiàn)在下面兩段話中：“正如我們?nèi)绻阉饺斯竞推髽I(yè)所能完成的工作，都從個人手里搶過來交給社會團(tuán)體去做，那實是錯誤的一樣，如果我們把較低層級和較小團(tuán)體所能有效完成的任務(wù)，都交由較高層級和較大團(tuán)體去做，那就是非正義的事情，是一種嚴(yán)重的罪惡，并且會擾亂正常的社會秩序。這是社會哲學(xué)上的一條基本原則，不能動搖或者改變，并保持不變且不可撼動。”［11］“作為最高權(quán)威的國家，應(yīng)當(dāng)把一些不太重要的事情交由次級團(tuán)體去處理；否則，它的力量就會被極大的分散。遵循這一原則，國家將獲得更大的自由、更強的力量、更有效率地去履行真正屬于它，并只有它能完成的職能，從而根據(jù)環(huán)境要求和事態(tài)需要，對各類重大事務(wù)進(jìn)行指揮、監(jiān)督、激勵或限制。因此，當(dāng)權(quán)者應(yīng)當(dāng)明白，越是遵循輔助原則，保持各種輔助性組織之間的層級秩序，就越是可以增強社會的權(quán)威和效率，從而促進(jìn)國家更加幸福和繁榮。”［12］

《四十年通諭》所勾畫的國家角色具有消極性和積極性兩個方面。在消極方面，國家的行為應(yīng)該受到尊重人民尊嚴(yán)的要求和自我認(rèn)識能力的限制。《四十年通諭》強調(diào)恢復(fù)個人尊嚴(yán)。在積極方面，國家需要恢復(fù)其適當(dāng)?shù)纳鐣δ堋倪@兩個方面看，限制和認(rèn)可之間的緊張和對立是顯而易見的，這也正是輔助原則的內(nèi)在矛盾所在。

第二次世界大戰(zhàn)后，輔助原則先后成為 《德意志聯(lián)邦共和國基本法》和歐洲共同體 （后來為歐洲聯(lián)盟）的重要原則。在歐洲，輔助原則的支持者，特別是歐洲委員會多次強調(diào)，輔助原則乃是德國聯(lián)邦主義的重要組成部分。在他們看來，1949年德國重建的根本大法 《德意志聯(lián)邦共和國基本法》中的第30條和72條的言外之意就是指輔助原則。將這一原則作為德國重建的一部分可以視之為對法西斯主義極權(quán)國家理念的直接批判。事實上，1948年8月，憲法委員會的代表們曾經(jīng)討論過在德意志聯(lián)邦共和國憲法中明確提出輔助原則的可能性，但是這個想法最終遭到社會民主黨和自由黨的反對，他們傾向于建立一個集中度更高的國家。盡管如此，1992年 《馬斯特里赫特條約》的通過促成了對 《德意志聯(lián)邦共和國基本法》的修改，其中新增的第23條①2002年7月，修改后的 《德意志聯(lián)邦共和國基本法》第23條規(guī)定：“歐洲聯(lián)盟承認(rèn)民主、法治、社會福利和聯(lián)邦制原則以及輔助原則，保障實行與本基本法實質(zhì)內(nèi)容相類似的基本權(quán)利保護(hù)制度，為實現(xiàn)統(tǒng)一的歐洲，德意志聯(lián)邦共和國參與歐洲聯(lián)盟的發(fā)展。經(jīng)聯(lián)邦參議院批準(zhǔn)，聯(lián)邦可制定法律移交有關(guān)主權(quán)。”中正式明確地確認(rèn)了輔助原則。

