淮河流域實行最嚴格水資源管理制度的思考

王式成

（1淮河水利委員會水文局 蚌埠 233001 2安徽淮河水資源科技有限公司 蚌埠 233000）

淮河流域的流域形狀、自然地理特點、社會經濟狀況、水利工程體系、歷史上黃河長期泛濫奪淮造成的水系紊亂，因長期水害造成的人文環境等，在全國乃至世界的江河流域都是比較獨特的，這些特點導致流域水資源問題的復雜，三條紅線問題交織。淮河流域水資源問題復雜，水資源管理難度大是有其深層次背景的。要解決這些復雜水資源問題，迫切需要加強流域水資源管理監控能力建設，在統一、協調的監控管理平臺上實現“三條紅線”的控制管理與考核，為最嚴格水資源管理制度提供支撐。

1 流域三條紅線管理現狀與需求分析

淮河流域水資源管理取得顯著成績，但在新的形勢下仍然面臨著不少突出問題，具體來說，主要表現在以下幾個方面，見表1。

可見，流域水資源問題除了自然稟賦條件較差外，更多的是不規范、不合理的開發利用行為所致，需加強對不遵守規則或自然規律的行為管理與約束，尤其要加強以“三條控制紅線”為核心的水資源管理。

2 最嚴格水資源管理制度內涵初步認識

2.1 基于水循環全過程、全要素的水資源管理

水資源的循環運動規律決定了水資源的時空分布特征，使得不同地區的水資源稟賦程度不同。最嚴格水資源管理制度是以水循環為基礎，面向水循環全過程、全要素的水資源管理制度。一是對水循環全要素的管理。最嚴格水資源管理制度在面向水循環全過程管理的同時，對包括降雨、徑流、水質、地表水、地下水等的水循環全要素進行管理。二是是面向水循環全過程的管理。水循環是多環節的自然過程，降水、蒸發、徑流是自然水循環過程的三個最主要環節。水的社會循環是水的自然循環的一個子系統，具體包括“取水—輸水—用水—排水—回用”等五個基本環節。對水資源開發利用過程其實就是對水循環過程的人為干預過程，最嚴格水資源管理制度工作方案提出雨洪資源利用、地下水庫調蓄技術、農業水高效利用、水資源調度、中深層地下水限采等多項水資源管理措施，就是面向水循環過程對水資源的管理。

2.2 基于水資源承載力和水環境容量為基礎的水資源管理

三條紅線與一定地區的水資源承載能力相適應，體現了該地區一定時期的生產力發展水平、經濟社會發展規模、社會管理水平，是水資源管理必須達到的目標。紅線體現了可持續發展對水資源開發利用、用水效率、水功能區限制納污能力的要求。超越紅線，就意味著一些地區水資源開發利用要突破水資源承載能力，會引發一系列水資源、水生態或水環境問題，影響到這些地區經濟社會的可持續發展。用水總量控制指標體現的是水資源承載能力約束，在這個承載能力內，人們可以通過合理高效用水，保障經濟社會的可持續發展。用水一旦突破這個承載能力，就會導致資源、環境和生態系統的破壞，就是不可持續發展。建立用水總量控制指標體系是推動經濟社會發展與水資源承載能力相協調的首要任務。

表1 淮河流域水資源管理現狀與管理業務需求表

2.3 是量化的、精細化的水資源管理

最嚴格水資源管理制度圍繞三條紅線有明確的管理指標體系，每個指標有量化的監督考核值，是量化的水資源管理。最嚴格水資源管理制度明確建立三條紅線，水資源管理紅線指標體系總體包括用水總量控制指標體系、用水效益控制紅線指標體系和水功能納污紅線指標體系三大指標體系。用水總量控制指標體系包括用水總量控制、新增用水總量分類控制、流域取水許可總量控制和其他總量控制等四方面指標。用水效率控制紅線指標體系可分為監督考核指標和監測評價指標兩級指標。監督考核指標有萬元工業增加值用水量和農業灌溉水有效利用系數。監測評價指標有綜合用水監測評價指標、農業用水監測評價指標、工業用水監測評價指標和生活用水監測評價指標四類。水功能區納污紅線體系包括監督考核指標和一部分評估指標。水功能區水質達標率被確定為限制納污紅線主要監督考核指標。評估指標主要有國家重要江河湖泊水功能區達標評估指標、國家重要飲用水水源地安全保障評估指標和國家重要江河湖泊生態水量調控評估指標。

