我國農民工社會政策的變遷：一個分析框架及其應用

李 瑩 周永新

20世紀90年代以來，農民工問題成為學術界研究的一大熱點。很多學者采用在某一個或某幾個具體城市進行調查的方法，提供了大量關于農民工當前的生活情況、所面臨的問題與福利保護狀況的事實資料以及具體的政策建議。相比之下，從現存的社會政策理論出發，探討我國農民工的社會政策制定及發展問題的研究成果則較少。由于這類研究的缺乏，導致對當前農民工問題的研究經常被淹沒于大量細致的事實報告以及針對不同問題的各種意見之中，缺乏對農民工社會政策發展的總體形勢的估計，以及對不同政策建議進行篩選、整合的宏觀視角與把握。

本文旨在縮小這一研究差距，首先簡要介紹關于社會政策發展的主要理論，并探討這些理論對于中國的適用性。其次，建立一個分析我國農民工社會政策問題的研究框架，繼而結合實際情況對我國近年來的農民工政策進行具體分析。在此基礎上，本文對我國農民工社會政策的主要影響因素及改革路徑提出了自己的見解。

一、建立農民工社會政策決定分析框架的必要性

農民工問題，很大程度上是指農民工在其所工作的城市公民權的缺失與保障不力的問題。簡單來說，便是農民工雖然在城市工作、生活，但是不能得到與城市居民同等程度的待遇。自20世紀90年代以來，農民工的公民權問題逐漸成為社會各界關注的熱點問題之一。這種關注始于人們逐漸提高的對于農民工在城市所處劣勢地位的認識。突出的例子包括農民工子女入學問題，以及農民工勞工權益頻被侵犯的問題。這些問題引發了賦予農民工同等公民權的呼聲。

馬歇爾根據對英國社會的考察，認為公民權包括三個要素：基本公民權 （保障個人自由所需的權利，如人身自由、言論自由、思想自由，財產占有以及簽署契約權利等），政治參與的權利，以及在社會認可標準上享受文明生活的社會權利。但就中國目前的狀況而言，筆者認為，農民工公民權問題的核心在于社會權利的實現。這是因為，在基本公民權方面，農民工與城市居民基本沒有差異①當然，有人可能認為，在遷徙自由方面，農民工與城市居民存在一定差異。但如果不考慮戶籍的變更，農民工是可以自由遷徙的。如果考慮戶籍問題，那么，這一遷徙自由問題實質上是本文后面著重論述的農民工的社會權利保障問題。。在政治權利方面，農民工雖不能獲得與城市居民一樣的政治權利，但其實城市居民本身的政治參與途徑與效度也是有限的。即使賦予農民工同等權利，其借此爭取自身利益改善、影響政策制定的效果可能也是微弱的。相比較而言，當前與農民工自身利益密切相關的，是農民工在就業地社會權利的缺失，包括相對于城市居民而言，在就業、教育、獲得社會保護與救助等方面基本權益的缺失。這些與農民工的生活質量息息相關的實際權益的缺失是導致當前農民工福利水平低下以及種種極端行為的主要原因。

應該說，農民工的出現是中國城市化過程的必然產物，而農民工社會權利缺失問題則帶有中國特定政治制度環境的烙印，尤其是城鄉分割的戶籍制度以及相應的就業、福利管理制度。農民工社會權利的獲得便涉及對既有制度安排的變革。近年來，變革農民工政策，給予農民工與城市居民同等地位的呼聲越來越高。一方面，大眾媒介以及很多學者出于同情或社會平等的理念，呼吁給予農民工更多尊重和保護。另一方面，進入21世紀以來，政府部門從消除社會矛盾，促進社會和諧發展的角度，認識到提高農民工待遇的必要性。改革農民工政策的社會氛圍、政治意愿似乎已經具備。