輔助原則的理念被寫進(jìn)憲法，后來又被基督教民主黨引入到關(guān)于歐洲一體化進(jìn)程的探索過程中。在成立歐洲聯(lián)盟的討論中，基督教民主黨極力主張運用輔助原則處理歐洲聯(lián)盟與成員國之間的關(guān)系。后來，其他國家同意并接受采用這一原則來構(gòu)建歐洲聯(lián)盟的政治架構(gòu)。在歐洲一體化進(jìn)程中，圍繞輔助原則的爭論表明，擁有不同政治傳統(tǒng)和明顯對立目標(biāo)的成員國之間可以在實施輔助原則的基礎(chǔ)上達(dá)成共識。歐洲聯(lián)盟條約關(guān)于輔助原則有如下表述：“根據(jù)輔助原則，在不屬于聯(lián)盟專屬權(quán)能的領(lǐng)域，只有也僅限于在下述情況下，聯(lián)盟應(yīng)當(dāng)采取行動：擬議行動的目標(biāo)通過成員國，無論其中央層面還是地區(qū)或地方層面，都不能充分實現(xiàn)，而且由于擬議行動的規(guī)模或效果，在聯(lián)盟層面能夠更好地達(dá)到目標(biāo)。”［13］

追溯輔助原則發(fā)展和演變的歷史，可以發(fā)現(xiàn)，它經(jīng)歷了從理論起源、實踐運用到理論不斷充實完善的過程。同時，如果從輔助原則規(guī)范的領(lǐng)域來看，它經(jīng)歷了從社會領(lǐng)域擴(kuò)展到國家領(lǐng)域，再擴(kuò)展到國際領(lǐng)域的演變過程。

二、從輔助原則看各種行為體之間的關(guān)系

（一）輔助原則的含義

輔助原則的含義主要是，在特定公眾和組織無法自主實現(xiàn)某種目標(biāo)時，高一層級的組織應(yīng)該介入，但僅限于出于保護(hù)他們的目的；并且，高一層級社會團(tuán)體或者政治組織只能處理那些低一層級的社會團(tuán)體或者政治組織無法獨立處理，而高一層級的機構(gòu)又能更好完成的事務(wù)。輔助原則是權(quán)力機構(gòu)可以用來指導(dǎo)權(quán)能分配的規(guī)范性原則。在輔助原則看來，在政治體系中，存在可以分擔(dān)不同職能的多個層次的社會團(tuán)體、政治組織和政治機構(gòu)；高一層級的社會團(tuán)體或者政治組織應(yīng)當(dāng)盡可能少地干預(yù)個人、低一層級的社會團(tuán)體或者政治組織的事務(wù)。這樣，每一層級與其他層級在適度的范圍內(nèi)存在互動關(guān)系，彼此關(guān)聯(lián)，形成一種聯(lián)系緊密的政治結(jié)構(gòu)。

從 “subsidiarity”詞源學(xué)意義上考察，輔助原則一開始就包含著積極的意義，因為它所面對的是給那些陷于困難中的人們提供幫助。［14］布魯諾·V·馬諾 （Bruno V．Manno）認(rèn)為：“輔助原則指的是組織或者規(guī)制各個團(tuán)體追求共同目標(biāo)和利益的一種方式。這個詞的詞源有支持、救助和幫助的含義，后被用來指組織各個社會團(tuán)體互相幫助、追求共同目標(biāo)的一種特殊方式。接受這種理念也就意味著社會團(tuán)體在本質(zhì)上是善的，可以在共同利益的基礎(chǔ)上互相幫助，追求共同目的，最終實現(xiàn)令人滿意的、有助于每個人自我發(fā)展的目標(biāo)。”［15］（P320）馬諾揭示了該原則乃是個人與社會團(tuán)體規(guī)劃和追求真正社會秩序所依照的公正原則：“即使各個團(tuán)體之間有著不同利益，輔助原則表明，追求共同目的與追求特定利益并不沖突。事實上，在不同利益的互動過程中，共同利益就凸現(xiàn)出來了，并會關(guān)注社會事業(yè)。”［16］（P320）

輔助原則要求更高層級的社會團(tuán)體或者政治組織對公眾和較低層級社會團(tuán)體或者政治組織不能完成的目標(biāo)提供輔助，幫助它們實現(xiàn)目標(biāo)。同時，輔助原則又包含著消極的意義，它對高一層級的社會團(tuán)體或者政治組織的干預(yù)和介入十分警惕，對這種干預(yù)和介入行動設(shè)定了嚴(yán)格的條件。這些條件至少包括兩個方面：一是低一層級的社會團(tuán)體或者政治組織不能憑借自身的能力實現(xiàn)自己的目標(biāo)；二是高一層級的社會團(tuán)體或者政治組織的干預(yù)和介入能夠更好地實現(xiàn)這一目標(biāo)。

