落實最嚴格水資源管理制度加快江蘇省水資源管理現代化建設

江蘇省水利廳副廳長 陸桂華

江蘇省濱江臨海，地處江、淮、沂沭泗流域下游，國土面積10.26萬km2，境內地勢低平，河湖眾多，水網密布，水域面積約占16%。江蘇又是全國經濟社會較為發達的地區，2011年全省地區生產總值突破4.8萬億元，地方財政一般預算收入突破5000億元。特殊的地理位置和經濟社會的快速發展，迫切需要更高水平的水資源支撐和水環境保障。近年來，江蘇省以治水新思路為指導，以落實最嚴格水資源管理制度為重點，加快推進水資源管理現代化建設。

一、水資源管理現代化建設的必要性和緊迫性

全面落實最嚴格水資源管理制度，加快推進水資源管理現代化建設，既是應對解決江蘇復雜水資源問題的現實選擇，是貫徹落實科學發展觀、促進經濟發展方式加快轉變的根本要求，也是推動社會進步、建設生態文明、構建和諧社會的客觀需要，更是實現經濟社會可持續發展的必由之路。

（一）是特殊的省情、水情和工情的必然要求

水資源已成為戰略資源的重中之重，與糧食、石油并稱為我國的三大戰略資源。江蘇省是全國唯一擁有大江大河大湖大海的省份，水資源相對比較豐沛。但水資源時空分布不均，特別是隨著經濟社會的快速發展，工業化、城鎮化步伐的加快，以及氣候變化的影響，一些地區水資源短缺、水污染加重、水生態惡化等問題依然突出，成為制約經濟社會可持續發展的重要因素。如果不改變這種狀況，不采取強有力的剛性措施，水資源難以保障，水環境難以承受，經濟發展難以可持續。這些都決定江蘇必須從經濟社會可持續發展的全局出發，進一步增強水憂患意識和水危機意識，從戰略高度審視水資源問題，準確把握水利發展變化新形勢，充分認識實行最嚴格水資源管理制度的極端重要性，以現代化的思路和手段破解這些矛盾和問題。

（二）是經濟社會發展的客觀需要

水是生命之源、生產之要、生態之基，既是支撐經濟社會發展的保障，又對經濟社會發展方式、規模具有制約作用。在水資源總量和水環境容量有限、用水需求不斷增長、人民群眾改善水環境的期盼不斷增強的情況下，只有守住水資源管理的“三條紅線”，讓水資源要素在經濟布局、產業發展、結構調整中成為重要的約束性、控制性、先導性指標，才能引導各地自覺轉變發展方式，使經濟社會布局主動適應水資源和水環境稟賦條件。當前，江蘇省正處于全面建成更高水平小康社會、開啟基本實現現代化新征程的關鍵時期，落實最嚴格的水資源管理制度，加快推進全省水資源管理現代化，是實現江蘇水資源合理開發、高效利用、全面節約、有效保護和科學管理，支撐經濟社會可持續發展的客觀需要。

（三）是水利現代化建設的必由之路

江蘇省在全國率先提出了實現水利現代化的奮斗目標，并成為全國水利現代化建設的唯一試點省份。江蘇省委、省政府在《關于加快水利改革發展推進水利現代化建設的意見》（蘇發〔2011〕1號）提出，力爭通過5年左右的努力，初步建成現代化的水利綜合保障體系，到2020年基本實現水利現代化。江蘇省政府《關于實施最嚴格水資源管理制度的實施意見》（蘇政發〔2012〕27號）要求，2020年前，以縣（市）為單位實現水資源管理現代化。目前江蘇全省正在加快推進水利現代化建設，水資源管理現代化是水利現代化的重要組成部分，直接關系到全省水利現代化建設目標的順利實現。因此，必須要加快推進水資源管理現代化建設，以水資源管理的率先現代化保障全省水利現代化目標的順利實現。

二、推進水資源管理現代化建設的主要舉措

近年來，江蘇省各級水資源管理部門以科學發展觀為指導，積極踐行可持續發展治水新思路，認真落實最嚴格水資源管理制度，優化水資源配置，強化水資源保護，推進節水防污型社會建設，取得積極成效。