進入21世紀以來，學界和大眾媒介從農民工面臨的具體問題出發，提出了不少對策建議，政府部門也推出一系列新措施，期望解決農民工在就業、社會保障、子女教育等方面受到的不公平待遇，促進其在城市的平等地位與權利。然而，農民工距離獲得與城市公民同樣的社會權利仍有很大差距。已經推出的一些措施，實施效果也差強人意。這樣的政策進程與表現需要我們對農民工社會政策變革進行更多理性的思考。

本研究致力于綜合考量農民工社會政策變革的推動力量以及阻礙因素，對當前政策進程、效果以及未來可能的路徑選擇進行討論。這便需要我們建立一個分析框架，這一框架應該包含可能影響政策制定的相關主體及因素，并勾勒出各主體及因素之間的作用機制。這一分析框架將有助于政策制定者在制定政策時協調各方利益，同時有助于學界及公眾了解政策變革可能帶來的利益重組以及重點、難點與突破口，進而合理估計政策變革的進程，作出切合實際的路徑選擇。

二、社會政策與福利發展的主要理論及對于中國社會政策研究的啟示

關于國家福利與社會政策，國外學界已經建構了一些理論用于解釋社會政策的發展，這里將對主要的理論作一個簡單介紹。根據分析層次以及研究視角的不同，這些理論大體上可以分為三類：

（一）宏觀理論

顯然，不同理論在分析層次上多有不同。在解釋社會政策發展的理論中，主要有工業化理論與馬克思主義理論，它們在比較高的抽象層次上對社會政策與國家福利的發展作出了解釋，從而明顯區別于其他理論。并且，這兩個理論都試圖用一個普遍適用的邏輯對國家福利在不同國家的發展作出解釋。［1］

首先，工業化理論應用工業化的邏輯來解釋國家福利的發展。［2］［3］該理論認為，一方面，隨著工業化的發展，傳統的福利供給者如家庭和社區的作用逐漸減弱，同時，由于更加頻繁的工業事故、現代疾病、結構性失業等等，社會需求不斷增長；另一方面，工業化創造了新的資源，這些資源可以被政府利用來滿足日益增長的社會需求和工業化的需要。［4］［5］［6］［7］這也就導致了國家福利的興起。該理論強調工業化對國家福利發展的決定性作用，認為正在經歷工業化的國家都會產生相似的社會保護項目，或隨著工業化的推進，各國間的社會政策與福利的差異會逐漸縮小。［8］［9］

其次，有國外學者認為，馬克思主義理論是從資本主義發展的功能需求的邏輯來解釋國家福利的發展的。［10］［11］該理論認為，社會保障項目在資本主義社會中具有獨特的功能。一方面，國家福利具有對工人階級進行社會控制的功能；另一方面，國家福利項目促進資本主義社會的順利運行。［12］由于國家福利政策具有這些重要的功能，它們才在眾多的資本主義國家獲得了發展。

在國外一些學者看來，工業化和馬克思主義理論均表現出濃厚的功能主義的色彩，并且都預示了在不同國家，社會政策的發展會有一種趨同的趨勢。［13］［14］但無數的事實證明，這兩個理論并不是有效的。［15］［16］最大的問題在于，由于他們強調用一種普遍適用的邏輯來解釋社會政策的發展，其目光主要集中在各國社會福利發展的共性上，這使他們不能解釋各國間社會政策與福利的巨大差異，以及一國之內各社會項目之間的

差異。［17］［18］［19］［20］

除了這兩個較為宏大的理論，還有一些理論試圖在更為實際的層面上揭示社會政策與國家福利的發展。根據它們研究視角的不同，這些理論又可以分為兩類。［21］一類主要關注社會群體的力量，一類強調國家在政策制定中的作用。

（二）社會群體視角

有兩個理論應用社會群體的影響來解釋社會政策的發展，它們是：社會民主理論 （the Social Democratic Theory）與利益群體理論 （Interest Group Politics）。

