地方政府行政審批制度創新行為及其限度

陳天祥 張 華 吳 月

行政審批是行政權力最為集中的領域，行政審批制度改革是政治體制改革的重要一環，它與市場準入、自由交換和公平競爭密切相關，是觀察中國市場制度變遷的一個重要窗口。但現有的研究文獻對這一制度變遷進程中創新主體面臨的約束條件、行動策略等缺乏應有的關注，也缺乏必要的理論關懷。

我國的行政審批制度始于新中國成立初期，政府通過行政審批制度實現對經濟社會生活的管制。改革開放初期，由于改革的市場取向還比較模糊，人們對政府職能的合理邊界缺乏科學的認識，再加上利益結構逐漸分化和調整，要求加強行政審批制度以實現對社會的控制，從而使行政審批事項越來越多、范圍越來越廣。市場取向改革目標確定后，我們逐漸對政府的職能邊界有了一個較為清晰的認識，在經過了幾年的試驗后，于2001年開始在全國范圍內進行以精簡審批事項和規范審批過程為主要內容的改革。從改革的分工來看，受信息不完全和制度創新程序的約束，中央政府除了對自己承擔的審批事項進行清理外，主要通過行政命令和決定等動員和指導改革。地方政府則因為以下的原因而充當了創新的主角：一是地方政府承擔了絕大多數的行政審批事項，貼近微觀主體，獲取制度創新需求信息的能力較強；二是相對于中央的制度創新而言，地方層面的創新程序更簡單，創新成本較低，因而更有利于進行制度創新；三是 “摸著石頭過河”的改革路徑使地方政府經常充當中央政府創新的“先行官”，為其積累經驗，也可以減少風險和成本；四是具有獨立利益目標的地方政府，為了本地區的經濟發展，增加政府的財力和政治收益甚至官員個人的政績，存在強烈的響應制度創新需求的動機，并具有動用自己所擁有的政治行政資源將潛在的制度創新需求轉變為現實的制度供給的能力。

本文主要利用新制度經濟學的相關理論，探討如下問題：地方政府在制度變遷初始條件約束下如何利用自身資源突破制度創新壁壘實施制度創新？地方政府制度創新中將面臨哪些自身不可逾越的障礙？制度創新的前景如何？

一、地方政府行政審批制度創新的理論框架

新制度經濟學作為分析制度變遷 （創新）的理論，自20世紀80年代以后，被廣泛用于解釋社會變遷事件。這一理論的邏輯起點如科思所說：“從人的實際出發來研究人，實際的人在由現實制度所賦予的制約條件中活動。”［1］（P255）諾思認為：“制度經濟學的目標是研究制度演進背景下人們如何在現實世界中作出決定和這些決定又如何 改 變 世 界。”［2］（P1－2）本 文 接 受 不 同 行 動 集 團（包括政府）和個人是理性經濟人的假設。經濟人的特性決定了人的趨利性動機，即在進行制度設計和變遷過程中會盡可能地進行成本收益比較，以選擇對己 （集團和個人）有利的制度創新方案，這亦是本文構建理論框架的主要依據。

（一）制度創新中的行動者

地方政府在行政審批制度創新中主要存在兩個行動集團：一個是改革的主要推動者，可稱為“核心行動者”［3］，它由地方政府的主要領導人和具體推動行政審批制度改革的決策者和組織者組成；另一個是執行者，指的是具有行政審批實質性權力的政府各職能部門，它們既是改革的對象，又是改革的具體執行者。

