落實水功能區限制納污制度的分析與思索

郁丹英 賈 利

（淮河流域水資源保護局 蚌埠 233001）

2011 年中央一號文件和中央水利工作會議明確要求把嚴格水資源管理作為加快轉變經濟發展方式的戰略舉措，要求建立用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污和水資源管理責任和考核四項制度，其中水功能區限制納污制度明確提出要“確立水功能區限制納污紅線，從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量。各級政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據，明確責任，落實措施。對排污量已超出水功能區限制排污總量的地區，限制審批新增取水和入河排污口。建立水功能區水質達標評價體系，完善監測預警監督管理制度”。《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》對實施最嚴格水資源管理制度進行了全面部署，明確要求2015年、2020年、2030年全國重要江河湖泊水功能區水質達標率分別提高到60%、80%、95%以上。

2011年12月28日，國務院批復了《全國重要江河湖泊水功能區劃（2011－2030年）》，明確了大江大河干流及其主要支流、省界水體等重要水域的功能和目標，為水功能區限制納污制度的實施提供了基礎，為全國加快推進實行最嚴格水資源管理制度提供了重要的支撐。就水功能區限制納污紅線來講，分析水功能區現狀和管理存在問題，對如何因地制宜落實水功能區限制納污制度，加強水功能區管理促進水資源保護，保障水功能區限制納污制度的實施，需要認真思考并不斷實踐。

1 淮河流域水功能區管理開展的主要工作

1.1 強化監測，為水功能區監督管理創造良好條件

2003 年開始，淮委組織流域四省水利部門每月開展重要水功能區水質監測和通報工作，2011年重要水功能區監測范圍將由原來的153個擴大到449個，2012年根據《全國重要江河湖泊水功能區劃（2011—2030年）》將監測范圍調整淮河區394個重要水功能區。為了更加全面的掌握水功能區水資源質量狀況，2009年在重要水功能區監測基礎上，在全國率先開展了全流域1017個水功能區汛期和非汛期2次水功能區水質監測，2010年協調流域四省將全部水功能區監測頻次提高到每年4次，2012年監測頻次提高每年6次。

水功能區監測取得的大量數據資料，為水功能區達標率控制指標分解提供了重要的依據，為下一步水功能區考核創造了良好的條件。

1.2 主動協調，水功能區水質達標率控制指標分解取得成效

為進一步加快最嚴格水資源管理制度的建立和實施，確立水功能區限制納污紅線，淮委根據監測的水功能區現狀，制定分解方案，積極與流域各省協調。截至2012年6月淮河區湖北、河南、安徽、江蘇、山東五省2015年、2020年和2030年重要水功能區達標率控制指標已經全部協調一致并上報水利部。淮河區2015年、2020年、2030年重要河流湖泊水功能區達標率分別為64.9%，80.1%和95%以上。

1.3 依法行政，嚴格水功能區納污紅線管理

實施入河排污口監督管理是落實水功能區限制納污紅線的重要手段，為嚴把納污紅線管理，淮委積極推進流域入河排污口管理的各項工作。一是建章立制，逐步完善入河排污口管理法規體系建設。完成了水利行業標準《入河排污口管理技術導則》（SL532—2011），并于2011年6月由水利部頒布實施。二是開展全流域重點入河排污口核查及納污量監測工作，依法通報，積極推進流域水污染防治工作，主要污染物入河排放量逐年消減。三是嚴格限制審批新增入河排污口，要求實現零排放，并強化專項執法檢查工作。四是開展淮河流域入河排污口布設規劃，不斷完善入河排污口管理檔案。

1.4 夯實基礎，科學核定水功能區納污能力

水功能區限制納污制度其中一項重要內容是從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量。按照水利部要求，淮委積極開展淮河流域重要河湖水功能區納污能力核定和分階段限制排污總量控制方案制定工作。工作成果將作為下一階段限制排污總量管理的重要依據。

2 存在主要問題

2.1 水功能區達標率還不高

目前水功能區水質達標率普遍不高。以淮河流域為例，采用高錳酸鹽指數和氨氮兩項指標進行達標評價，2011年淮河區重要河流湖泊水功能區水質達標為50.0%，這與2015年水功能區達標率分解目標64.9%還有一定的差距。在人口不斷增加、經濟快速發展的情況下，進一步提高水功能區水質達標率的難度很大。

2.2 水功能區管理的法規標準和規范尚不完善

水功能區管理處于起步階段，法規不完善，技術指標體系還不健全，亟需不斷完善。例如，水功能區水質監測站網還需要進一步完善，水功能區水資源質量評價指標體系還不完整，水功能區管理不僅要考慮水體的水質目標，必須要考慮到水功能區的水量目標，才能更好地滿足最嚴格水資源管理制度的需要。

2.3 管理體制還不是很順暢

《水法》提出國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，但是流域管理機構與地方水行政主管部門的管理權限如何劃分，結合的“點”在哪里，沒有明確的規定。從管理實踐看，流域管理機構的管理職責比較單一、管理手段還比較薄弱。

