實行最嚴格水資源管理制度是解決淮河流域缺水問題的根本出路

淮河水利委員會副主任 王 翔

實行最嚴格的水資源管理制度，是貫徹落實《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》和中央水利工作會議精神的重要組成部分。實行最嚴格的水資源管理制度，是解決淮河流域缺水問題的根本出路。實行最嚴格的水資源管理制度，對于推進淮河流域水利工作的新發展，對于促進淮河流域水資源管理的新跨越，對于保障淮河流域經濟社會又好又快發展，對于提高淮河流域人民的幸福水平，具有深遠的歷史意義和重大的現實意義，應當是我們今后一個時期的工作重點。

一、實行最嚴格水資源管理制度的意義

《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》特別強調，要實行最嚴格的水資源管理制度，把嚴格水資源管理作為加快轉變經濟發展方式的戰略舉措。最嚴格的水資源管理制度是基于我國的基本水情和突出的水資源問題，面向未來經濟社會發展的實踐需求，以科學發展觀為指導，統籌協調水資源承載能力、水生態與環境安全、經濟社會科學發展用水保障關系，提出的一種新型的管理水資源的制度設計與安排。文件明確了水資源管理要凸顯“最嚴格”制度，提出了水資源管理的“三條紅線”，一是確立水資源開發利用控制紅線，二是確立用水效率控制紅線，三是確立水功能區限制納污紅線。嚴格實行用水總量控制，堅決遏制用水浪費和嚴格控制入河排污總量。文件還明確指出，要建立水資源管理責任和考核制度，縣級以上政府主要負責人對本行政區域水資源管理和保護工作負總責。中央1號文件統一了全黨關于水問題的思想，明確了解決思路。通過一系列的制度建設與科技手段，必將對我國水資源有效管理和保護，建設科學合理的水資源利用體系，提高水資源利用效率，起到深遠影響。中央1號文件的發布對于實行最嚴格水資源管理制度具有劃時代的意義，為水利工作和水資源管理明確了目標，指明了方向。

（一）實行最嚴格水資源管理制度是國家新時期水利工作方針的明確要求

盡管治淮六十多年來，淮河流域水資源開發、利用、配置、節約、保護和管理工作取得了顯著成績，但要看到，淮河流域水情復雜，水資源問題由來已久。特別是隨著工業化、城鎮化快速發展和全球氣候變化影響加大，水資源面臨的形勢依然嚴峻，水資源短缺、水污染嚴重、水生態環境惡化等問題依然突出。2011年中央1號文件和中央水利工作會議，明確提出要把嚴格水資源管理作為加快轉變經濟發展方式的戰略舉措，把建設節水型社會作為建設資源節約型、環境友好型社會的重要內容。中央農村工作會議將實行最嚴格的水資源管理制度與實行最嚴格的耕地保護制度提升到相同高度，再次對實行最嚴格水資源管理制度提出明確要求。今年1月，國務院出臺了關于實行最嚴格水資源管理制度的意見，對實行最嚴格水資源管理制度作出系統安排。我們要充分認識實行最嚴格水資源管理制度的重要意義，切實把思想、認識和行動統一到中央的戰略部署上來。

（二）實行最嚴格水資源管理制度是解決淮河流域缺水問題的根本出路

淮河流域水資源短缺形勢十分嚴峻。流域人口眾多，耕地面積多，人均和畝均占有水資源量均不足全國的1/4。地處南北氣候過渡帶氣候，水資源時空分布不均和變化劇烈，加劇了水資源開發利用難度。當前淮河流域正處于城鎮化、工業化、農業現代化加快發展階段，人口仍呈增長趨勢，糧食主產區、城市和重要經濟區、能源基地等用水增長較快，工程性、資源性、水質性缺水長期并存，加之受全球氣候變化影響，水資源問題更加突出。只有實行最嚴格水資源管理制度，進一步加大水資源節約保護力度，加快推進節水防污型社會建設，才能破解水資源的瓶頸制約，以水資源的可持續利用保障經濟社會的可持續發展。

（三）實行最嚴格水資源管理制度是轉變淮河流域經濟發展方式的必然選擇

長期以來，淮河流域用水方式粗放，用水浪費、排放超標、開發過度在一些區域和行業相當突出，傳統經濟發展方式付出的水資源和水環境代價過高，單位GDP用水量和萬元工業增加值用水量高于發達國家水平和世界平均水平，部分地區水資源開發利用已接近或超過水資源承載能力。轉變經濟發展方式，必須轉變用水方式。只有實行最嚴格水資源管理制度，充分發揮水資源的約束性、控制性和先導性作用，利用水資源節約保護的“倒逼機制”推進經濟結構調整和發展方式轉變，才能更好地推動整個社會形成有利于可持續發展的經濟結構、生產方式、消費模式，促進經濟社會發展與水資源和水環境承載能力相協調、相適應。