這兩個制度創新的行動者所充當的角色是不同的，目標函數也各異。核心行動者是代表制度創新的積極力量，在地方政府間競爭和以經濟績效為主要標準的干部考核體制下，他們能夠及時捕捉到創新所帶來的實際收益，一是可以改善本地的投資軟環境，吸引更多的外部資本，也有利于激活本地資本，從而有利于本地的經濟發展和增加財政收入；二是在 “晉升錦標賽”［4］下因經濟的發展和改革成功而獲得了良好的政治收益（民望）而獲得更多的個人晉升機會，因此，他們具有積極響應獲利機會進行制度創新的動力。而執行者即行政審批職能部門及其工作人員，雖然有的是地方政府的組成部分，但與核心行動者有著不同的收益預期。其中一些部門具有雙重職能屬性，如外經貿部門，一方面具有招商引資職能，頭上頂著招商引資的考核指標，希望通過行政審批制度改革吸引更多的外資；另一方面，改革也意味著其權力的削弱 （自由裁量權的減少），也就減少了尋租的空間，因此，他們對改革的態度是消極的，積極性不高。另一些部門只具有審批職能，沒有招商引資方面的考核指標，行政審批制度改革對部門和個人來說，除了能獲得一定的精神激勵外，沒有多少實際的收益，卻面臨收益減少的預期：（1）經濟利益的減少。如頒發許可證和其他證照本身具有經濟價值，因為它與行政收費聯系在一起。據統計，其收益相當于該許可證或證照相關項目收費的15%～25%。［5］（P52）這些因審批而帶來的經濟利益歸部門所有①雖然不少地方實行收支兩條線制度，名義上行政收費不歸收費部門所有，但很多時候上級會通過增加業務經費的方式將這些利益變相地轉移給收費部門。，減少審批項目實際上就減少了部門的經濟收益。（2）個人收益的減少，這主要體現在權力尋租方面。因此，這些部門及其工作人員對改革的積極性更低甚至對改革存在抵觸情緒，人為地設置障礙。總的來看，執行者雖然表面上都贊成進行改革，但實際上卻是一個不太情愿的、被動的行動者，其創新的參與度和執行力取決于與核心行動者之間的力量對比和核心行動者的行動策略。

由于執行者擁有實質性的行政審批權，決定了改革離不開他們的合作。因此，對核心行動者來說，必須尋找一種既能推動制度創新又能尊重執行者某種既得利益的機制，減少制度實施過程的 “摩擦成本”。［6］于是，行政服務中心這一新的制度裝置便應運而生。

（二）制度裝置

我國行政審批體制屬于一種碎片化的體制，主要表現在兩個方面：一是審批數目多，涉及經濟管理、社會管理、行政管理三大方面，而這些審批事項又分布于幾十個政府職能部門，一些審批事項涉及眾多的職能部門 （如工商企業登記涉及工商、環保、衛生、質檢、規劃、城建、國土等），每個部門都有獨立的審批權，以不同的法律、法規和規章等規范性文件甚至行政命令為依據，每個系統 （部門）都按科層規則獨立行事，包括審批權限的縱向劃分、標準體系、流程體系和信息處理技術等。此外，不同的職能部門的權力隸屬體系不同，有的采屬地管理，從屬于不同層級的地方政府體系；有的則采垂直管理，包括中央以下垂直管理和省級以下垂直管理，地方政府無權指揮這些部門。而屬地管理的部門雖然屬于地方政府體系，但在業務上又必須接受上級職能部門的指導，難免出現縱橫之間的權力交叉和沖突。二是審批職能部門地域分散，幾十個審批機關分散在不同的地點辦公，增加了制度創新的空間障礙。這種碎片化體制的初始條件對核心行動者來說就意味著，他們與執行者之間存在信息不對稱，如果沒有某種形式的集合和統制，將會面臨許多難以預期的發生在不同部門之間、不同層級之間、不同地域之間的潛在制度進入成本，包括談判 （說服）成本、搜尋信息成本、制定規則成本和監督成本等，而使制度創新難產。

新制度經濟學中有一個路徑依賴原理，指的是制度變遷的路向對現存制度安排存在一定的依賴關系，即存在著制度慣性。“在制度變遷中存在著路徑依賴性，制度系統會在相當程度上順從慣性。”［7］（P476）它主要是由制度成本、學習效應、協調效應和適應性預期等四個強化機制決定的。［8］（P9－31）在這些機制的作用下，制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會在以后的發展中得到自我強化：或是沿著既定的路徑，制度變遷進入良性循環的軌道；或是順著原來的錯誤路徑走下去，并鎖定 （Lock－in）在某種無效率的狀態下。一旦進入了鎖定狀態，要扭轉原有的方向就會十分困難，往往要借助于外部效應，引入外生變量或依靠政府體制的改變。［9］（P133）行政審批制度改革也是如此。一方面，對執行者來說，由于其宏觀視野的局限使他們習慣于按傳統的管制方式行事，視行政審批為理所當然，對技術的依戀和在科層制環境中養成的規則 “迷宮”意識使他們傾向于相信舊有的規則和流程，對改革可能存在的不確定性則使他們容易產生一種本能的排斥意識，特別是當這種改革威脅到其既有利益的時候更是如此，這就決定了核心行動者不可能依靠執行者這一原有的制度力量去推進制度創新。另一方面，因存在信息不對稱、縱橫權力配置關系的剛性化而使行政命令難以奏效，傳統的政治動員機制又日漸式微，使核心行動者也不可能利用原有的制度機制去推動制度創新。此外，受法律和政府組織結構的制約，核心行動者不能隨意將行政審批權力由一個部門轉移給另一個部門行使。這一系列的約束條件使核心行動者面臨巨大的制度進入壁壘，留給他們的制度創新空間并不大，同時也說明，必須尋找新的力量，以權力制約權力，才能獲得突破。最終，地方政府選擇了在不觸動執行者實質性審批權力的情況下，借助于行政服務中心這一制度裝置去推動制度創新的方法。