社會民主理論認為，來自工人階級的壓力是國家引入與擴張各種福利項目的原因。這個理論的擁護者指出，勞工運動和社會民主黨派是推動國家發展社會福利的主要行動者。［22］［23］典型的過程通常是這樣：很高比例的工人被組織進工會，工會導致社會民主或勞動黨派的誕生，這些黨派在選舉中又會得到工人的支持。簡單來說，就是工人運用他們選舉的力量來為他們的代言人獲取政治權力，同時影響政策決定，促進政策決定者引入需要的社會保護項目。［24］

與之不同的是，利益群體理論強調不同利益群體之間而不是階級之間的沖突。［25］這個理論指出，依社會成員的不同屬性，比如宗教、語言、種族、經濟地位、性別、年齡等，存在不同社會群體，它們之間的利益沖突削弱了產生全國性的社會運動的可能。但同時，擁有共同利益和價值觀的人們會組織在一起對政策制定者施加壓力來促進他們的利益。［26］［27］簡言之，利益群體理論將國家福利的擴張歸因于利益群體的壓力。［28］

顯然，社會民主理論與利益群體理論在哪些社會行動者是影響政策制定的主體問題上存在分歧，但它們都強調了社會群體在國家福利發展中的決定作用。這也是把這兩個理論放在一起介紹的原因。

（三）國家中心視角

國家中心的分析視角 （State－centered Approach）主要是由美國學者斯考切波 （Skocpol，T．）發展 起來的。［29］［30］［31］這一分析視 角 既 包含制度主義 （Institutionalist）成分［32］，也反映了傳統國家主義 （Statist）分析的元素。首先，簡單來說，國家可概括地理解為中央決策機構。［33］斯考切波給出了一個更加詳細的定義。她將國家定義為：“一套相互有別的組織，對一片領土及其上人民擁有主權和強制性控制，在與其他國家的競爭中維護并且擴展這些權利”［34］（P43）。具體來說，斯考切波認為，“國家的核心組織包括行政的、司法的和治安機構”［35］（P43）。

斯考切波提出了在社會政策研究中探討國家角色的兩個分析策略。［36］［37］第一個策略將國家視為一個影響政治形態的制度安排。核心的觀點認為，國家的結構安排影響社會群體的形成以及它們參與、影響政策制定的能力；并且，前一時期的政策會影響后一時期的政治形態，進而對當前的政策制定產生影響。第二個分析策略是將國家本身視為一個行動者，這個行動者不僅要回應社會群體的需求，而且在政策制定上有她自己的影響力。因此，這個視角的分析關注國家在政策制定中的自主性，也即國家在制定政策時可以在多大程度上不受社會力量的影響，其具體的政策主張與投入是什么，以及國家達到其政策目標的能力有多大。

（四）對于中國社會政策研究的啟示

迄今為止，以上幾個解釋社會政策發展的理論中，還沒有哪一個是被廣泛接受的，或者被認為是普遍適用的。［38］首先，兩個采用宏觀視角、試圖用普遍適用的邏輯解釋社會政策的理論——工業化理論及馬克思主義理論，因為其不能解釋國家之間以及國家內部各社會福利項目間的顯著差異，遭到批評。相比較而言，社會民主理論、利益群體理論以及國家中心的視角更關注政策制定的具體過程，因而能夠抓住具體的影響因素，進而解釋一國社會政策的具體形態及與他國的不同。具體來說，這些理論提供了兩個不同的研究視角。［39］

第一個是社會群體的視角，主要采用從下而上的方式來解釋社會政策的發展。這一視角提醒我們關注社會群體的訴求以及他們影響政策制定的能力，比如，要關注各社會群體的偏好，采取的行動，以及他們可能對政策制定者施加的種種影響等等。另外一個是國家中心的研究視角，即采用自上而下的方式來解釋社會政策的發展。具體而言，國家中心理論的研究者認為，一國的制度安排，比如，政府的政策決策機制，公民參與政策決定的制度安排與渠道等等，都會影響政策的出臺以及具體形態，因而值得注意。此外，原有社會政策會影響新時期政策的制定。并且，除了作為一個制度集合，國家本身還是一個行動主體。在政策制定中，國家會有自己的偏好與目標，并根據這些偏好來決定社會福利項目的具體模式。

