鹽城市嚴格水資源管理的實踐與探索

鄭軍田 陳紅衛

（江蘇省鹽城市水利局 鹽城 224000 江蘇省鹽城市節約用水辦公室 鹽城 224000）

1 鹽城市基本水情

水是生命之源、生產之要、生態之基。江蘇省鹽城市地處淮河流域下游、黃海之濱，位于南北及內陸與海洋氣候過渡帶，總面積1.7萬km2，河湖水面逾0.13萬km2，海岸線總長582km，占全省的56%，并以每年10 km2多的成陸速度向大海延伸。獨特的地理位置，致使其洪澇、干旱、臺風等自然災害頻繁發生。

鹽城市多年平均降水量1016.6mm，呈現南多北少、東多西少的特征，汛期5～9月降水量占全年的71.5%。多年平均陸面蒸發量855.0mm，自南向北逐漸遞減。多年平均水資源總量47.89億m3，人均占有量約583.5 m3，僅相當于全國人均占有量的1/4，世界人均的8%；一般干旱年份缺水量在4.44億m3，特殊干旱年份缺水達20.58億m3；全年地表水水質達到和優于Ⅲ類水的河長約占控制總河長的50%。雖然水資源總量較為豐沛，但“汛期水多、非汛期水少、常年水臟”仍是基本水情。

新中國成立以來，特別是改革開放以來，鹽城歷屆市委、市政府帶領全市人民克難奮進，大興水利，初步建成了防洪、排澇、灌溉、降漬、御鹵五套水工程體系，為保障全市經濟社會發展、人民安居樂業作出了突出貢獻。隨著全市現代產業體系的轉型升級，沿海大開發、城鄉統籌一體化發展的加快推進，極端災害性氣候突發多發影響加大，供水安全受水質影響日益加重，一些地區水資源短缺、水污染加重、水生態惡化等問題依然突出，水資源安全保障地位凸顯，水資源形勢更趨嚴峻。鹽城要全面建成更高水平的小康社會、基本實現現代化，必須按照2011年中央1號文件和中央水利工作會議、全省推進水利現代化工作會議、全市水利改革發展工作會議要求，實行最嚴格的水資源管理制度，調整經濟結構，優化發展布局，拓展發展空間，使經濟社會布局和沿海發展戰略主動適應當地水資源和水環境稟賦條件。

2 鹽城嚴格管理水資源的主要內容

解決日益復雜的鹽城水資源問題，實現高效利用和有效保護，根本上要靠制度、靠政策、靠改革。鹽城實行最嚴格的水資源管理制度，主要是建立“三條紅線”和完善“四項制度”。

2.1 建立“三條紅線”

鹽城把建立“三條紅線”管理制度作為落實最嚴格水資源管理制度的關鍵工作來抓。

（1）水資源開發利用控制紅線

到2020年，全市用水總量控制在65億m3以內（P=75%年型），農業用水保證率75%以上，重點工業用水保證率95%以上，生活用水保證率97%以上。

（2）用水效率控制紅線

到2020年，萬元工業增加值用水量小于26.9 m3，工業用水重復利用率達70%以上，農田灌溉水有效利用系數提高到0.62以上，城鎮節水器具普及率達到92%以上，城鎮供水管網漏失率控制在13%以內。

（3）水功能區限制納污紅線

到2020年，水功能區水質達標率提高到75%以上，地下水超采區面積進一步縮小，地下水位明顯回升。

2.2 完善“四項制度”

（1）用水總量控制制度

加強水資源開發利用控制紅線管理，嚴格實行用水總量控制，包括健全完善各級水資源綜合規劃、節水型社會建設規劃等規劃體系，加強規劃管理和水資源論證，強化區域取用水總量控制，嚴格實施取水許可制度，加大地下水管理和保護力度，實行水資源統一調度。

（2）用水效率控制制度

加強用水效率控制紅線管理，全面推進節水型社會建設，包括把節約用水貫穿于經濟社會發展和群眾生活、生產全過程，加強用水定額管理和節水技術改造，強化對用水大戶的監管，推進水資源有償使用、超計劃（定額）用水加價收費、階梯水價等制度，建立用水效率考核激勵機制。

（3）水功能區限制納污制度

加強水功能區限制納污紅線管理，嚴格控制入河（湖）排污總量，包括嚴格水功能區監督管理，加大飲用水源地保護力度，加強河湖水域、岸線和灘地管理，推進水生態系統保護與修復，開展河流健康評估并公示評價結果。

（4）水資源管理責任和考核制度

將水資源開發利用、節約和保護的主要指標納入地方經濟社會發展綜合評價體系，各級政府主要負責人對本行政區域水資源管理和保護工作負總責。各級政府組織督促、檢查與考核，考核結果作為相關領導綜合考核評價的主要依據。對在水資源管理工作中成績顯著的單位和個人，由各級人民政府予以表彰獎勵。