關于制度裝置，戴維斯和諾思是這樣描述的：“行動團體所利用的文件和手段，當這些裝置被應用于新的安排結構時，行動團體就利用它們來獲取外在于現有安排結構的收入。”［10］（P272－273）然而，制度裝置這一制度變遷中的重要變量卻長期被學術界所忽視，現有文獻的有關論述寥寥無幾。周振華較早注意到了這個問題，認為在改革道路或方式的選擇上，有一個改革程序的作用裝置問題。［11］吳駿、陳珊一將制度裝置定義為 “制度變遷中 新 制 度 安 排 的 市場控制手 段”［12］（P17）。本文從這些論述中得到啟發，將制度裝置定義為：制度變遷中新制度安排的控制手段，包括措施、機構、人員、設施、信號、工具等。有時，制度裝置也可以是一個制度安排，是原制度的派生制度。例如，交通規則是一個制度，而為了保證它得到遵守的相應的懲罰制度就是一個制度裝置。如果沒有有效的控制手段，再好的制度創新也不能產生預期的效果。“成功的制度安排是通過成功的制度裝置來執行的，不同的制度裝置可以決定一項新制度安排的執行力度與期望結果。”［13］陳時興早就注意到行政服務中心屬于一種制度裝置［14］，但沒有從此出發去探討制度創新問題。

在行政審批制度改革中，地方政府發明的行政服務中心 （有的地方叫政務服務中心）這一機構是典型的制度裝置。它本身不具備審批功能，但通過管理、協調和監督功能有效地改變了行政審批的運行方式，推動了制度變遷，是行政體制改革中的一大制度創新。其好處是，將所有行政審批機關集中到一個地方，有利于提高辦事效率，大大減少企業和民眾在不同地方跑審批的時間，從而減少了交易費用。更為重要的是，將各執行者 （審批部門）引入到這個裝置之中，搭建起一個新的制度平臺，從而有可能突破碎片化行政審批體制下的制度進入壁壘，使核心行動者掌握制度創新的主動權，為統一實施改革提供了極大的便利，減少了制度創新的初始成本，并借助于制度強化機制形成與過去不同的路徑依賴，朝著有利于核心行動者預期的方向發展。

從各地的實踐來看，行政服務中心多為事業單位性質的機構，與各執行者之間沒有行政隸屬關系。為此，還需要賦予其必要的資源，才能推動制度創新。“在缺少行動資源的情況下，即使最清楚的理解和偏好，也不能使實踐發生改變。”［15］（P51）其中，權力資源是最重要的資源，因為，在相對集中的權力結構下，“下級官員通常對上級權力的意志極為敏感”［16］（P288）。于是，不少地方都采取給行政服務中心 “戴官帽”的做法，即組建一個具有較高行政規格的機構，如行政審批制度改革領導小組 （非常設機構），由具有較高行政級別的領導人任組長，其他一些職能部門為成員，領導小組決定行政審批制度改革的大政方針和措施，行政服務中心為其下屬機構，具體負責決策的執行工作。這樣，從力量對比上看，核心行動者擁有更大的權威，也擁有更多的政治和行政資源。而執行者陣營則相對比較弱小，它們彼此之間因自身的隱性利益不能擺在桌面上公開討價還價而無法形成同盟，處于各自為政的狀態，容易被核心行動者陣營各個擊破。