（四）實行最嚴格水資源管理制度是保障淮河流域糧食安全的堅實基礎

淮河流域是我國的主要農業生產基地之一，也是我國重要的糧、棉、油主產區之一。但是，淮河流域農業發展資源環境約束不斷增強，保障糧食安全的水利基礎亟待鞏固。淮河流域人均耕地面積低于全國平均水平，耕地畝均水資源量只有全國平均水平的24%，人增地減水缺的矛盾十分突出，加之一些地方農業用水粗放，用水短缺和用水浪費現象并存，農業受制于水的狀況將長期存在。保障國家糧食安全，關鍵在水，最根本的出路在于節水。必須在大力加強農田水利基礎設施建設的基礎上，實行最嚴格水資源管理制度，加快轉變農業用水方式，建設節水高效現代農業。

（五）實行最嚴格水資源管理制度是保障淮河流域生態安全的關鍵舉措

長期以來，淮河流域一些地方片面追求經濟增長，對水資源和水環境缺乏有效保護，導致水生態環境持續惡化。淮河流域河湖生態用水仍有虧缺，平水年和偏枯水年河道內生態虧缺水量分別為14.0億m3和34.6億m3，引發的河道斷流和干涸現象較為普遍。淮河流域地下水超采較為嚴重，現狀超采面積為4.27萬km2、引發的地面沉降面積2720km2、地面塌陷面積509km2、海水入侵面積1079km2。這種狀況如果不盡快加以改變，水資源難以承載，水環境難以承受，人與自然難以和諧，子孫后代可持續發展將受到嚴重影響。必須實行最嚴格水資源管理制度，從源頭上扭轉水生態環境惡化趨勢，加快建設資源節約型、環境友好型社會。

二、淮河流域水資源管理存在的主要問題

由于種種原因，淮河流域的水資源管理工作與實行最嚴格水資源管理制度的要求相比，還存在很大的差距，需要在今后的工作中下大氣力解決。淮河流域水資源管理目前還面臨著以下問題。

（一）缺水問題嚴重，供需矛盾突出

淮河流域地處我國南北氣候過渡帶，人均、畝均水資源占有量很低。受自然和工程條件的影響，淮河流域資源型、水質型和工程型缺水并存。由于水資源分布與流域經濟社會發展格局不協調，加劇了流域水資源開發利用難度，使得淮河流域水資源供需矛盾十分突出。近年來流域內一些城市出現了不同程度的缺水，個別城市缺水形勢嚴峻。隨著淮河流域經濟社會快速發展和城市化進程加快，水資源總需求還會增加，水資源短缺問題日漸成為制約流域經濟社會發展的主要瓶頸。淮河流域又是糧食的主產區，糧食安全保障的壓力與工業經濟快速發展的需求進一步加劇了水資源供需矛盾。

小說中，基姆多次自問自己是誰——他渴望自由自在，從小便習慣了的生活，但是他所受的教育，以及與人相處時候收到的優厚待遇，又使他常常提醒自己是個“洋大人”。但是，吉卜林在《基姆》中想要傳達的并不是反映在自己身上的兩種文明的尖銳沖突，而是明確地表達了融合的愿望。小說第八章的篇首詩即為明證：

（二）利用效率偏低，節水意識不強

隨著經濟布局和產業結構的調整、技術創新、節水灌溉技術推廣應用等，水資源利用效率雖有所提高，但與國際先進水平相比，淮河流域用水效率和效益總體較低，用水方式粗放、用水浪費等問題仍然突出。工業用水重復利用率偏低，萬元工業增加值用水量是發達國家的幾倍。在農業用水方面，渠系完好率低，工程配套差，水的利用效率不高，灌溉水利用有效系數較低。生活用水方面，節水器具使用率普遍偏低。另外，公眾的水憂患意識不強，節水意識不高，對節水型社會建設的緊迫性和意義認識不足。

（三）水質急待改善，污染問題突出

隨著淮河流域社會經濟的迅速發展，城鄉生產和生活用水量驟增，工業廢水和生活污水排放量迅速增加，地表水污染不容樂觀，水資源質量急待改善。淮河流域部分區域自然生態脆弱，不合理的經濟社會活動及過度的水土資源開發，對生態環境已造成較為嚴重的影響，流域內一些河流現已長年斷流，湖泊萎縮，生物多樣性遭到破壞，河道生態狀況亟待改善。地下水水質保護工作相對滯后，水資源保護能力建設有待進一步加強。水污染嚴重是當前淮河流域水資源保護工作面臨的最大挑戰。