日本學(xué)者遠(yuǎn)藤乾對輔助原則消極和積極兩個方面的內(nèi)涵進(jìn)行了概括。他認(rèn)為：“輔助原則的消極意義意指：（1）除非低一層級的組織無法圓滿實現(xiàn)其目標(biāo)，否則高一層級的組織不能干預(yù)；（2）（更為嚴(yán)格的意義）高一層級的組織不應(yīng)當(dāng)干預(yù)低一層級組織能夠獨立實現(xiàn)目標(biāo)的事務(wù)；（3）（作為變化）高一層級的組織不能干預(yù)不在自身職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)。輔助原則的積極意義意指：（1）如果低一層級的組織無法圓滿實現(xiàn)其目標(biāo)，高一層級的組織可以進(jìn)行干預(yù)；（2）（更為強烈的表述）如果低一層級的組織不能獨自實現(xiàn)其目標(biāo)，高一層級的組織應(yīng)當(dāng)進(jìn)行干預(yù)；（3）（作為變化）高一層級的組織能夠或者 （和）必須干預(yù)自身職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)。”［17］

輔助原則傾向于由低層次的社會團(tuán)體和政治組織來解決社會問題和實現(xiàn)社會目標(biāo)。自治權(quán)、責(zé)任制度、組織效率、選擇和認(rèn)同的地方多樣性等，這些理論能夠證明一般由次級權(quán)威機構(gòu)進(jìn)行治理可以更好地達(dá)成目的，這證實了輔助原則的合理性。按照輔助原則的理念，在個人層面 （包括家庭）能解決的問題，就應(yīng)由個人來解決，而不應(yīng)交由社會或者國家來處理；在社會層面 （本文中限于國家范圍內(nèi)）能夠解決的問題，就應(yīng)由社會來解決，而不應(yīng)交由國家和國際組織來處理；在國家層面能解決的問題，就應(yīng)在國家層面解決，而不應(yīng)由超國家組織來處理。反過來，超國家組織不應(yīng)干預(yù)由國家或者社會能夠解決的問題；國家不應(yīng)干預(yù)由社會或個人能夠解決的問題；社會不應(yīng)干預(yù)由個人能夠解決的問題。

當(dāng)然，即使在個人、社會、國家、超國家的某個層面也包含不同的層級，這些不同層級之間的關(guān)系仍然適用輔助原則。比如：在社會層面，社會團(tuán)體包括地方性社會組織、區(qū)域性社會組織和全國性社會組織；在國家層面，包括地方政府和中央政府；在超國家組織層面，包括區(qū)域性國際組織和全球性國際組織或者非政府間國際組織和政府間國際組織等。同一層面中不同層級組織的權(quán)能和治理關(guān)系也可以用輔助原則來進(jìn)行規(guī)范。

（二）個人與社會及國家的關(guān)系

按照輔助原則，基于個人人格尊嚴(yán)，必須尊重個人不可剝奪的權(quán)利，這種權(quán)利包括對自己或自己的行為負(fù)責(zé)的權(quán)利。個人與社會及國家的關(guān)系非常復(fù)雜，一方面，社會和國家不能干預(yù)和介入個人能夠憑借自身力量所能處理的問題；另一方面，社會和國家在個人遇到自身不可克服的困難時又應(yīng)當(dāng)提供救濟(jì)和支持。

《新事通諭》中論及政府不應(yīng)當(dāng)干預(yù)家庭生活的理念時寫道：“有些人認(rèn)為，政府可以擅自介入并干預(yù)家庭和家庭生活，這種觀念實在是一個嚴(yán)重而危險的錯誤。誠然，如果一個家庭陷入極大困難，孤立無援，并且沒有擺脫困境的希望，通過公共救濟(jì)來解決困難，那是正當(dāng)?shù)模灰驗槊恳粋€家庭都是共同體的一部分。同樣，如果在家庭內(nèi)部發(fā)生了有關(guān)相互權(quán)利的嚴(yán)重糾紛，公共權(quán)力也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行干預(yù)，強制一方給予另一方適當(dāng)?shù)臇|西；因為這并不是剝奪公民的權(quán)利，而是公平正當(dāng)?shù)谋Ｕ喜娀切?quán)利。但是，當(dāng)權(quán)者不能介入太深，自然律要求他們就此為止。”［18］