但是，只有這樣一個制度裝置還不足以讓制度創新立刻生效。事實上，各地的行政審批制度改革的效果參差不齊，一些地方成效顯著，而另外一些地方則不然。這就說明，僅有行政服務中心這種制度裝置是不夠的，還需要核心行動者采取相應的行動策略，才能將新制度裝置的功能充分發揮出來。

（三）行動策略

制度創新的重要一點是 “進入”，使新的強化機制發酵，進而打破原來的路徑依賴。對核心行動者①由于執行者對改革的被動甚至消極態度，因此，這里僅涉及核心行動者的行動策略。來說，首先要讓各執行者進駐行政服務中心，否則，新制度裝置就無法發揮其調控功能。正如戴維斯和諾斯所說：“政府的安排并沒有提供退出的選擇權”［17］（P275），一旦入駐，再想中途退出就將面臨巨大的政治成本。由于改革對執行者可能帶來的潛在不確定性而使他們并非心甘情愿地入駐行政服務中心，或者只是部分進入（如一部分審批在行政服務中心而另一些保留在部門所在地），或者找借口拖延和拒絕入駐，那些垂直管理部門尤甚。為此，除了依靠傳統的動員方式 （如行政命令和政治號召）外，還需要其他一些策略行動，包括提供良好的辦公條件、尊重既得利益，甚至還需要利用一些私人關系充當“潤滑劑”等。

進入新制度裝置中只是改革的第一步，除此之外，還需要核心行動者采取后續策略：（1）先易后難、循序漸進。這樣做的好處是，可以減少制度的初始設計成本和實施成本，啟動制度創新，并逐漸形成新的路徑依賴，通過新制度裝置的強化功能實現邊際成本遞減和邊際收益遞增效應。（2）樹立改革標桿，產生學習效應。新制度裝置有利于化解碎片化的行政審批體制所帶來的各自為政和學習的邊界障礙，因為不同的執行者在同一地方、同樣的條件下干著類似的工作，容易形成 “比學趕超”的局面。（3）運用制度調控機制，如考核機制和監督機制，減少執行者的機會主義行為和尋租機會。（4）善于利用知識的作用。拉坦指出：“當社會科學知識和有關的商業、計劃、法律和社會服務專業的知識進步時，制度變遷的供給曲線也會右移。進而言之，社會科學和有關專業知識的進步降低了制度發展的成本。”［18］（P336）對行政審批制度改革而言，主要是要善于利用現代信息技術、借鑒其他地區行政審批制度改革的經驗和外部專業機構的知識。在公共部門，跨地區和跨部門之間的經驗學習和模仿可以大大減少制度的設計成本和動員實施成本，而公共部門開放的組織環境則為這種學習和模仿提供了較大的便利。①這一點與私人部門不同。私人部門由于競爭的原因，相互之間對知識進行封鎖，均盡可能壟斷自己所擁有的知識。（5）保持持續不斷的制度創新壓力。這一方面是為了適應外部環境 （如法律和市場環境）變化的需要，另一方面也是防止改革回潮的需要。為此，需要具備三個條件：第一，不同核心領導人的觀念和意志的連續性。由于地方政府的行政審批制度改革主要依據行政權力推動，而行政權力具有脆性和韌性雙重屬性。前者指的是行政權力的行使當遇到客觀困難、下級的抵制或領導人的更替時就容易出現斷裂而使某一行政行為中止。這種脆性主要表現在自上而下的行政過程中，常見的例子如房地產調控、投資緊縮、環境保護等。后者指的是行政權力在維護自己的權利方面，政府官員對自己擁有的權力所帶來的潛在收益具有確定的預期，從而有足夠而持久的動力去 “保護”自己的權力 “領地”，此乃經濟人特性使然。于是，自上而下權力行使中的脆性在自下而上的持久的韌性張力面前，行政審批制度改革的可持續性就會面臨嚴峻的挑戰，容易中途夭折，因此，核心領導人的持續意志就顯得非常重要。這除了與領導人個人認知水平有關外，還與該地的市場環境和改革的社會氛圍有關。第二，保持對核心行動者足夠的激勵強度，即對改革的組織者進行適當的激勵，使他們有足夠的動力去持續推動改革。第三，適當的改革節奏控制，不失時機地推動改革向縱深發展。