2.4 完善、豐富、細化、延伸了現有的水法規體系和管理制度

最嚴格水資源管理制度是對水資源依法管理，主要體現在進一步完善了我國水法規體系；豐富細化了現有的水資源管理制度；建立了新的水資源管理指標體系。最嚴格水資源管理制度要求加快節約用水管理、地下水管理、水資源保護、水資源論證和水資源調度的立法，在水資源管理制度上，最嚴格水資源管理制度對現有的用水總量控制和定額管理相結合的制度、水權初始分配制度、水資源論證制度、取水許可和水資源有償使用制度、“三同時”管理制度和用水效率標識管理制度等均進行了不同程度的豐富和細化。最嚴格水資源管理制度建立了比較完善的指標體系，圍繞三條控制紅線，建立了12個指標，并進行了指標分解和明確了控制指標的管理目標。

3 實施最嚴格水資源制度幾點思考

3.1 努力持續推進流域水資源監控能力建設

水資源監控能力建設是落實最嚴格水資源管理制度的重要舉措，2012年水利部啟動了國家水資源監控能力建設，計劃3年時間完成，2年時間完善，淮河流域水資源監控能力建設項目是其中重要組成部分，內容包括流域省界斷面監測，流域（分）中心實驗室監測能力建設，以及包括信息采集、網絡傳輸、數據資源、水資源管理業務系統等水資源監控信息平臺建設，并實現與國家平臺、省級平臺的互聯互通。流域水資源監控能力與平臺建設為最嚴格水資源管理制度提供全面的支撐，是淮委實施最嚴格水資源管理制度的突破口。項目建設中會遇到很多技術、行政層面的協調，一定要努力高質量完成本項目，確保達到預期目標，同時謀劃好系統運行、維護與完善工作。

3.2 圍繞最嚴格水資源管理制度新需求，加強管理基礎工作

淮委緊緊圍繞中央一號文件和《意見》要求，扎實推進實行最嚴格水資源管理制度，開展了大量卓有成效的工作，流域水資源管理基礎得到了加強。但淮河流域水資源管理基礎總體仍較薄弱，有些已開展的工作還需進一步深入與完善，主要體現在水資源管理平臺和監督手段、流域層面的水資源監測、主要河流和省界水體的水量分配、有關管理指標體系、有關管理法規體系等。圍繞最嚴格水資源管理制度的新需求，針對現有工作的薄弱環節，做好規劃，逐步強化基礎工作。重點深入完善水量分配工作、三條紅線控制指標劃定、用水定額管理制度，建立用水定額動態管理體系、加強水資源管理法規標準體系建設、水資源統計體系建設等工作。

3.3 加強水資源管理與科技專業化隊伍建設

為配合最嚴格水資源管理制度的實施，需要有一支政治堅定、業務精通、作風優良、廉潔勤政的高素質管理隊伍，并建立統籌協調、組織有序、運轉高效、保障有力的工作機制，只有這樣才能保障各項管理工作落到實處，管理目標能夠實現。目前淮委已具備一支素質較高的水資源管理隊伍。同時，也需要一支專業化的水資源技術服務隊伍，淮委目前的水資源專業技術人才多分布在委屬的單位。隨著最嚴格水資源管理制度實施的深入，省界水量監測、水資源監控平臺后的維護、水資源管理的基礎工作、關鍵技術研究等都需要專門的水資源機構和專業水資源人才隊伍來完成。

一個水資源項目要高水平完成，達到預期應用目標，一般至少要4個條件：（1）足夠的專業技術人力投入；（2）對流域背景和當地情況相當熟悉；（3）對水資源問題有深刻理解；（4）先進方法與手段（模型），實現多方案研究與成果的表達。目前委屬的安徽淮河水資源科技公司是淮委專門的水資源方面的科技服務與研究的機構，有必要依托水資源公司加強水資源科技專業化隊伍建設，培養一支熟悉和深刻理解淮河流域，并掌握科學分析方法與手段的專業水資源隊伍。

3.4 編制水資源科研規劃，重點開展相關關鍵技術研究

現雖然淮河流域水科學研究取得很多積極成果，但也存在一些問題和不足，主要是：（1）缺乏課題研究總體規劃，部分研究課題針對性不強，研究需求和目標不很明確；（2）研究課題布局不合理，微觀課題多、宏觀課題少，技術性研究多，管理型研究少且深度不夠，決策研究參與度不夠，流域與四省之間協調不夠，研究與規劃聯系不密切；（3）課題研究頂層設計不夠，研究思路滯后，從水資源系統角度統籌考慮不夠；（4）基礎工作不太扎實，研究周期偏長，重復研究，低端研究現象仍存在；（5）項目管理環節薄弱，缺乏過硬督促、引導制度，項目按期完成率不高，成果轉化應用水平總體不高。

所以，有必要根據最嚴格水資源管理制度的科學問題和技術需求，針對現狀的水科學研究的不足，制定淮河流域最嚴格水資源管理制度科學研究規劃，并重點開展水資源監測技術、水資源預測技術、水資源配置與調度技術、水量分配技術、水權劃分與水市場建立技術、農業用水測算技術、水質水量轉換關系與水資源評價技術、水資源公共管理技術、供水安全保障技術等關鍵技術研究