也就是說，國家不應(yīng)當(dāng)干預(yù)家庭內(nèi)部事務(wù)，但是，如果家庭出現(xiàn)重大問題，其自身不能解決時，國家可以干預(yù)或者介入；同樣，這種干預(yù)或者介入仍然是有限度的。《新事通諭》在闡述國家與父權(quán)的關(guān)系時認(rèn)為：“國家既不可剝奪也不可吞并父權(quán)，因為父權(quán)與人類生命本身有著同樣的源泉。”［19］教皇良十三世支持父母照顧自己孩子的自然權(quán)利，他認(rèn)為，像國家這樣的高級別的公共組織不應(yīng)當(dāng)處理這類事情，因為有責(zé)任心的家長自然會擔(dān)當(dāng)起這一任務(wù)。

約翰·F·肯尼 （John F．Kenney）闡述了個人與社會的關(guān)系，他認(rèn)為，社會和國家對個人是有幫助的，但又不應(yīng)過度干預(yù)個人生活。他說：“人存在著表現(xiàn)自身不斷完善的要求。盡管滿足其基本需求的責(zé)任屬于個人，但是個人并不能僅靠自身就可以實現(xiàn)所有這些基本需求。他需要獲得他人的幫助和通過與他人的合作來實現(xiàn)部分需求。個人能力的有限加上努力完善個人稟賦的責(zé)任決定了人的社會性的特性，注定使人必須在社會中才能生存。因此，我們可以得出這樣一個結(jié)論：人同時作為個人和社會人存在。”［20］而同時，他又對社會與國家的干預(yù)抱著十分謹(jǐn)慎的心理，主張按照輔助原則限制政府干預(yù)的范圍。

馬爾卡希 （R．E．Mulcahy）對輔助原則的含義給出了進(jìn)一步解釋，他力圖通過強調(diào)個人必須關(guān)注國家和社會的性質(zhì)將社會各個不同領(lǐng)域聯(lián)系起來。他認(rèn)為：“作為一個社會人，每個人都只能在社會中實現(xiàn)自我。國家的存在是為幫助個人在社會中生存。這就是拉丁語 ‘subsidium’（輔助）的含義，即幫助、援助。一般來說，這種幫助是間接的，通過改善復(fù)雜條件幫助次一層級的社會團(tuán)體和個人實現(xiàn)他們自身的需求。”［21］（P762）

輔助原則將通過社會聯(lián)系和相互援助實現(xiàn)自我完善的模式擴(kuò)展至各個層次的社會互動過程中。正是因為個人在團(tuán)體中通過與他人的聯(lián)系實現(xiàn)了自我，同樣，較小團(tuán)體也能在與其他團(tuán)體的互動中實現(xiàn)自己的目標(biāo)。反過來，較大團(tuán)體的存在并不僅僅是為了自身，而是在于幫助較小的團(tuán)體或較小的組織實現(xiàn)他們的目標(biāo)，就像基于友誼或家庭的共同體是為了幫助個人能夠充分實現(xiàn)其尊嚴(yán)一樣。［22］

（三）社會與政府 （或國家）的關(guān)系

社會與政府 （或國家）的關(guān)系是一種非常重要的政治關(guān)系。在一定意義上可以說，社會是一種利益共同體，而政府 （或國家）則是對社會作出政治安排的權(quán)力系統(tǒng)。如何處理這兩者之間的關(guān)系，各種理論流派都十分關(guān)注，并提出了非常多的方案。輔助原則也可以作為處理社會與政府（或國家）之間關(guān)系的原則。依斯海·布蘭克（Yishai Blank）認(rèn)為：“輔助原則作為一項政府原則，大致可以表述為：政府必須將權(quán)力和職責(zé)下放至能夠有效履行此種權(quán)力和職責(zé)的最小管轄層次 （或者說，最接近公民的層次）。”［23］在輔助原則看來，政府 （或國家）應(yīng)當(dāng)盡可能將社會能夠處理好的事務(wù)交由社會處理。