二、案例分析

下面剖析F市行政審批制度改革的案例，以經驗事實驗證理論框架，即地方政府的核心行動者為突破制度變遷初始條件的約束，利用一定的制度裝置作為控制手段，并配合適當的行動策略，減少制度成本，推動制度創新。

之所以選擇F市為案例，是出于其代表性和資料可獲得性的考慮。F市是地處珠三角核心區的一個地級市，非公有經濟發達，經濟發展迅速，對行政審批制度創新需求強烈。當地政府響應這一需求，2002年至今，共進行了五輪行政審批制度改革，成效顯著，具有標本性意義。隨著改革向縱深發展，各種利益關系暴露比較全面。通過它能更好地打開政府內部的 “神秘之窗”，洞察真實世界。本文所用到的F市的資料來自我們自2011年11月至2012年3月期間對F市政府相關職能部門、企業代表和市民的密集調研，包括研讀政府文件、座談會、個別深度訪談等。

（一）建立新制度裝置：賦予核心行動者必要的制度創新權能

2002年，F市啟動行政審批制度改革，建立市一級的行政服務中心，與此同時，成立了具較高行政規格的行政審批制度改革領導小組，行政服務中心是其下屬事業單位。領導小組由副市長任組長、市政府副秘書長任副組長，市紀委、監察局、法制局、發改局、財政局、編辦等為成員單位②十年來，領導小組負責人和成員處于動態調整之中，但在保持其足夠的權威性這一點上是連貫的。，下設審改辦，為其常設機構，審改辦主任兼任市長助理、行政服務中心主任。審改辦和行政服務中心是兩套牌子一套人馬，辦公地點在一起，從而增加行政服務中心的權威性。行政審批制度改革領導小組還經常促成以市政府的名義發布和轉發行政審批制度改革文件，從而凌駕于各執行者 （審批職能部門）之上。此外，審改辦還與法制局、監察局、編辦、紀委、糾風辦等機構結成政策聯盟，從而形成強大的核心行動者陣營，獲得了較強的制度創新權能。

（二）“請君入甕”：將執行者引入到新制度裝置之中，打破原有路徑依賴

F市主要采取了以下的策略，將執行者引入到新的制度裝置之中：

（1）政治動員。核心行動者通過發文件、領導人講話等方式營造改革的氛圍，強調向企業和民眾提供 “一站式”服務的重要性和迫切性，要求各執行者入駐行政服務中心。

（2）“給好處”。如提供良好的辦公設施和管理服務，如日常工作秩序和環境衛生等的維護。

（3）尊重既有利益。尊重原有 “條塊分割”的利益格局，對各執行者來說只是審批陣地的轉移但審批權限并沒有轉移，而且，執行者原有的人事編制和財政預算等均保持不變。

（4）“拉關系”、“打招呼”。政府是一個縱橫交錯的組織，各種關系錯綜復雜，特別是 “條塊分割”的格局下，地方政府職能部門要接受上級主管部門的業務指導，一些有 “實力”的部門或“強勢”的部門領導或 “強勢”的上級主管部門領導，他們對地方政府就不一定那么 “言聽計從”。垂直管理部門，包括中央垂直管理部門和省以下垂直管理部門，其 “后臺”就更硬。對于這些部門，核心行動者除了采取上述常規性策略外，還會通過一些非正式的渠道私下 “溝通”和“潤滑”。總之，核心行動者兼用 “軟” “硬”兩手，想法將各執行者引入到新的制度裝置之中。

（三）“多管齊下”：利用新制度裝置的組織和資源優勢，推動制度創新

一是 “先易后難”，以行政審批事項清理為突破口。由于有法律、法規和規章等為依據，審批事項清理工作較容易推進，因而，核心行動者一般都會選擇從此出發進入制度創新通道，待取得經驗后再往前走。核心行動者利用新制度裝置下所具有的組織、人力和知識優勢，制定清理的原則、范圍、標準和進度要求，并由行政服務中心負責具體的跟蹤、指導和審查工作。經過多輪的清理工作，目前F市已經做到了 “零審批零收費”，即市級以下設置的審批項目和收費項目均為零。