（一）最嚴格水資源管理制度框架基本建立

法規制度基本配套。先后出臺《江蘇省水資源管理條例》、《江蘇省湖泊保護條例》、《關于加強飲用水源地保護的決定》等地方性法規，建立健全水資源論證、取水許可、入河排污口設置論證、水資源費征收等制度。徐州、宿遷等地出臺了地下水管理、水資源保護和供排水管理方面的地方法規或規章，水資源管理與保護的法規體系基本建立?！叭龡l紅線”制度初步落實。制定了水資源管理“三條紅線”實施方案；經省政府同意，會同省發改委下達了各省轄市用水總量控制指標；建立了縣以上行政區域和八大高耗水行業用水效率考核制度；向環保部門提出水功能區限制排污總量意見，水功能區水質達標率等納入政府年度工作考核目標?？己霜剳椭贫瘸醪浇?。出臺水資源管理和節水型社會建設考核辦法，聯合省發改委、財政廳每年下達目標任務并組織對地方政府考核，考核結果報省政府并通報各省轄市政府，對考核優秀地區進行獎勵。

（二）水資源管理現代化試點建設有序推進

組織制定水資源管理現代化指標體系和指導意見，征求各市意見，并對部分典型縣、市進行測評，進一步完善指標體系。組織開展全省水資源管理現代化試點建設，選擇政府積極性高、基礎工作好的地區開展試點，通過典型示范全面推進。強化規劃引領，水資源綜合規劃、水源地安全保障規劃獲省政府批準；全面部署啟動水中長期供求規劃和水資源保護規劃編制；指導有關市、縣開展水資源綜合規劃工作，揚州、鹽城等市水資源綜合規劃獲市政府批復；積極開展再生水利用規劃研究。

（三）節水型社會建設取得積極成效

積極推進試點建設。徐州市、南京市等國家級試點已創建完成，被授予“全國節水型社會建設示范市”稱號；南通市、泰州市順利通過水利部中期評估，南通市列全國第一名。省政府命名大豐、東海、高郵等11個省級試點為全省節水型社會建設示范市（縣、市、區），形成不同類型的節水型社會建設模式。積極建設各類節水載體。累計建成節水型企業（單位）、灌區、社區、高校（學校）等各類節水載體1400多個，完成節水減排示范項目1500多項，形成年節水能力11.5億m3。會同省教育廳基本完成全省節水型高校創建并進行總結表彰，全面啟動節水型學校創建工作。國務委員劉延東專門批示要求“大力推廣江蘇節水型高校的經驗”。強化部門協作。加強與省發改委、財政廳、教育廳、機關事務管理局和婦聯等部門的協作，落實節水“三同時”、用水定額管理、節水載體考評等制度，發揮各自優勢，共同推進節水工作。

（四）水資源保護工作不斷加強

水源地保護繼續深化。會同相關部門制定了水源地達標建設標準，由省政府辦公廳轉發；會同省住建廳、環保廳召開水源地達標建設推進會。徐州小沿河水源地實現封閉管理，水質明顯改善；鹽城的鹽龍湖已建設并投入試運行，可以將水源水質改善1～2個等級。水功能區管理不斷強化。完成國家重要水功能區復核，組織編制水功能區水質通報并向各級政府通報，建立水功能區考核機制。嚴格入河排污口審批管理，啟動入河排污口監測。積極開展河湖健康評估。在開展河湖健康評價指標體系和方法研究的基礎上，率先對全省主要河流和省管湖泊進行健康狀況評估，并公開發布報告。地下水保護進一步加強，地下水位總體趨于穩定，超采區面積逐年減少。

（五）水資源管理能力逐步提升

信息化建設有序推進。全省水資源管理信息系統一期工程基本建成，應用系統已上線試運行；水利地理信息系統一期工程、水情自動測報和綜合業務查詢、實時雨水情分析評價等系統基本建成。兩費征收進一步加強和規范。2011年水資源費和南水北調基金征收首次全面完成年度任務，宿遷、南通等市均超額完成年度征收任務。組織對工業園區、經濟開發區“兩費”征繳情況進行稽查審計，開展以打擊非法取水、無計量取水、拖欠水資源費、非法設置排污口為重點的專項執法檢查，取得顯著成效。隊伍素質進一步提升。銅山、東臺、姜堰等首批8個水資源管理示范縣創建完成，縣級水資源管理能力進一步加強；多次組織開展水資源論證、水務管理、信息化等專題培訓，提升業務管理水平。