一般認為，對于我國來講，國家中心的視角顯得尤為重要。這是因為，關注社會群體的理論主要是基于西方發達國家的實踐發展起來的，這些理論強調不同的政治行為主體在西方民主社會環境下對于國家福利發展的影響。［40］換句話說，西方的民主體制是這些理論分析中隱含的政治背景。雖然西方的這種民主制度并不一定必然導致國家福利的發展，但通常人們認為，這種民主政治制度是各社會群體對政策決定施加影響的一個前提條件。［41］［42］然而，在很多發展中國家，包括中國，西方式的民主并不存在［43］，自覺組織起來對政策制定施加影響的社會群體也并不多。這個巨大的差別削弱了自下而上的視角的解釋力。因此，有研究者認為，一個自上而下的理論可能更適合于解釋中國的福利發展，在研究中國社會政策時要特別注意國家在其中的作用。［44］

應該說，這一觀點對于抓住中國社會政策發展的主要影響因素無疑是有用的，但如果我們要全面理解中國的社會政策發展，尤其是對于其將來的發展提出一些建議的話，可能還是需要將這種自上而下以及自下而上的視角結合起來，將相關的因素與行動主體都考慮在內。一個主要的原因在于，雖然中國的中央政府在政策制定上具有較強的影響力，但這一狀況并不是一成不變的。

首先，毋庸置疑，在計劃經濟時代，無論是對個人、對社會群體還是對整個社會的經濟結構，中國的中央政府都是一個強有力的行動者。［45］但改革開放以后，隨著市場經濟的引入，國家讓渡了一部分權力給地方政府及市場。同時，社會群體的力量，尤其是隨著市場經濟迅速成長起來的私營企業主群體，也逐漸增強。另外，值得強調的一點是，隨著全球化進程的發展，來自國際上的各種力量也制約著國家進行政策決策的選擇。比如，各國際組織，如世界銀行、勞工組織等等，對于一國社會政策的決策往往可以施加一定的影響。在這種情況下，國家在制定政策時的自主性 （state autonomy），以及其執行政策達致既定目標的能力 （state capacity）都不可避免地受到沖擊，從而成為研究者需持續關注的議題。

基于以上分析，在研究中國的社會政策時，既需要注意到國家本身的力量與偏好，又需要對于其他相關行動主體的訴求 （包括國內以及國際上的）有所考慮。以下針對農民工問題，提出一個具體的研究框架，并利用這一框架對我國當前的農民工政策進行簡要分析。

三、農民工社會政策問題：一個研究框架與具體分析

根據以上對現有社會政策發展理論的分析，圖1列出了研究我國農民工社會政策需要考慮的主要因素。概括來說，可沿虛線將影響農民工社會政策的因素分為四個部分，右上角為制度部分，主要是國家的各種制度安排，其他三個區域包括三個層次的相關行動主體，分別是國家、社會組織 （如非政府組織）以及享有共同利益的社會群體 （在這里主要是農民工、城市居民以及雇主群體）。考察它們之間的相互作用，可以幫助我們理解相關的政策變化。

圖1 我國農民工社會政策的分析框架

在這個框架里，自上而下地影響政策制定的因素包括，作為一個集體行動者的國家，以及作為一個制度的集合的國家。具體來說，在農民工問題上，主要涉及規定城鄉居民社會福利權利的戶籍制度，制約社會成員影響政策制定能力的制度安排，如選舉、政策決策機制，以及社會組織管理方面的制度安排。其次，采用自下而上的視角，可以發現農民工的政策制定涉及的社會群體包括農民工、城市居民、城市雇主，以及代表農民工或其他群體利益的社會組織。