3 鹽城嚴格管理水資源的成功實踐

3.1 完善配套政策措施

結合實際，市委、市政府印發了《關于加快水利改革發展推進水利現代化的意見》，其中第五部分突出落實最嚴格的水資源管理制度；重新修訂了《鹽城市水資源管理實施辦法》，出臺了《鹽城市關于加快推進水資源管理現代化建設的指導意見》、《鹽城市實施最嚴格水資源管理制度建設方案》、《鹽城市節水型社會建設目標任務考核辦法（試行）》等規范性文件，大力推進水資源管理法制化進程，不斷創新水資源管理體制和機制，有效規范了水資源管理、節約、保護等行為。

3.2 突出規劃引領作用

以規劃為龍頭，組織編制了《鹽城市水資源綜合規劃》、《鹽城市節水型社會建設規劃》、《鹽城市“十二五”水資源管理和保護規劃》等專項規劃，先后通過省水利廳組織的專家審查，并相繼報市政府批準實施。加快完善《鹽城市水資源管理“三條紅線”劃分規劃》，分解落實各地“三條紅線”控制指標，強化水資源統一調度、水資源監控能力和科技支撐，加強水資源開發利用管理、水資源保護和水生態修復，開展環保產業園區、沿海經濟區等規劃水資源論證工作，加快節水型社會建設和江河湖庫水系連通工程建設。

3.3 控制區域用水總量

嚴格地表水、地下水計劃用水管理，建立健全市、縣（市、區）、鄉鎮三級行政區域取用水總量控制制度，擬定全市用水總量分配方案，加強對重要河流斷面和湖泊水位、流量監控管理，規范取水許可管理，嚴格新增取水審批，限制渠北等缺水地區建設高耗水項目，建立健全各級取水許可數據庫，實現用水大戶取用水遠程監控、聯網運行。全面實施地下水位與開采總量控制，劃定限采水位和禁采水位，組織開展地下水超采區復核工作，并明確由市、縣（市、區）政府組織實施綜合治理，探索建立行政區域取用水總量考核獎懲制度。

3.4 建設信息系統工程

按照省發改委、水利廳工作要求，投資近800萬元，突出用水大戶自動監控，實現非農用水90%的水量控制，在省內率先完成了全市水資源管理信息系統一期工程建設，并通過省水利廳驗收，投入試運行；不斷改建試運行中發現的不足，超前謀劃二期工程建設方案，進一步提高實行用水總量控制的公正性、透明度和水資源管理效率。

3.5 提高用水管理效率

深入開展八大行業節水行動，年均建成各級節水技術改造示范項目40項、創建省節水型企業（機關、單位、賓館、醫院、學校、社區、灌區）26家，形成年節水能力5000多萬m3。總結大豐等全省節水型社會建設試點和東臺等全省水資源管理示范縣（市）建設經驗，全面推進節水型社會建設，修訂用水定額，加快節水技術改造，定期開展水平衡測試和用水審計，推廣企業串聯用水、非傳統水源利用等成功經驗，充分發揮生產廢污水“零排放”企業的示范作用。聯合市發改委，努力使節水“三同時”制度落實進入市行政審批中心窗口受理，成為審批、核準、備案類項目建設的前置條件，增加可操作性。

3.6 嚴格有償使用制度

大力推廣“農戶合同式”、“協會承包式”、“市縣聯動式”工程水費收費模式，不斷促進節約用水和產業結構調整，拉開自來水管網到達地區、未到達地區、特種行業的用水價差，拉開地下水與地表水的差價，嚴格取水計量，規范收費主體和行為，寓管理于服務之中，以創新服務促進涉水費用征繳，按量收費，嚴禁越權減免或者緩征，嚴格征繳紀律，確保應收盡收，充分發揮了經濟杠桿對節水減排的調節作用。進一步明確水資源費主要用于水資源管理、節約和保護，規范預算管理、項目申報管理，加強審計監督，確保水資源費使用效率和效益。

3.7 強化水功能區管理

按期監測水功能區、水源地和行政區域交接斷面水量、水質，及時發布通報，接受社會監督，對排污量超出水功能區限排總量的地區，限制審批新增取水和入河排污口。開展入河排污口普查、登記與整治工作，積極探索城鎮污水處理廠尾水利用技術。健全水功能區水質達標評價體系，完善管理辦法，削減排污指標，減輕河湖壓力。加快飲用水源地達標建設、備用水源地和應急水源建設，建成并啟用鹽龍湖、射陽明湖等工程，并按照“一地一策”要求，強化應急管理，完善突發性水污染事件應急預案，加強農村飲水安全工程建設，大力推進城鄉一體化供水。