（六）水務管理體制改革不斷深化

加強對水利行業供水、排水和污水處理的指導，省水利廳充分加強水務管理力量，建立健全水務管理月報、年報制度，強化水務管理基礎工作。全面加強縣城以上自來水取水戶和污水處理廠排污口的監督管理。全省已有70%的市、縣建立水務管理體制，徐州市及所轄縣區全部成立水務局，徐州市水務體制的實踐經驗得到《人民日報》等國家主流媒體的深度報道，2011年在全市部門評比中名列第一。宿遷市實施七堡引水、古黃河水景公園等工程，傾力打造城區優美水環境。水務一體化管理的體制機制優勢正逐步顯現。

回顧近幾年江蘇水資源管理工作，主要有三點體會：

一是重視程度前所未有。去年“兩個一號文件”、“兩次水利會議”都對水資源水文工作提出明確要求，今年國務院和省政府專門就實行最嚴格水資源管理制度出臺文件；江蘇省人大出臺一系列水資源水文地方法規，省政府先后批準一批水資源水文專項規劃。江蘇省水利廳黨組高度重視水資源管理工作，將水資源處編制由6人增加到9人，省水資源中心編制由12人增加到17人，體現了對水資源管理工作的高度重視，為做好工作創造了良好的環境和條件。

二是管理能力不斷提升。全省水資源管理隊伍不斷壯大，業務能力不斷提升，信息化水平不斷提高；水資源管理工作范圍不斷拓展，水務改革不斷深化；考核機制不斷完善，初步形成多部門協作、全社會參與的工作機制；工作經費得到進一步保障，省級水資源費每年安排7000萬元以上專項用于水資源管理工作，水資源管理設施和水平明顯提升。

三是面臨壓力日益增大。領導重視、社會關注、群眾期盼，既是做好工作的動力，更是新的要求。江蘇水資源管理工作依然存在許多薄弱環節：“三條紅線”的監測考核體系不夠完善；部門職能交叉、體制不順等問題依然存在；人員隊伍素質有待進一步提升，特別是基層水資源管理專業人員不足、專業結構不盡合理的問題比較突出；水資源流域和區域管理如何相結合有待進一步探索。加之全球氣候變化加大、水雨情復雜，水生態環境面臨諸多新問題，迫切需要提高應對能力和管理水平。

三、加強水資源管理現代化建設的頂層設計

江蘇作為全國經濟社會較為發達的地區，水問題較其他地區更為復雜，在全面落實最嚴格水資源管理制度的基礎上，必須提出更高的目標、落實更嚴的措施、實現更高的水平，把加快推進水資源管理現代化作為今后一段時期水利工作的重點任務，盡快實現水資源管理現代化。

（一）明確水資源管理現代化建設的目標

江蘇省水資源管理工作必須以科學發展觀為指導，全面落實最嚴格水資源管理制度，以實現水資源可持續利用和維護河湖健康為目標，堅持人水和諧治水理念，圍繞水資源配置、節約和保護“三個環節”，通過健全制度、落實責任、提高能力、強化監管“四項措施”，嚴格用水總量、用水效率、入河湖排污總量“三項控制”，加快節水型社會建設，強化水資源行業管理和社會服務，促進經濟發展方式的轉變，實現經濟社會發展與水資源和水環境承載能力相協調，走出一條有江蘇特色的水資源管理現代化道路。

2020 年前，全省以縣（市）為單位基本實現水資源管理現代化。一是圍繞水資源配置、節約和保護，建立用水總量、用水效率、水功能區限制納污“三條紅線”。二是全面實行最嚴格水資源管理制度，建立健全用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污、水資源管理責任和考核等“四項制度”。三是加強水資源管理能力建設，在管理理念、管理隊伍、體制機制、管理手段、基礎工作等五個方面基本實現現代化。

到2020年，最嚴格水資源管理制度體系得到完善，水資源得到合理配置，城鄉供水得到有效保障，用水總量控制在580億m3以內，形成符合江蘇特點的用水總量管理制度；全面建成節水型社會，萬元工業增加值用水量降低到18m3以下，農田灌溉水有效利用系數提高到0.65以上，水資源利用效率達到中等發達國家水平，全面建成節水型社會；水功能區水質達標率提高到85%以上，河湖生態明顯改善，飲用水水源地安全得到有效保障；各級水資源管理機構完善，管理網絡健全，人員結構合理，管理行為規范，管理手段先進高效，實現全省水資源管理現代化。