下面，結合我國當前的實際情況，對這些因素的作用及相互間的關系作一詳細說明。

首先，可以看到，作為一個從計劃經濟時代殘留下來的制度，戶籍制度在市場經濟改革之后（包括現在）還是有較大的影響的。這一制度在很大程度上決定了農民工、城市居民、城市雇主與國家之間的利益分配，從而對各方的行為產生制約 （箭頭1、2、3、4）。具體來說，在原有的戶籍體制下，全國人民分為城市與農村居民。對于前者，國家提供一整套福利供給與保護，包括收入保障、醫療、教育等；對于后者，國家提供的福利很少，農民有問題時基本上依靠鄉村集體、家庭成員與鄰里互助等等。在這一制度安排下，當農民大量進入城市工作的時候，如果直接給予他們城市戶口與保障，一方面，意味著國家必須承擔更多的財政支出，另一方面，也意味著城市居民在享受國家福利保障方面種種優越待遇的喪失。在這種情況下，國家與城市居民進行戶籍制度改革、平等吸納農民工的積極性都不高。另外，改革開放后，國家對于舊有的福利體制進行了改革，先后建立了城市職工的社會保險制度、住房保障制度等，但這些社保制度的建立仍是在二元體制下進行的，即這些制度建立之初并未將農民工涵蓋在內。雖然進入21世紀以來，我國政府認識到鄉城遷移的合理性以及農民工問題的嚴重性，逐漸放開了城市的社會保險，要求各地將農民工納入社會保險的范疇，但由于社會保險制度要求企業為員工繳納一定的保險費，城市雇主不愿履行，逃避為農民工繳費的行為嚴重。在農民工方面，受長期施行的城鄉分割的戶籍體制影響，農民工通常覺得他們只是暫時在城市工作，缺少爭取與城市居民同等權利的意識；很多農民工仍然視自己為外來人，在受到不公平待遇的時候，他們通常只是被動地接受，很少積極地采取行動來維護自己的權益。［46］近年來，伴隨農民工的代際變化，新生代農民工與老一代農民工之間出現差異，他們的平等與維權意識趨向更強，但這一意識能否轉變為實際行動，還需要有相應的政治參與渠道。

我國當前的政治制度安排，尤其是規定社會成員參與政策制定渠道的制度安排，沒有保障農民工在工作城市的政治權利 （箭頭5）。長期以來，農民工對于在城市遭遇種種不公平待遇的忍受在某種程度上也可認為是這種制度約束的結果。由于沒有本地戶籍身份，農民工在工作城市的政治權利缺失，無法參與城市的政協會議、人大代表大會、黨代會的選舉，甚至社區居民委員會的選舉權利都沒有保障。在這種制度安排下，即使農民工有心爭取自身生活狀況的改善，但由于沒有有效的渠道去表達這種愿望，也只能采取忍耐的態度。雖然自2007年以來，某些地方以及全國人大均嘗試吸納了一些農民工代表，但仍屬鳳毛麟角。另外，由于農民工代表具有的文化水平、社會知識背景以及政治參與動機和資源較為有限，他們的政策影響能力亦受限。當然，如同前文已經指出的，在我國現行政治體制下，給予農民工同等政治權利可能也并不能帶來較大的政策改變。

其他國家的實踐表明，如果國民自由結社與集體行動的空間較大，他們與政府之間進行溝通進而影響政策選擇的力量也會更強。但在我國，國家對社會組織的管理較為嚴格，農民工自己的組織，或者并非農民工組成但是以促進農民工利益為目標的社會組織，主要是各種非政府組織或稱非營利組織的發展受到限制 （箭頭6和7）。這些社會組織影響政府決策、促進農民工政策改善的能力也很弱 （箭頭8）。