按照輔助原則，當(dāng)社會層面無法解決相關(guān)事務(wù)時，政府 （或國家）則應(yīng)當(dāng)介入。也就是說，當(dāng)較低層次的社會組織不能解決問題時，應(yīng)當(dāng)交由較高層次的機構(gòu)來解決。尤爾根·G·巴克豪斯 （Jurgen G．Backhaus）認(rèn)為：“輔助原則是一項能夠推延的組織原則。它可應(yīng)用于各個領(lǐng)域，包括政治、金融、農(nóng)業(yè)、技術(shù)、教育、國防、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)然還包括環(huán)境政策。輔助原則作為一項組織原則，它沒有提及特定政策的特殊目標(biāo)、方向或內(nèi)容。不管一項政策的具體目標(biāo)是什么，輔助原則要求這項政策必須在成功實現(xiàn)目標(biāo)的最切實可行的范圍中執(zhí)行。如果一項任務(wù)太復(fù)雜，小的單位 （如某個部門或公司）無法成功完成，那么，這個范圍就需要擴(kuò)大到可有效完成任務(wù)的較高層次的單位。”［24］按照輔助原則，具體事務(wù)和政策執(zhí)行的層面應(yīng)當(dāng)由低級層次向高級層次逐步推進(jìn)，據(jù)此選擇最應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的社會組織和政府部門來執(zhí)行和處理某一事務(wù)。

（四）政府 （或國家）內(nèi)部的關(guān)系

如何劃分政府內(nèi)部不同層次權(quán)力與職責(zé)的關(guān)系，按照輔助原則的觀點，應(yīng)當(dāng)盡可能由最低層次的政府機構(gòu)來行使職權(quán)。亞歷克斯·米爾斯（Alex Mills）認(rèn)為：“輔助原則規(guī)定，應(yīng)該由能夠圓滿完成特定目標(biāo)的最低層級的政府機構(gòu)采取行動。”［25］政府內(nèi)部各個層次權(quán)力的劃分應(yīng)當(dāng)基于最低且能解決問題這一原則，而不能把較小的事務(wù)交由較高層級的政府機構(gòu)去處理。

按照輔助原則的觀點，關(guān)于中央與地方的關(guān)系，地方政府可以處理或解決的問題就應(yīng)當(dāng)由地方政府來處理或解決，只有涉及全國性的、地方政府不能解決的問題，才能交由中央政府去處理。在聯(lián)邦體制中，輔助原則意指管理應(yīng)該由各個州自己執(zhí)行，除非確有正當(dāng)理由，必須要以聯(lián)邦的名義來采取行動。按照這一理念，輔助原則的主要特點在于，它試圖實現(xiàn)聯(lián)邦體制中離心力和向心力之間的平衡。該原則既提供了一種反聯(lián)邦法律的假設(shè)，又為中央管理制度進(jìn)行了辯護(hù)。這樣，輔助原則 “勾畫出一種理念，在這里，統(tǒng)一性與多元性進(jìn)行互動，彼此牽制，又尋求一致”［26］。同樣，輔助原則提供了一種處理中央與地方關(guān)系中分權(quán)與集權(quán)關(guān)系的基本原則。近年來，輔助原則不斷被引用來處理一系列多層面的治理問題，尤其是用來支持要求更多地分權(quán)給地方政府的主張。

（五）國家與超國家的關(guān)系

輔助原則可以運用到國際關(guān)系領(lǐng)域，特別是在超國家行為體中，可以用來作為處理國際組織與成員國之間關(guān)系的原則。事實上，這一原則已經(jīng)成為歐洲聯(lián)盟處理其與成員國關(guān)系的重要原則。作為歐洲聯(lián)盟的法理原則之一，這是輔助原則在當(dāng)代國際關(guān)系實踐領(lǐng)域中最重要和最有影響的運用。當(dāng)前，輔助原則并非僅僅是決策人相信的一種理念，而且是已經(jīng)內(nèi)化于歐洲聯(lián)盟憲法和治理結(jié)構(gòu)中的規(guī)范。