（二）把握水資源管理現代化建設的重點

一是建設高水平的管理隊伍。人才是推進水資源管理現代化的重要保障。管理隊伍的素質和水平，直接決定了水資源管理工作水平。各級水利（務）局應當設立專門水資源管理部門和節水管理機構，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的管理體系，切實履行水資源配置、節約、保護、管理等職責。采取引進與培養相結合的方式，積極組織專業培訓、科研活動，鼓勵通過各種途徑學習，提升專業水平。要重視鄉鎮水利（務）站水資源管理能力建設，努力達到“六有”標準：有一名以上同志專職負責、有一間專門辦公室、有一臺電腦、有一組檔案柜、有一套辦公桌椅、有一套管理制度，建立健全水資源管理網絡。

二是實行最嚴格的管理制度。認真落實《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》、《省政府關于實行最嚴格水資源管理制度的實施意見》，建立健全水資源管理“三條紅線”。首先，要加強水資源開發利用控制紅線管理，建立覆蓋省、市、縣三級的用水總量控制指標體系；其次，要加強用水效率控制紅線管理，通過全面節水、定額管理、水價改革和節水技術改造，遏制用水浪費，推進節水型社會建設；第三，要加強水功能區限制納污紅線管理，嚴格水功能區監督管理和飲用水水源地保護，推進水生態系統保護和修復，控制入河湖排污總量，改善水環境質量；第四，要落實嚴格水資源管理的保障措施，建立水資源管理責任和考核制度，健全水資源計量和監控體系，完善水資源管理體制和投入機制，健全政策法規和社會監督機制，努力建成符合江蘇平原水網地區特點的最嚴格水資源管理制度體系。

三是建立現代化的體制機制。按照水的自然規律和經濟規律，強化城鄉水資源統一管理，完善水資源管理體制，對城鄉供水、水資源綜合利用、河湖生態保護和防洪排澇等實行統籌規劃、綜合治理。一要部門協調。水資源工作必須要充分發揮各部門的作用。要重視與發改、財政、環保、住建、教育等部門的協調配合，形成合力，共同推進。二要水務一體化。在現有水利投資渠道內，要加大對水務工作的支持力度；已實行水務改革的地區，要切實履行工作職責，發揮體制優勢；其它地區要以水源地保護、再生水利用為切入點，抓住機遇推進水務改革。三要加大宣傳。充分利用各種媒體，加大水資源工作的宣傳力度，切實提高公眾節約、保護水資源的意識。同時，更要重視向黨委、政府領導宣傳，爭取領導支持，為工作開展創造良好環境。

四是建成現代化的管理手段。一要建立現代化的規劃體系。加快編制各級水資源綜合規劃和水系規劃、節水型社會規劃、水資源保護規劃、供水排水規劃等專項規劃，以現代理念引領水資源規劃。二要建立信息化的管理系統。盡快完成水資源管理信息系統一期工程建設，并上線運行；新增取水項目均須安裝計量設施，接入省水資源管理信息系統；用水大戶安裝取水遠程監控系統，全省聯網運行。盡快開展二期工程的前期工作，積極加快推進水資源和水文信息系統的有機整合。三要建立全覆蓋的監測網絡。按照“三條紅線”監測考核的要求，科學布設水資源監測站網，對行政區域邊界、重要河湖節點、水功能區、水源地加強監測，全面開展水量、水質、水生生物等監測。

五是建立現代化的監管體系。水資源管理社會性強，涉及面廣，必須以現代管理理念為引領。一方面，要按照現代管理制度要求，強化水資源管理系統行風建設，規范管理人員行為，嚴格依法行政，妥善處理好嚴格管理與服務經濟社會發展、改善民生的關系，既發揮水資源在調整經濟結構、轉變發展方式中的重要作用，又服務于經濟社會發展大局，樹立良好的社會形象。另一方面，切實做好水資源社會管理和公共服務，嚴格執行取水許可、水資源論證、入河排污口審批等制度，規范社會水資源開發利用行為，維護良好的水資源利用秩序