3.8 注重河湖管理保護

建立健全河湖管理體系，完善水系規劃，全面推廣“河長制”管理模式，完成水利工程確權劃界，實行河湖“藍線”管理制度，實施大縱湖退圩還湖和九龍口退漁還蕩工程，從嚴控制河湖水域占用，建立“占補平衡”制度，確保合理的水面率，保證河湖調蓄能力和水環境容量。岸線開發利用符合防洪規劃、水功能區管理要求，嚴格實行建設項目防洪影響評價、水規劃同意書和建設項目審批制度，嚴禁建設項目非法侵占河湖水域。加強水生態系統保護與修復，加快泰東河拓浚、通榆河南延等清水通道建設，實行大引、大排、大調度，改善下游地區河湖水質，增強河網水系的環境容量和生態凈化能力。

3.9 加強政府部門配合

按照中央和省市委2011年三個“1號文件”要求，切實加強與市發改委、經信委、法制辦、物價局、城鄉建設局、教育局、環保局、審計局、監察局等部門的溝通，分配區域用水總量、印發節水“三同時”實施細則、修訂《鹽城市超計劃用水加價收費管理辦法》、協調水資源費進入基本水價、開展“飲用水安全鹽阜行”活動、創建節水型學校與考核、核定市級水功能區限制排污總量、強化用水績效審計、實行最嚴格水資源管理制度督查等，建立務實有效的水資源管理與保護工作協調機制，整合行政管理和行政執法資源，為嚴格水資源管理形成部門聯動工作合力。

4 鹽城嚴格管理水資源的政策保障

4.1 加強考核管理

各級政府把實行最嚴格水資源管理制度擺上重要議事日程，每年組織召開市、縣（市、區）水資源管理工作會議，簽訂年度目標責任狀，強化城鄉水資源統一管理，對城鄉供水、水資源綜合利用、河湖生態保護等實行統籌規劃、綜合治理，把區域用水總量、用水效率和水功能區限制納污控制指標作為約束性指標，納入國民經濟和社會發展規劃和年度計劃，實行飲水安全保障、水資源管理和保護等行政首長負責制，繼續加強對各地年度目標任務完成情況的督促、檢查和考核，進一步強化考核激勵機制，表彰獎勵先進，通報鞭策落后，對完不成年度目標任務，供水、生態安全、地下水開采出現重大問題的地方黨政主要領導和有關責任人進行問責，考核結果交由干部主管部門，作為地方主要領導干部綜合考核評價的重要依據。

4.2 強化宣傳教育

完善水資源管理的公眾參與機制，廣泛深入開展多層次、多形式的基本水情、節約保護水資源新技術宣傳教育活動，不斷增強全市水憂患意識和水資源節約保護意識，形成了節約用水、合理用水的良好風尚。

4.3 加大資金投入

各級政府加大對水資源管理、節約和保護工作的支持力度，建立長效、穩定的水資源管理投入機制，保障水資源管理、節約和保護工作所需經費，對水資源管理系統建設、節水技術改造與載體建設、地下水超采區治理、飲用水源地及河湖生態系統保護與修復、非常規水源開發利用等給予重點扶持。

4.4 健全監控體系

加強市、縣（市、區）邊界河道等重要控制斷面、水功能區和地下水水質、水量、水位的快速監測能力建設；鞏固全市水資源管理信息系統一期工程建設成果，形成了“三條紅線”控制監測網絡的全覆蓋，進一步完善了水功能區排污總量監測評價和水質達標考核體系，定期向社會公布監測評價結果，讓公眾知情并參與監督。

4.5 推進依法監督

健全完善水資源節約和保護的政策法規體系，嚴肅查處違反水法律法規的水事違法行為，對實行最嚴格水資源管理制度不力的地方、部門和單位，視情采取約談、通報等形式予以督促。加強市、縣（市、區）水資源管理和節水能力建設，充分發揮了鄉鎮水利（務）站功能作用，實現了依法管水、依法監督的全覆蓋。

5 結語

實行最嚴格的水資源管理制度是一項艱巨而復雜的社會系統工程，事關經濟社會可持續發展、全面建成更高水平小康社會。只有按照中央和省市委的部署要求，搶抓長三角區域經濟一體化、沿海開發兩大國家戰略機遇，科學應對新時期鹽城市情、水情、工情變化，尊重規律，改革創新，提高水資源利用效率和效益，緩解地處下游的水環境納污壓力，維護河湖健康生態，才能保障鹽城城鄉供水安全和水資源可持續利用，不斷開創水資源管理和現代化建設新局面，為加快節水型社會建設、鹽城經濟又好又快發展提供更加有力的水資源支撐和保障