輔助原則對歐洲聯(lián)盟整體憲法結(jié)構(gòu)的影響在于確定了歐洲聯(lián)盟及其成員國彼此之間的身份地位。這種憲法關(guān)系的本質(zhì)在于歐洲聯(lián)盟是最后的輔助手段，也就是成員國的補充、次級或輔助手段。歐洲聯(lián)盟擁有源于各國憲法的權(quán)力，但是不能將其簡化為各國憲法權(quán)力，至關(guān)重要的一點是，這一模式的法律化不是自上而下，而是自下而上的。歐洲聯(lián)盟體系與聯(lián)邦主義存在著本質(zhì)上的區(qū)別：在聯(lián)邦體系中，中央與地方政府之間保持著平衡，憲法權(quán)力歸屬于聯(lián)邦；而在歐洲聯(lián)盟體系中，根本憲法權(quán)力歸屬于各成員國的決策。也正是從這種意義而言，歐洲聯(lián)盟只是一個超國家的國際組織，而不是一個國家組織。歐洲聯(lián)盟的合法性在于其是否擁有各成員國人民所賦予的權(quán)力。在委托－代理模式中，公民是委托人，而各個國家或歐洲聯(lián)盟是代理人。在這種背景下，輔助原則的觀念可以表述為決策應(yīng)該 “盡可能緊密地與公民相聯(lián)系”［27］，更明確地說，應(yīng)盡可能緊密聯(lián)系那些會受到?jīng)Q策影響的公民。

輔助原則也被運用到國際法領(lǐng)域，特別是在國際人權(quán)法中有所體現(xiàn)。在國際人權(quán)法中，承認(rèn)人類尊嚴(yán)的普遍性與尊重人類文化的多元性之間存在內(nèi)在沖突。輔助原則提供了一種調(diào)和全球化世界中多元主義與公共利益對立的原則，從而有助于各個國家對國際人權(quán)法的認(rèn)同和實施。隨著2000年12月 《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》的實施，輔助原則第一次正式進(jìn)入國際人權(quán)法領(lǐng)域。輔助原則提供了一種更好地理解在國際人權(quán)法結(jié)構(gòu)中存在特殊性的分析方法，這種特殊性表現(xiàn)在從賦予國家的解釋性自由裁量權(quán)，到區(qū)域體系與世界體系的關(guān)系等方面。同時，輔助原則還證明了國際合作、國際援助和國際干預(yù)的必要性。事實上，輔助原則完全可以用于國際人權(quán)法，可以說，國際人權(quán)法的框架中已經(jīng)隱含地反映了輔助原則的基本價值。［28］有學(xué)者認(rèn)為，輔助原則正在逐漸取代毫無意義的 “主權(quán)”概念，從而推動國家和國家間各個領(lǐng)域的民主進(jìn)程。①Mattias Kumm．“Democratic Constitutionalism Encounters International Law：Terms of Engagement”，in Sujit Choudhry（ed．）．The Migration of Constitutional Ideas．Cambridge：Cambridge University Press，2006，pp．256－272；Alex Mills．The Confluence of Public and Private International Law：Justice，Pluralism and Subsidiarity in the International Constitutional Ordering of Private Law．Cambridge：Cambridge University Press，2009，pp．103－106；Paolo G．Carozza．“Subsidiarity as a Structural Principle of International Human Rights Law”．The American Journal of International Law，2003，97 （1）：38－79．

三、對輔助原則的理論批評與現(xiàn)實挑戰(zhàn)

輔助原則在現(xiàn)代政治中的作用和影響越來越大，同時，輔助原則引起的爭議以及面臨的挑戰(zhàn)也逐步表現(xiàn)出來。輔助原則的出發(fā)點可能存在問題，它過分強調(diào)社會團(tuán)體和政治組織之間目標(biāo)的一致性，基于共同的目標(biāo)，它們相互之間可以相互配合和協(xié)調(diào)，從而實現(xiàn)共同利益。加雷思·戴維斯 （Gareth Davies）認(rèn)為：“輔助原則的弱點在于，它假設(shè)了核心目標(biāo)的首要地位，依照不同利益試圖完全實現(xiàn)這一目標(biāo)，但是，卻沒有提供對它的可取性進(jìn)行質(zhì)疑的機制。”［29］而事實上，每一層次的社會團(tuán)體和政治組織都有著自身不同的權(quán)力、職能和利益，它們的目標(biāo)并非完全一致，甚至存在嚴(yán)重的矛盾。這樣，輔助原則設(shè)定的前提條件就存在過于理想化的問題。