二是 “比學趕超”，突破改革的重點和難點。規范審批行為、壓縮審批時限是改革的重點和難點，是執行者運用權力進行博弈的核心領域。由行政服務中心 （審改辦）組織各執行者赴外地調研取經、提煉標準模板、自查和修訂、審查、公布執行。其中，標桿法顯示了強大的功效：核心行動者通過正式和非正式的渠道，說服某個執行者作為改革的示范單位，取得成功后讓其他執行者效仿，這時，新制度裝置的規范、引導和催化作用就會自動發酵。很多時候， “身邊的榜樣”比再多的說教都有力量，且其學習成本也更低。憑借新制度裝置的這一強化機制，改革不斷獲得進展。經過幾輪改革，目前F市幾乎所有審批事項的辦結時限都少于原定的時限，有的甚至只有其三分之一或四分之一。

三是避免 “單兵突進”，完善配套制度安排。改革需要系統和配套的制度安排， “單兵突進”容易使改革的效果大打折扣甚至中途夭折。F市利用新制度裝置平臺，出臺了諸如 “辦事公開制度”、“首問責任制度”、“一次性告知制度”、“服務承諾制度”和 “考核評議制度”等相關制度，并建立了統一的行政審批網絡系統，促進行政審批過程的公開、規范、高效、廉潔，有力地制約了執行者的機會主義和尋租行為。

（四） “持續推進”：實現制度創新的擴散功能

一是 “持之以恒，控制節奏”。F市地處沿海發達區域，外部環境比較寬松，改革氛圍非常濃厚，核心領導者的創新意識較濃，不斷在公開場合宣示和動員改革。長期形成的創新慣性使F市沒有因領導人的更替而使改革中斷。此外，核心行動者合理地控制制度創新的節奏。

二是 “論功行賞，獎懲分明”。通過各種獎懲方式激勵改革組織者和執行者，既包括正面激勵，也包括負面刺激。

三是 “漸次深入，全面推進”。2009年，F市被廣東省確定為行政審批方式創新試點市，從而為改革提供了更加廣闊的空間，F市借機將改革引向深入：（1）實行 “兩縱兩橫”審批流程改革。即從部門內設機構之間橫向、同級部門與部門之間橫向、部門內部上下層級之間縱向以及不同政府層級之間縱向四個方向理順審批流程，壓縮 “內循環”。（2）推行工程報建、工商登記、房地產登記等跨部門并聯審批。（3）試行集中統一管理，將原來分散在各科室的行政審批權向一個內設科室集中，已集中的行政審批權向首席代表集中，首席代表向行政服務中心集中。（4）建設三級審批四級服務的新制度裝置網絡體系。借助制度的邊際效應功能，F市逐級擴散新制度裝置的應用范圍，形成市、區、鎮 （街）、村 （居）的行政審批服務網絡全覆蓋，實現了 “規模經濟”。

三、行政審批制度創新的困境與前景

從縱向分工來看，推動行政審批制度變遷的行動者主要是中央政府和地方政府。從變遷的進程來看，它循著以下的軌跡前進：中央政府捕捉到制度創新的需求后，經過試點啟動創新進程——地方政府承擔制度創新的主要任務，在自己的權能范圍內實施創新——受制度創新能力的限制，地方政府向中央政府傳遞進一步創新的需求——中央政府過濾由地方政府傳遞而來的創新需求，啟動下一輪的制度創新。這是一個周而復始的過程，呈現出波浪式前進的特征，中央與地方之間不斷轉換制度創新的角色。從經驗事實來看，在行政審批制度變遷過程的大部分時間中，地方政府充當了制度創新的主角，因為，無論是在發明新制度裝置、創新制度規則還是促進制度擴散等方面，地方政府都發揮了更大的作用，而中央政府的作用主要是宏觀指導和政策支持，承接地方政府傳遞而來的創新需求，有選擇地將這些需求變為制度供給，認可或確定地方政府的創新成果。

在中央政府和地方政府的共同努力下，經過十多年的多輪改革，各級政府的審批事項已經大大減少，國務院部門共取消調整審批項目2 183項，占原有審批項目總數的60．6%，地方政府取消調整審批項目3．6萬余項，占原有審批項目總數的68．2%。［19］制度擴散效果也較明顯，各地普遍建立起行政服務中心這一新制度裝置去推動改革，審批流程越來越規范、效率越來越高。此外，很多地方都推行了 “陽光行政”和 “陽光審批”、限時辦結、一次性告知等制度。

