淺談最嚴格水資源管理制度與水資源論證

張少勇

（淮委治淮工程建設管理局 蚌埠 233001）

統計顯示，目前中國用水總量已突破6000億m3，占水資源可開發利用量的74%，年缺水500多億m3，近2/3城市不同程度缺水。同時，用水方式粗放，全國水功能區水質達標率僅為46%。“水臟”、“水少”，已經在現實生活中被公眾確確實實地感受著。我國嚴峻的水危機問題催生了最嚴格的管理制度。2012年1月，國務院印發《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發〔2012〕3號），進一步提出實行最嚴格的水資源管理制度，建立水資源管理責任和考核制度、完善水資源投入機制等保障措施。

1 最嚴格水資源管理制度內涵

最嚴格水資源管理制度其核心內容是建立用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污、水資源管理責任與考察“四項制度”。針對這四項制度，劃定了水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污“三條紅線”。

1.1 建立水資源開發利用控制紅線，嚴格實行用水總量控制。制定重要江河流域水量分配方案，建立流域和省、市、縣三級行政區域的取用水總量控制指標體系，明確各流域、各區域地下水開采總量控制指標。嚴格規劃管理和水資源論證，嚴格實施取水許可和水資源有償使用制度，強化水資源統一調度等。開發利用控制紅線指標主要是用水總量。

1.2 建立用水效率控制紅線，堅決遏制用水浪費。制定區域、行業和用水產品的用水效率指標體系，改變粗放用水模式，加快推進節水型社會建設。建立國家水權制度，推進水價改革，建立健全有利于節約用水的體制和機制。強化節水監督管理，嚴格控制高耗水項目建設，全面實行建設項目節水設施“三同時”管理，加快推進節水技術改造等。用水效率控制紅線指標主要有萬元工業增加值用水量和農業灌溉水有效利用系數。

1.3 建立水功能區限制納污紅線，嚴格控制入河排污總量。基于水體納污能力，提出限制入河湖排污總量，作為水污染防治和污染減排工作的依據。建立水功能區達標指標體系，嚴格水功能區監督管理，完善水功能區監測預警監督管理制度，加強飲用水水源保護，推進水生態系統的保護與修復等。水功能區限制納污紅線指標主要有江河湖泊水功能區達標率。

2 建設項目水資源論證工作制度

人多水少，水資源時空分布不均是我國的基本國情、水情，水資源短缺和水環境惡化,是中國社會當前所面臨的重要水問題。自2002年《建設項目水資源論證管理辦法》頒布實施以來，建設項目水資源論證工作作為取水許可審批的前置條件，已日漸成為有效實施水資源管理的關鍵環節，成為深化水資源管理工作的重要標志。建設項目水資源論證制度在實踐中不斷完善，突破了取水許可工作范疇，在水資源管理工作中已居于十分重要的位置，成為水資源管理的重要關口。

2.1 開展建設項目水資源論證工作，是建設節水型社會、最終實現新時期治水新思路的重要舉措。建設項目水資源論證在取水論證中將取水總量控制與定額管理有機結合起來，把取水、節水、排水各個環節綜合考慮，對建設項目取水對水資源、水環境的影響進行全面分析，在充分考慮流域或區域水資源承載能力和水環境承載能力的基礎上，實施水資源的優化配置，為合理規劃國民經濟和社會發展布局奠定了科學的基礎，是取水許可審批的技術依據，是水資源管理的重要內容。

2.2 開展建設項目水資源論證工作，從根本上限制了高耗水、高污染建設項目的上馬，合理調整了區域產業結構和經濟布局，促進了經濟與水資源利用的協調發展，促進了水資源的合理利用、科學配置，一定程度上推動了水權轉換的實施，對先進節水工藝、技術和用水定額的使用起到了一定的促進作用。

2.3 開展建設項目水資源論證工作，為水資源管理提供了有效的支撐。水資源論證服務于取水許可審批，它與取水許可審批是一個整體，兩個環節，是保證取水許可審批科學、合理的依據。建設項目進行水資源論證及審批，為水行政主管部門審批取水許可提供了可靠的技術依據，大大提升了取水許可審批的科學化和規范化，避免了取水許可審批和水資源管理上的失誤，促進了水資源管理水平的提高。