近幾年，有一個值得注意的現象，即農民工由于正當權利受到侵害，在忍無可忍又缺少有效的解決途徑的時候，他們采取了一些過激的手段。比如有人指出，在走投無路的情況下，自殺式維權已經成為很多農民工的選擇。［47］還有不少農民工走上犯罪道路。［48］除這些個體行動之外，農民工的群體性事件也越來越多。一個很典型的例子就是罷工行動。自20世紀90年代以來，農民工的罷工事件逐漸增加。目前，這種自發的群體性事件雖然還沒有導致嚴重后果，但不容置疑的是，這種情況已經逐漸改變了國家政策決定的環境，尤其是在現代傳媒發達的今天，任何一起群體性事件的發生都會迅速在社會上公開，引起較大的社會反響。這對于國家的政策制定會產生一定的壓力 （箭頭9）。

此外，國家作為一個集體行動者，也會有她的偏好與傾向，而這種偏好可以形成改變現有制度安排的某種外在力量（箭頭10）。這種偏好或傾向可以從國家所提出的發展目標與戰略中得到很好體現。在我國，從2003年起，國家的發展戰略與目標出現了較大的變化。科學發展觀、五個統籌，尤其是建立和諧社會目標的提出，可以幫助我們理解國家對于農民工的總體態度。進入21世紀以來，我國政府對于農民工的態度出現了質的轉變，從強調有序流動與控制到強調促進流動與農民工的社會保護。這種轉變是與國家試圖改善農村發展狀況，減少社會問題，促進農村與城市、社會與經濟均衡發展的目標密切相關的。這種偏好提供了一種自上而下的改變舊有的戶籍以及福利供給制度、改善農民工社會權利的動力。

四、我國農民工社會政策的影響因素與發展路徑

結合多個關于社會政策發展的理論，上文建構了一個農民工政策分析的框架。這一框架可以幫助我們對農民工的社會政策制定有一個全面、深入的了解，同時找出需要關注的問題。如圖1所示，考察農民工問題，需要考慮國家本身的政策目標，農民工、本地市民、雇主的訴求，以及社會組織的力量。此外，要注意到所有這些行動主體都是在既有的制度安排下行動并受其制約的，包括戶籍制度與相應福利安排、選舉決策機制以及社會組織管理體制等。

我國農民工社會政策的走向受到兩股相反力量的影響：一方面，為了保護自己的優勢地位與切身利益，城市居民對于農民工持有一定的排斥態度；雇主出于降低勞動力成本的考慮，對于農民工的社會保險及其他與就業關聯的社會保障制度持抵制態度；出于政府財政承受能力的考慮，國家也對農民工的市民化進程存有顧慮；由于政治權利的缺失以及國家嚴格的社會組織管理體制，農民工通過政治參與以及集體行動影響政策的可能性也較低。這些因素，構成了農民工在就業地獲得平等社會權利的障礙。另一方面，隨著社會經濟整體狀況的變化，國家的發展戰略與目標亦在發生變化。進入21世紀以來，促進城鄉均衡發展、社會和諧發展成為核心要義。國家發展戰略與目標的轉型，促使人們從國家利益與發展的角度對農民工問題進行反思，并對這一問題的解決持有更加積極的態度。此外，在農民工的基本權益受到侵犯時，個別農民工采取極端行為或群體罷工行為表達不滿，這些行動經媒體放大，對國家決策形成一股倒逼力量。

以上兩方面因素何者居于主體，對于農民工政策的走向至關重要。筆者認為，對這一問題的回答，在不同時期可能是不同的。就近年來的情況來看，我國農民工政策表現出較大轉變，即從強調對他們的限制到強調給予他們更多社會保護。結合上文關于農民工社會政策決定影響因素的分析，筆者認為這一正向轉變主要受兩方面力量影響：一個是自下而上的，農民工在陷入困境時采取的種種極端行動以及這些極端行動導致的不良社會影響；另外一個是自上而下的，國家自身發展目標與戰略的轉變，主要包括對于促進農村居民收入提高以及社會和諧的關注與強調。筆者認為，目前后一個因素的作用顯得更為重要。