3 流域管理機構的重點任務

流域管理機構肩負組織、協調、檢查和指導的職責，要進一步健全制度、落實責任、提高能力、強化監管等措施，將水功能區限制納污制度具體化，促進水資源可持續利用和經濟發展方式轉變，推動經濟社會發展與水資源水環境承載能力相協調。

3.1 制定流域水功能區限制納污制度實施方案

從整體上把握流域各省存在問題，發展方向和重點任務，從而更宏觀地指導流域水功能區限制納污紅線管理的實施。

3.2 建立水功能區達標考核評估體系

加強站網建設，全面實施水功能區水質監測，重點開展重要江河湖泊水功能區、省界及重要水體水質監測，建立水功能區水質達標評價體系，強化水質管理，為水功能區限制納污紅線管理提供技術支撐。建立考核指標體系，推動水功能區監測規范化、方法標準化、管理程序化，確保達到考核和評估要求，實現主要控制指標可監測、可評價、可考核。

3.3 嚴格入河排污口管理，建立健全排污總量控制制度

核定重要江河湖泊水功能區納污能力，制定分階段限制排污總量控制方案，依法提出污染物入河總量控制意見。積極推進流域入河排污口的監督管理，編制入河排污口布設規劃，完善入河排污口登記和審批制度，嚴格入河排污口設置審批，加強入河排污總量監測，建立健全排污總量控制制度。

3.4 統籌水質水量管理，推進實施綜合治理

對排污量超出限制總量的地區，要限制審批新增取水和入河排污口。對水質不達標的重要水功能區，要研究采取排污口整治、底泥清淤、生態調水、水系整治、生態修復等措施，實施綜合治理。

3.5 完善流域和區域管理機制

完善流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制，進一步明確流域與區域管理事權劃分，強化流域水資源宏觀調控與監督方面的職能，強化流域機構省界水質水量監測監督管理。

3.6 完善應急和風險管理制度

對重要水功能區、敏感水域及重要入河排污口進行實時監控。完善城鄉飲用水源地水質監測和安全評價體系，逐步增加常規監測項目和開展有毒有機污染物定期監測，強化飲用水水源地應急管理。完善突發性重大水污染事件的預警預報體系和應急預案，逐步健全重大水污染事件應急處置機制和各項制度，將日常管理和應急管理相結合，加強應急能力建設。

4 落實制度需要關注的問題

實行最嚴格水資源管理制度是中央提出的水資源管理的總體目標和方向，要切實的貫徹落實，不僅需要有組織、資金、基礎能力建設、考核制度等保障，還需抓住以下幾點。

4.1 認真把脈，定目標切合實際

一項好的制度要實施，目標是否切合實際是關鍵。目標太高，都達不到，那么為保障目標實現的評估和考核就沒有好的基礎和平臺，容易導致制度的流產，最終是不了了之。目標太低，很容易達到，就不能引起足夠的重視，達不到最嚴格水資源管理的要求，導致制度可有可無。所以在制定目標時，首先要用數據說話，通過掌握大量的基礎資料，對存在的現狀問題進行認真的把脈。第二是要走出去，多交流，清楚優勢和短板，尋找方法和手段，引進來，指導怎么做。第三是從下至上提方案，自上而下定目標，通過加強上下級部門的交流溝通，使目標更符合實際需要，符合限制納污紅線的要求。

4.2 因地制宜，促和諧護航發展

因地制宜實施限制納污制度，才能更好地為社會經濟的發展護航。制定具體的實施方案，要準確把握“把嚴格水資源管理作為加快轉變經濟發展方式的戰略舉措”的內涵，結合該地區的經濟發展，主體功能規劃和社會經濟發展規劃，統籌協調好與水資源綜合規劃、水資源保護規劃以及水污染防治規劃的關系，體現出水資源保護管理是支撐和轉變當地社會經濟發展的前瞻性和針對性，突出因地制宜，促進環境經濟和諧發展。

4.3 尊重自然，守紅線相互制約

水功能區納污紅線制度的基礎單元是水功能區，作為水域，水功能區的保護不僅是水質的保護、還要考慮水量和水生態的要求。因此實施水功能區限制納污制度，應尊重水域自然屬性，充分地考慮水資源及水生態的基本特點，體現水質、水量和水生態并重的原則，統籌水資源合理開發利用和節約保護，同時應充分考慮“三條紅線”的相互聯系和相互制約，更好地實施最嚴格水資源管理制度。對排污量超出限制總量的地區，要限制審批新增取水和入河排污口；對水質未滿足水功能區要求的，對水功能區內取水提出限制要求；同時當水量不能滿足納污能力的情況下，也應提出水功能污染限排要求。

4.4 措施到位，顯成效制度要保障

2011 年中央1號文件特別提出了“建立水資源管理責任和考核制度”，這是落實“三條紅線”的關鍵，是保障各項措施到位的關鍵。同時，也應完善水功能區管理的法律法規，通過試點研究等多種方式抓緊研究制定納污紅線管理的各項制度，推進最嚴格水資源管理制度建設，保證各個環節有法可依