從表面上看，輔助原則似乎對社會團(tuán)體和政治組織各個層級的權(quán)能與職責(zé)進(jìn)行了明確的分工，非常合理并容易實施，但是，事實上，一旦涉及具體事務(wù)，輔助原則實施的條件就顯得非常模糊，并且難以判斷和認(rèn)定。例如：什么樣的情況可以判定為一定層次的社會團(tuán)體或者政治組織不能獨立解決和處理相關(guān)事務(wù)，而需高一層次的組織機構(gòu)介入或干預(yù)？什么樣的情況可以判定為高一層次的組織機構(gòu)的干預(yù)能夠更好地實現(xiàn)和達(dá)到目標(biāo)？這些問題都具有很強的主觀性，難以準(zhǔn)確判斷。因此，溫萊·德·布爾希 （Gráinne de Búrca）認(rèn)為：輔助原則是 “一個模糊不清、模棱兩可的概念，很容易應(yīng)用于實用性領(lǐng)域。但是，這一原則在政治上是復(fù)雜的，在法律上是模糊的”［30］。

從實踐領(lǐng)域來看，在許多國家和許多領(lǐng)域中都存在反對實施輔助原則的聲音。不同的政治制度和政治環(huán)境對輔助原則的認(rèn)同度或容納度都會不同，甚至有些政治制度與輔助原則具有根本性的沖突，而不可能實施輔助原則。利·吉布森（Leigh Gibson）認(rèn)為：“由于輔助原則對現(xiàn)存政治假設(shè)和權(quán)力結(jié)構(gòu)提出了潛在挑戰(zhàn)，輔助原則的運用備受爭議。”［31］另外，在國家與社會關(guān)系層面、中央與地方關(guān)系層面、超國家組織與成員國關(guān)系方面，都存在許多具體而難以解決的問題，并非都可以運用輔助原則進(jìn)行協(xié)調(diào)和規(guī)范。輔助原則在實施過程中，可能還會遇到操作困境和其他因素的干擾而難以實施。

歐洲聯(lián)盟把輔助原則作為一項重要的組織原則，但是，實施輔助原則一樣也面臨許多挑戰(zhàn)。伊恩·貝格 （Iain Begg）認(rèn)為：“任何試圖將輔助原則一貫嚴(yán)格執(zhí)行下去的嘗試都不可避免地會遭到很多反對，這些反對來自從保護(hù)核心國家利益到改變現(xiàn)存制度安排的惰性等諸多方面。換句話說，有一股強有力的政治傾向控制著政策權(quán)限的分配，而且歐洲聯(lián)盟能夠 （或被允許）作為一個治理層次而采取何種程度行動的不確定性更加強化了這種政治傾向。”［32］同樣，輔助原則在《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》的實施過程中也不盡如人意。2000年12月實施 《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》后，輔助原則第一次正式進(jìn)入人權(quán)領(lǐng)域。然而，在歐洲聯(lián)盟中，輔助原則與人權(quán)保護(hù)之間的關(guān)系會如何變化仍然并不清楚。歐洲聯(lián)盟的憲法限制仍然約束著成員國之間潛在的共識。一些學(xué)者僅僅只是同意在歐洲聯(lián)盟人權(quán)法的會議討論中引入輔助原則。盡管歐洲法院正在逐漸將輔助原則的一些因素寫入基本權(quán)利判例法，但是它從來都沒有作過明確的表述。不過，不管怎么樣，在歐洲法院的法理中，輔助原則所發(fā)揮的重要作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了表面所能看到的影響。［33］