F市利用新制度裝置，在只用了10名專職工作人員 （即行政服務中心和審改辦專職人員）的情況下，卻推動了大規模的制度創新，因而是成本效益比非常劃算的一場變革。然而，經過多輪改革后，目前制度變遷遇到 “瓶頸”，地方政府面臨著自身難以克服的障礙，主要有：

一是能力障礙，即地方政府缺乏徹底變革存量制度的能力。從F市的經驗來看，目前新制度裝置的能量差不多發揮到了極致，再往前走的話將會面臨自身無法逾越的制度壁壘。因為，很多審批事項和審批環節都是由法律法規或部門規章規定的，具剛性約束，地方政府沒有變更的權能。例如，工商企業執照年檢制度是由行政法規規定的，一些企業需要配備專職人員應付各種各樣的年審、年檢事務。它既擠占了政府職能部門的大量時間，影響其他審批事項的工作效率，也增加了企業的交易費用。另外，在F市，單個審批事項的辦結時限均大大低于法律規定的時限，但由于審批環節多，而且不同的審批環節可能由不同的法律或 “條條”設置，重復交叉的地方多，因此，一件事情完整辦下來的總時間就會拉得很長。一般認為，衡量行政審批事項的尺度有三個：倫理尺度，即審批應限定于市場失靈的領域；技術尺度，即從技術能力來看行政審批能夠修補市場的缺陷；經濟尺度，即成本效益原則。［20］（P122－131）對照這些 尺 度，現有的不少審批 事項和審批環節都應被廢止，但它們卻長期存在，地方政府除了與企業一起呼吁和向上級有關部門傳遞制度創新需求外，幾乎無可奈何。

二是利益障礙。導致第一個障礙的根本原因是利益部門化格局。行政審批權力是與利益天然聯系在一起的，既與部門經濟利益又與負責審批的人員的個人利益聯系在一起。布坎南認為，部門的對策行為、“找事”爭權設立審批事項的行為、審批中的尋租行為都源于部門或個人對狹隘的自身利益的謀求。［21］（P14－16）地方政府的改革愿望與部門利益之間往往難以協調。此外，新制度裝置一旦與部門和個人利益發生正面交鋒，其功能就會大打折扣，執行者的實質性權力始終無法受到根本性制約，它們會因時間、情境和法律的變化而變化。只要有行政權力的地方，就一定存在自由裁量的空間。一些執行者為了部門和個人利益有意識地保護自己的 “領地”，借口自由裁量權，采取機會主義行為，如弄虛作假、或明或暗抵制改革或對改革留有余地等。

三是體制障礙。碎片化的審批體制尤其是“條塊分割”的體制使地方核心行動者面臨巨大的協調障礙。一個典型的例子是 “信息孤島”現象，每個 “條條”都有自己獨立的信息系統，并都以安全、技術、信息隱私等理由拒絕向 “塊塊”和其他 “條條”開放，由此造成了信息二次錄入甚至多次錄入的現象，制約了審批效率的進一步提高，也增加了企業的交易費用。此外，“條條”之間、 “條塊”之間由于制度、管理方式、業務性質等方面的差異，甚至個人方面的原因，都使協調工作面臨許多不確定性。

四是技術障礙。行政審批事項眾多和繁雜，其中一些審批事項 （如環評、規劃、工程報建等）的技術含量較高，執行者與核心行動者之間存在巨大的信息不對稱性，“內部人控制”問題嚴重，制度裝置對其往往束手無策，機會主義容易抬頭。如欲減少信息不對稱性和機會主義行為，核心行動者又將面臨巨大的學習成本、制度設計和實施成本而使變革變得毫無意義。

上述困境說明了地方政府在行政審批領域制度創新空間的有限性，欲使制度創新繼續前行，就必須進行頂層設計，尤其是加大制度創新主體轉換的力度，即由地方政府充當制度創新的主角轉變為中央政府充當制度創新的主角，因為只有中央政府才擁有對存量制度進行根本變革的權能。然而，其進程取決于以下幾點：

（1）實現制度變遷的范式轉換，即由管制到放松管制。為此，需要政府轉變職能，如國有產權退出競爭性市場領域，政府的主要職責是向社會提供公共物品和公共服務，著重于制度供給和秩序供給，讓市場組織和社會組織充當規范準入門檻和行業行為的重要制度創新主體，大大減少行政審批事項，實現政府、市場和社會三方合作治理。