基于以上分析，筆者認為，國家中心的視角對于當前政策轉變的解釋力最大。當然，提出以上兩個因素，并不意味著其他阻礙農民工社會權利實現的因素沒有發揮作用。由上文所構建的分析框架可知，農民工問題的解決，牽涉到多項制度安排以及多方利益主體。事實上，雖然近年來國家的戰略目標轉移及態度轉變在農民工政策決定中居于主導地位，但是考察國家政策制定的理念以及策略選擇，可以發現，其他因素的影響力依然存在。比如，我們發現，當今政府的改革路徑是漸進性、選擇性的改革。對于農民工的社會需求與權利保護，是按照需求的緊迫程度、解決起來由易到難的程度，選擇性地保護某些農民工社會權利，而對于其他則不作硬性規定。如對于侵犯農民工基本勞動權利、引發巨大社會矛盾的行為 （如工資拖欠）給予極大關注；對于某些對政府財政、城市居民利益沖擊較小的社會項目（如社會保險）也宣布予以保障；對于其他可能對政府財政、城市居民沖擊較大的社會權利 （如住房保障、社會救助權利等）則不作硬性規定。顯然，這一政策路徑選擇應是綜合考慮各方利益的結果。

雖然當前改革沒有一步到位地解決農民工在城市的社會權利的獲取問題，但相比于以往的排斥隔離政策，仍然有極大的進步。在此過程中，國家態度的轉變功不可沒。然而，關于政策執行效果的檢查發現，國家改善農民工地位的政策并沒有達到預期效果。［49］這一狀況引發我們關于國家政策執行能力的思考：為什么國家可以出臺政策，卻無法保障政策的如期進行？

檢視我國農民工社會政策的具體執行，可以發現我國農民工政策的執行是在地方分權的行政體制下進行的。中央政府主要對農民工社會政策的發展作出原則性規定與引導，而在很多方面賦予地方政府一定的自主權。在這一執行體制下，一方面，中央政府允許地方創新，改善農民工的社會地位與待遇；另一方面，伴隨權力的下放，如何貫徹政策、促進農民工社會權利成為地方的事情，國家應承擔的責任模糊，實際上是將提供農民工社會保障的成本加于地方政府。因而，這一策略雖然有助于鼓勵地方政府創新，探索農民工社會權利實現的新路子，但也使得某些地方政府繼續忽視農民工的劣勢地位，以此避免公共開支的增加，同時保持勞動力價格的低廉，換取地方投資與經濟的增長。

這一事實印證了一些學者關于中國研究的觀點，即隨著市場化的進行以及地方分權趨勢的發展，中央政府的影響力在下降。地方政府及社會群體擁有更大的行動空間與自決權，而不受中央政府影響。當國家基于一國整體發展與利益的政策選擇與某些社會群體或地方群體利益不一致時，便導致執行問題。具體到農民工政策上，農民工權益的保護以及社會融合，對于國家的收益顯而易見，最為明顯的是城市化、現代化水平的提高，人口資源配置的優化以及人民整體福利的改善。然而對于地方政府，農民工權益的保護以及社會融合需要地方政府安排更多服務資金，其收益卻不顯著。畢竟在當前勞動力總體供過于求的情況下，即使農民工待遇沒有太大提高，地方政府也不用擔心勞動力供給的問題。