當(dāng)然，作為一項規(guī)范性原則，輔助原則存在內(nèi)在的張力以及在實踐中存在問題，從而受到質(zhì)疑，這是可以理解的。盡管如此，輔助原則還是提供了一種調(diào)整個人、社會、國家、超國家之間關(guān)系以及各個層面內(nèi)部不同層次之間關(guān)系的一種可資考慮和運用、并且在一定程度上能夠有效協(xié)調(diào)各方關(guān)系的規(guī)范性原則。

［1］Simeon Tsetim Iber．ThePrincipleofSubsidiarityinCatholicSocialThought．New York：Peter Lang Publishing，Inc．，2011．

［2］Ken Endo．“The Principle of Subsidiarity：From Johannes Althusius to Jacques Delors”．HokkaidoLawReview，1994，43 （6）：553－652．

［3］Ad．Leys．EcclesiologicalImpactsofthePrincipleofSubsidiarity．Kampen：Uitgeverij Kok，1995．

［4］［5］Wilhelm Emmanuel von Ketteler．TheSocialTeachingofWilhelmEmmanuelvonKetteler，Bishopof Mainz（1811—1877）．Washington D．C．：University Press of America，1981．

［6］［7］John C．Fusco．Autonomy，SubsidiarityandtheReligiousUniversity．A Dissertation Prented to the Faculty of the Graduate School of Saint Louis University in Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Doctor of Philosophy，2003．

［8］［9］［10］［18］［19］RerumNovarum，par．35；par．36；par．55；par．14；par．14．

［11］［12］QuadragesimoAnno，par．79；par．80．

［13］“Treaty on European Union”，art．5．OfficialJournaloftheEuropeanUnion，29．12．2006．

［14］［17］Ken Endo．“The Principle of Subsidiarity：From Johannes Althusius to Jacques Delors”．Hokkaido LawReview，1994，43 （6）：553－652．

［15］［16］Bruno V．Manno．“Subsidiarity and Pluralism：A Social Philosophical Perspective”．in David Tracy，Hans Kung ＆Johann B．Metz（eds．）．TowardVaticanIII：TheWorkThatNeedsToBeDone．New York：Seabury Press，1978．

［20］John F．Kenney．“The Principle of Subsidiarity”．TheAmericanCatholicSociologicalReview，1955，16（1）：31－36．

［21］R．E．Mulcahy．“Subsidiarity”．in William J．MacDonald et．a(chǎn)l．（ed．）．NewCatholicEncyclopedia．Vol．13，New York：McGraw Hill Book，1967．

［22］［26］［28］［33］Paolo G．Carozza．“Subsidiarity as a Structural Principle of International Human Rights Law”．TheAmericanJournalofInternationalLaw，2003，97 （1）：38－79．

［23］Yishai Blank．“Federalism，Subsidiarity，and the Role of Local Governments in an Age of Global Multilevel Governance”．FordhamUrbanLawJournal，2010，37 （2）：509－557．

［24］Jurgen G．Backhaus．“Subsidiarity and Ecologically Based Taxation：A European Constitutional Perspective”．PublicChoice，1997，90 （1）：281－310．

［25］Alex Mills．“Federalism in the European Union and the United States：Subsidiarity，Private Law and the Conflict of Laws”．UniversityofPennsylvaniaJournalofInternationalLaw，2010，32 （2）：369－455．

［27］“Treaty on European Union”，art．1．OfficialJournaloftheEuropeanUnion，2006 （12）．

［29］Gareth Davies．“Subsidiarity：the Wrong Idea，in the Wrong Place，at the Wrong Time”．CommonMarket LawReview，2006，43 （1）：63－84．

［30］Gráinne de Búrca．“The Principle of Subsidiarity and the Court of Justice as an Institutional Actor”．Journal ofCommonMarketStudies，1998，36 （2）：214－235．

［31］Leigh Gibson．“Subsidiarity：The Implications for Consumer Policy”．JournalofConsumerPolicy，1993，16 （3－4）：323－344．

［32］Iain Begg．“Fiscal Federalism，Subsidiarity and the EU Budget Review”．Report No．1，2009．Publisher：Swedish Institute for European Policy Studies．http：／／eprints．lse．a(chǎn)c．uk／23811／2／Fiscal＿federalism＿subsidiarity＿and＿the＿EU＿budget＿review．pdf．