（2）健全的法制，減少行政權力對市場和社會的侵害，緩解行政權力脆性與韌性之間不對稱張力帶來的困境，進而減少制度變遷的不確定性。

（3）高層決策者能及時捕捉到制度變遷的需求信息，并有足夠的動力及時響應這一需求而實施制度創新。它有賴于微觀主體良好的組織化程度使其能進行理性的集體選擇、上下政府層級之間和政府與微觀主體之間信息傳遞渠道暢通、獲利集團放棄附著于行政審批權力的潛在壟斷租金等。

（4）完善的制度創新機制包括適當的制度裝置，從而保證制度的有效實施，包括變革政府組織結構，如組織結構扁平化、精簡機構和大部門制改革等，使一些行政審批事項失去權力載體而難以復生。

（5）良好的行政倫理，抑制經濟人自利動機的膨脹，使行政權力的行使回歸法理和公共性軌道。

長期封建專制主義、官本位思想和高度集權的計劃經濟的影響，以及由此而導致的中國公民社會的發育不良和社會誠信的缺失，再加上多層政府和基于專業化分工的政府部門設置，都決定了上述條件的滿足要走一條非常漫長的道路。而其中更難突破的是利益部門化的格局。因為，當制度變遷威脅到一個政權賴以生存的政治勢力時，就可能因面臨巨大的政治成本和風險而中止。林毅夫說：“如果制度變遷中受損失者是統治者依賴其支持的那些集團，那么統治者會因為害怕自己的政治支持受到侵蝕而情愿不進行這種制度變遷。”［22］（P399）這時，唯有進行更深層次的政治體制改革，改變原有政治力量對比格局，以強大的民意促進政府治理模式的根本性轉變和重塑。

［1］R．科思：《企業、市場與法律》，上海，上海三聯書店，1990。

［2］道格拉斯·C·諾思：《經濟史中的結構與變遷》，上海，上海三聯書店、上海人民出版社，1994。

［3］沈榮華、王擴健：《制度變遷中地方核心行動者的行動空間拓展與行為異化》，載 《南京師大學報》（社會科學版），2011 （1）。

［4］周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，載 《經濟研究》，2007（7）。

［5］趙惠芳：《對我國行政審批制度改革的理性思考》，載 《社會主義研究》，2004（4）。

［6］樊綱：《兩種改革成本與兩種改革方式》，載 《經濟研究》，1993（1）。

［7］柯武剛、史漫飛：《制度經濟學——社會秩序與公共政策》，北京，商務印書館，2000。

［8］W．B．Arthur．“Self－reinforcing Mechanisms in Economics”．In Anderson，P．W．，Arrow，K．J．，and Pines，D．（eds．）．TheEconomyasanEvolvingComplexSystem．MA：Addison－Wesley Publish Company，1988．

［9］道格拉斯·諾思：《制度、制度變遷與經濟成就》，臺北，臺灣時報文化出版企業有限公司，1994。

［10］［17］［18］［22］R．科思、A．阿爾欽、D．諾思等：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海，上海三聯書店、上海人民出版社，1994。

［11］周振華：《中國制度創新的改革程序設定》，載 《經濟研究》，1998（12）。

［12］吳駿、陳珊一：《面對兩端市場——國家電網公司的制度裝置功能分析》，載 《中國電力企業管理》，2003（4）。

［13］石軍偉：《制度裝置與制度安排的有效性——來自生活中的制度經濟學》，http：／／blog．sina．com．cn／sepwind。

［14］陳時興：《行政服務中心對行政審批制度改革的機理分析》，載 《中國行政管理》，2006（4）．

［15］S．Fritz．GamesRealActorsPlay：Actor－CenteredInstitutionalisminPolicyResearch．Boulder／Colorado：Westview Press，1997。

［16］張夢中、馬克·霍哲：《探索中的中國公共管理》，廣州，中山大學出版社，2002。

［19］黃慶暢：《我國政治體制改革取得重大進展》，載 《人民日報》，2012－05－14。

［20］胡家勇：《政府干預理論研究》，大連，東北財經大學出版社，1996。

［21］布坎南：《自由、市場與國家》，上海，上海三聯書店，1989。