（四）監控能力薄弱，管理手段落后

長期以來，流域機構在水資源管理工作上側重于規劃、政策、法規、監督管理等軟件建設，而在監測、計量、信息化管理方面尚存在較大差距。水資源觀測和監測的技術手段落后，硬件建設投入不足，增加了流域機構水資源管理的難度，也成為嚴格水資源管理的薄弱環節，這些都困擾著流域水資源的管理。目前淮河流域缺少必要的監控設備和監測手段，難以對省界斷面和取用水戶進行有效控制。農業用水和生態用水難以計量，水網地區的監測面臨技術困難，地下水監測站嚴重不足，這些問題短期內難以完全解決，水資源監控能力建設面臨嚴峻挑戰。

（五）管理體制不順，協調難度較大

在水資源管理體制方面，存在著水資源管理條塊分割、相互制約、職責交叉、權屬不清的問題。在水資源開發利用過程中，上下游、左右岸、干支流之間存在不同的利益需求，水資源管理工作需要協調的關系復雜，協調難度較大。取水許可和水資源論證越權審批、越權管理問題依然突出。流域與區域之間的事權化分不夠清晰，既存在管理錯位又存在管理越位，流域管理與區域管理機制尚不完善，水資源管理體制改革不到位。可見，現行的水資源管理體制和機制與實行最嚴格的水資源管理制度不相適應。

（六）基礎設施薄弱，配置工程滯后

水資源配置最終依托水利工程設施。淮河流域水利工程老化失修嚴重，水資源配置工程建設滯后，尤其是兩省交界之處缺少控制性水資源工程，這給流域水量分配及調度工作帶來很大困難。部分地區供水和水源結構不合理，供水保障程度低，區域間水資源開發利用程度差別大，開發過度與開發不足并存，尚未形成水資源合理配置體系。

總之，淮河流域水資源管理問題突出，實施最嚴格水資源管理制度任重道遠。

三、應采取的主要措施

實行最嚴格的水資源管理制度，就要嚴格實行用水總量控制、堅決遏制用水浪費和嚴格控制入河排污總量，堅持國家關于水資源開發利用、節約和保護并重的管理思想，研究制定水資源開發利用紅線、用水效率控制紅線和水功能區限制納污紅線。以取水許可總量控制為核心，抓好流域水資源配置工作；以提高用水效率為重點，推進流域節水型社會建設；以功能區管理為載體，做好流域水資源保護工作。淮河流域實行最嚴格水資源管理制度，重點需要采取以下措施：

（一）統一思想認識，明確思路目標任務

（二）抓好總量控制，制訂水量分配方案

建立用水總量控制指標，包括地表水控制指標、地下水控制指標和區域外調入水量控制指標，鼓勵開發利用中水、海水淡化等非常規水源。建立覆蓋流域和省、市、縣三級行政區域的用水控制指標體系。盡快制訂《淮河流域用水總量控制指標實施細則》，組織和指導流域有關省開展用水總量控制指標細化工作，將總量控制指標逐級分解到各行政區域，建立覆蓋流域和省、市、縣三級行政區域的用水總量控制指標體系。

建立取水許可總量控制指標，根據水利部即將批準的流域取水許可總量控制指標，按用水類型將工業用水、農業用水、生活用水分別細化分解到各行政區，建立覆蓋省、市、縣三級行政區域的取水許可控制指標體系。對取水總量已達到或超過總量控制指標的地區，暫停審批建設項目新增取水；對取水總量接近取水許可總量控制指標的地區，限制審批新增取水；對突破總量控制指標和水功能區納污能力限制指標的，核減其下一年度用水指標。

制訂重要河流水量分配方案。在流域水資源綜合規劃基礎上，盡快制定淮河、沂河、沭河、洪汝河、沙潁河、渦河、史灌河等主要江河、湖泊的水量分配方案。加大建設項目水資源論證制度實施力度，開展規劃水資源論證、工業園區水資源論證工作。加強對水資源論證報告書的審查，聯合有關部門嚴把建設項目審批環節，對未進行水資源論證的建設項目，不得審批取水，擅自開工建設或投產的，責令停止違法行為。進一步完善水資源論證報告書審查和資質管理制度，建立水資源論證公眾參與制度。

（三）高度重視節水，努力提高用水效率

推進節水型社會建設，對地方開展的節水型社會建設試點工作進行技術指導和監督檢查，配合水利部監督檢查試點工作進展情況，牽頭開展節水型社會建設試點城市的中期評估工作，研究編制淮河流域節水型社會建設“十二五”規劃，充分發揮流域機構在節水型社會建設中的協調、監督、檢查、督促作用。配合水利部完善國家有關用水效率和效益評價與考核指標體系，健全節水責任制和績效考核制。加強用水定額和用水計劃管理，嚴格限制水資源不足地區建設高耗水項目。推進節水技術改造，建設節水技術示范工程，組織開展關鍵和前沿節水技術的科研攻關和技術示范，增強節水領域自主創新能力。