3 水資源論證在最嚴格水資源管理制度框架中的地位

最嚴格水資源管理是圍繞水資源的配置、節約和保護三個核心領域，劃定水資源開發利用總量控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”，而建設項目水資源論證正是圍繞著這三個方面開展分析論證工作。

水資源論證位于水資源開發利用的決策關口，涉及水資源配置、節約和保護，是落實最嚴格水資源管理“三條紅線”、實行最嚴格水資源管理制度的重要抓手，是一項大量實踐證明了的、行之有效的、面向社會管理的水資源管理制度。

取用水合理性分析。就是根據建設項目的取水方案和用水工藝，進行各行業用水指標、用水定額的擬定，并與國內同行業先進指標、區域用水指標、用水定額相比較，評價該項目用水效率，加強用水定額和計劃管理，提出節水措施，并通過水量平衡計算，分析是否緩解當地的水資源供需矛盾，符合國民經濟的發展要求。嚴格限制水資源不足地區建設高耗水型工業項目，嚴格控制取用水達到一定規模的用水戶新增用水。

取水水源論證和取水對其他用水戶的影響分析。這是建設項目水資源論證的重要內容。通過對項目取水水源地的水資源開發利用情況進行分析論證，分析項目所在區域不同水平年的可供水量定量給出規劃水平年不同保證率可供水量的可靠程度，以保證供水安全、可靠。在水資源開發利用總量控制范圍內，利用各種渠道和手段來解決水資源短缺問題，支撐項目合理合法取水。對各種影響可供水量的因素進行風險分析，主要分析規劃水平年取水水源受人類活動的影響，分析來水水量與水質的變化，可供水量的減少對供水要求產生的影響，人類活動對水質產生的影響，是否滿足用水水質的要求。

項目退水情況及其對水功能區和水環境的影響分析。建設項目退水影響分析主要根據水功能區水域納污能力和入河排污總量控制要求，分析工程建成、運行后，退水污染物對水域納污總量及水資源保護規劃目標的影響，是否符合水功能區劃要求；要結合工程調度運行方式，分析下泄水量、水溫沿程變化及可能產生的生態影響及低溫水下泄對農業生產的影響；要針對退水特性和退水水域環境特點，特別是周邊水功能區集中城市生活飲水水源或第三者取用水的安全，分析其污染物的遷移擴散和自凈轉化能力，論證可能影響的程度和范圍。在建設項目取水和退水影響論證基礎上，綜合分析入河排污口位置選取及所確定排放方式的合理性與可行性，并針對建設項目取水和退水可能產生的影響，提出相應的減輕和消除不利影響的對策措施，使其符合水功能區管理和保護要求。為加強水資源保護力度，改善水生態環境，保障水功能區納污紅線的實現提供支撐。

“三條紅線”分別從水資源配置、節約和保護等不同角度對水資源的利用和保護進行管理，三者之間相互支撐、互為補充、缺一不可。做好建設項目水資源論證工作，提高論證報告質量，有利于“三條紅線”目標的實現，是對“三條紅線”目標實現提供有力的技術支撐。

4 建議

目前，建設項目水資源論證主要是建設項目“點”上的論證，無法考慮到整個區域的水資源承載能力或者水資源的優化配置，無法對規劃這類宏觀性的、對水資源開發利用有重大影響的事物進行控制。而最嚴格水資源管理制度要求從全局的角度考慮水資源管理。推動規劃水資源論證工作，開展國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、重大建設項目的布局等“面”上的水資源論證,深入分析水資源條件對規劃的保障能力與約束因素,科學論證規劃布局與水資源承載能力的適應性,提出規劃方案調整和優化意見,對于提高規劃科學決策水平、促進經濟社會發展與水資源承載能力相適應、以水資源可持續利用保障經濟社會可持續發展具有十分重要的作用