因此，在社會行動空間逐漸擴大的今天，雖然中央政府仍然在政策決策方面具有較大自主性，但是如果其政策決定與其他利益主體不一致，便會導致政策執行中的陽奉陰違、消極對待。在這一情勢下，雖然考慮到各地的發展差異，采取分權化的執行方式是適合我國國情的，但這一策略并不代表國家可把這一問題完全交給地方。中央政府需意識到，地方政府作為獨立行為主體，有其自身資源約束，以及在資源約束下自身的發展目標和優先次序。因此，采用分權化的策略實施農民工社會政策的改革，中央政府需要付出一定的人力、物力與財力，以保證這一改革的順利實施。我們認為，中央政府需要努力的方向主要包括以下幾個方面：

（1）資金支持。要明確中央政府在農民工社會權利保障中的財政責任，對地方提供資金支持。比如，根據各地外來人口規模、外來人口在當地總人口中的比重，撥付一攬子資金予以支持。為了保證財政資源的有效利用，這種支持可以與使用用途掛鉤，如用于外來人口子女教育、保障房建設、農民工聚居區的公共設施改造等。

（2）激勵與監督。對于各地農民工政策執行情況進行年度評估。對于農民工問題解決好的地方政府，給予獎勵或后期資助；對于消極對待、敷衍了事的地方政府，了解原因與問題所在，如有特殊困難，適當給予特別支持，如無特殊情況，應給予懲戒。各地農民工政策與執行情況以及中央政府的評估報告應定期發布公報，向社會公開，通過引入社會力量，彌補中央政府單一主體監督的不足。

（3）政策方向判斷與政策實施指導。將農民工各項社會權利的實現與國家總體發展戰略以及國家其他重大事項統籌考慮，對于農民工各項社會政策的發展方向與原則進行宏觀把握與指導。同時，收集各地促進農民工社會權利增強的經驗，吸收學界關于農民工市民化的各種意見，進而對農民工社會權利實現的方案、所需組織構建與制度協調提出更加具體的指導意見。

（4）制度構建與協調。由于農民工有很強的流動性，所以，農民工社會權利的實現涉及多個地方政府，國家應在相關問題的解決上發揮協調作用，及時建立相應的制度規范。最典型的例子是農民工社會保險的轉移接續問題，包括在不同城市間，以及城市與農村保險制度間的銜接問題，在地方主導的社保體制下，這一問題顯然不是哪一個地方政府可以獨立解決的。

以上分析的主要結論為，國家在近年來農民工政策選擇轉向中發揮了較大作用。然而，在地方分權式政策實施的過程中，中央政府責任承擔過少，對于地方政府的激勵、約束措施不足，導致新政策實施效果差強人意。筆者認為，今后農民工社會政策的實踐效果與社會權利的平等獲得在很大程度上取決于中央政府的責任承擔，包括在中央層面的組織機構、制度創新以及資源供給上作出適當安排。

在國家力量依然強大的情況下，當前國家主導的、漸進的、選擇性的農民工政策改革路徑將持續下去，不同之處在于，改革的進程可能依歷屆政治精英的認識與努力程度而有所差異。需要注意的是，農民工問題牽涉到多種制度，農民工政策的路徑選擇也面臨諸多變數。比如，如果農民工權益長期得不到改善，在缺乏正規政治參與渠道的情況下，極端的體制外反抗行為可能更為頻繁，倒逼政策改革；再如，當前正在探索的選舉決策機制的改革以及社會組織管理制度的放松可能賦予農民工更多政治參與渠道與資源，形成自下而上政策革新的力量。此外，如將本文所建分析框架置于中國宏大的社會經濟背景中，可以發現，其他外生變量的變化也可能帶來農民工社會政策的較大改變。比如，當前人口結構的變化尤其是未來5～10年勞動力供給可能從無限供給到出現結構性短缺的轉變［50］，可能使得農民工作為勞動者的重要性增加，進而會改變國家政策決定的人口經濟環境，促進農民工社會權利的實現進程。

［1］［17］Kwon，H．J．TheWelfareStateinKorea：thePoliticsofLegitimation．New York：St．Martin's Press in association with St．Antony's College Oxford，1999．

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