（四）強化水域管理，牢固樹立保護意識

科學核定水域納污能力，提出限制排污的意見，從嚴核定水域納污容量。提高流域重要河流湖泊水功能區的監測頻次，推進水功能區評估考核。加強省界緩沖區水質水量監測、入河排污口監測工作，嚴格省界緩沖區入河排污口監督管理，逐步推進省界緩沖區入河排污口整治。嚴格入河排污口設置審批，加強入河排污總量監測，嚴格流域入河排污總量控制。繼續開展淮河水污染聯防和水污染事故應急處置工作，積極開展飲用水源地監測和監督檢查，完善重大水污染事件預警預報系統建設，提高突發水污染事件快速反應能力和應急處置能力。強化飲用水水源區保護和監測，完善突發性供水安全應急預案，加快重要飲用水水源地綜合治理，保障人民群眾飲用水安全。繼續做好淮河流域重要河湖健康評估試點工作，不斷推進流域水生態保護和修復工作。

（五）建立監控系統，完善法規技術體系

建立流域水資源監測站網體系，特別是省界斷面水資源監測站網，重點加強對跨省河流省界下泄水量的監測、跨省湖泊用水取水的監測，建立流域水資源實時監測控制系統和遠程監控系統，同時建立流域省界控制斷面計量與信息管理系統，提高水資源管理效率。當前尤為重要的工作是建立和完善小柳巷、王家壩等水資源自動監測系統，加強對淮河省界控制斷面流量自動監測，實現水資源信息采集和傳輸自動化，以適應淮河流域水資源管理及水資源遠程調度決策工作需要。

完善法律法規體系，抓緊進行《淮河法》、《淮河流域取水許可總量控制監督管理辦法》等法律法規的研究和起草工作；修訂《淮河水利委員會取水許可管理權限》，制訂“淮河流域取水設施（工程）驗收程序”、“淮河流域水資源配置與調度制度”、“淮河流域取水許可監督管理制度”等制度。配合有關部門完善有關取水許可管理、水資源論證、節約用水、水資源監測、計量用水、水資源統計、水資源信息化等方面的技術標準體系。

（六）加快改革步伐，創新管理體制機制

研究推進流域管理與區域管理相結合的水資源管理體制改革與創新，合理劃分流域與行政區域在水資源管理方面的事權和職責范圍，找準流域管理與行政區域管理的結合點，促進水資源流域管理與行政區域管理的有機結合。在流域層面上搭建由水利部或流域機構牽頭，有關省及流域內用水戶代表等多方共同參與的水事協商機構。加強流域水資源的統一規劃、統一配置、統一調度。

（七）大力增加投入，加強配置工程建設

要充分利用中央1號文件的水利投入政策，大力增加水資源配置工程的投入。要切實抓好水資源配置工程建設，完善淮河流域水資源戰略配置格局，在保護生態前提下，盡快建設一批骨干水源工程和河湖水系連通工程，提高水資源調控水平和供水保障能力。積極推進一批跨流域、區域調水工程建設，加快南水北調東線工程及配套工程、引江濟淮、淮水北調工程及河道蓄水工程建設。加快省界斷面控制工程建設，在水事糾紛頻發的省界地區，在不影響河流生態的情況下，建設必要的水閘和控制口門，以控制和掌握引用水量。

（八）抓好科學調度，落實監督管理措施

制定重要江河、湖泊水資源調度方案、應急調度預案和調度計劃，統籌常規調度和應急調度，優化各項調度方案，建立調度管理制度，在保證用水總量控制指標實現的同時，保障城鄉生活、生產和生態用水需求。

按照實施最嚴格水資源管理制度需要，結合淮河流域實際，建立相關水資源管理制度，規范水資源管理行為。編制水資源管理制度及管理行為規范化建設方案，開展工作試點，啟動規范化建設工作。強化監督管理，加大水行政執法力度。嚴格執行已有的涉水法規，重點加強流域取水許可監督管理、入河排污口審批等制度落實情況的專項檢查，開展淮河流域水資源管理執法巡查，嚴厲查處違法取用水、破壞水資源等行為，做到有法必依、執法必嚴和違法必究。嚴格取水許可、水資源論證報告書、入河排污口審查審批工作，進一步規范水行政許可，堅決杜絕越權審查、越權審批現象發生