山東省實行最嚴格水資源管理制度取得初步成效

山東省水利廳水資源處

山東省是沿海經濟大省，又是水資源嚴重短缺的省份。針對這一特殊省情水情，2010年10月，山東省出臺了全國第一個《用水總量控制管理辦法》，首創了區域用水總量控制管理制度。兩年來，全省各級堅持健全制度、提高能力、強化監管、落實責任，突出水資源開發利用總量控制和科學有效配置，強化用水需求和用水過程管理，實現了全省水資源使用效率和效益的明顯提高、水生態環境的明顯改善、經濟社會發展用水保障能力的明顯增強。2011年全省用水總量實際控制在216億m3，比預控目標少用51億m3，比2010年減少了2億m3；全省萬元GDP用水量由2010年的72 m3下降到2011年的65 m3（2010年全國萬元GDP取水量為180 m3），規模以上工業萬元增加值用水量由22 m3下降到20 m3（2010年全國萬元工業增加值用水量為108 m3）；各類節水灌溉面積達到5410萬畝，占有效灌溉面積的73%，農田灌溉水有效利用系數由0.6提高到0.61（2010年全國平均為0.5）,走出了一條有山東特點的統籌治水、科學用水、依法管水的新路子。

1 最嚴格水資源管理制度框架基本形成

堅持制度建設先行，根據《山東省水資源綜合規劃》、《山東省水功能區劃》和相關水量分配方案，先后制定了《山東省2011-2015年用水總量控制指標》、《山東省2011年年度用水控制指標》、《山東省2011-2015年用水效率控制指標》、《山東省水功能區限制納污控制指標》等，逐級分解核定各市、縣（市、區）用水總量控制、用水效率控制和水功能區限制納污指標，初步建立起省、市、縣全覆蓋的“三條紅線”控制指標體系。同時，按照最嚴格管理的要求，先后出臺了建設項目水資源論證實施細則、超計劃（定額）用水累進加價征收水資源費暫行辦法、加強污水處理回用工作的意見等17項配套規范性文件。17市政府也全部制定出臺了用水總量控制管理辦法配套實施意見。全省僅設區市一級就出臺了約120余項落實最嚴格水資源管理制度的配套政策文件。

2 經濟發展布局與水資源承載能力的協調性不斷增強

堅持以供定需，著眼經濟發展需求與水資源稟賦條件、承載能力相適應，以嚴格新增取水許可為重點，細化完善建設項目水資源論證制度和審查程序。2011年省級負責審查19個新增取水建設項目中,有3個項目因沒有按照要求編制水資源論證報告書被否決,有11個項目由于取水量超出當地控制指標、中水使用量達不到要求或生產生活用水量過大等，而調整了取水水源方案，有效遏制了不合理用水需求。青島、東營、泰安、萊蕪等市都將水資源論證納入建設項目行政審批流程規范運行。在取水審批上，堅持做到“六個必須”，即必須把取水量控制在當地年度用水計劃控制指標以內，必須符合產業政策、經濟布局規劃和行業用水定額標準，必須通過建設項目水資源論證、防洪影響評價與水土保持方案審批，必須滿足節水和污水處理“三同時”的要求，必須符合計量設施技術標準，必須承諾依法及時足額繳納水資源費。2011年全省新發、換發取水許可證4888個，注銷取水許可證923個。

3 用水結構和效率進一步優化提升

堅持強化區域用水總量控制和計劃用水管理，初步形成“一控雙促”的“倒逼機制”，引導各地各單位“眼睛向內”挖潛，優化調整用水結構，加快轉變用水方式和經濟發展方式，著力提高用水效率。根據各行業用水特點，相繼制定頒布了電力等9大重點工業行業的產品用水定額、主要農作物灌溉用水定額、飲用水生產企業產水率等地方標準，初步形成了全省主要行業用水定額標準體系。部分工作基礎較好的市、縣，對各類取用水戶嚴格按照用水定額核定用水計劃，對規模以上工業企業開展水平衡測試。2011年，淄博市對900多家規模以上取用水戶逐月下達用水計劃，下發超計劃用水告知書800余份，對374家（次）超計劃用水企業（單位）作出處罰。濟寧市對市級直接監管的466家取用水戶制定下達了用水計劃。在倒逼機制作用下，高耗水企業紛紛加大節水技改力度，加強內部循環用水，減少新水取水量，噸產成品水耗量大幅下降。萊鋼集團自2002年至今，實施節水技術改造項目86個，實現了工藝節水化、用水合理化和廢水資源化，噸鋼水耗連續三年保持3.5噸左右，處于國際先進水平。濟南二機床集團2011年萬元增加值取水量比2005年降低71%，由6.9 m3降至2.0m3。目前，全省規模以上工業用水重復利用率達到88.9%。同時，各地積極優化調整用水結構，努力做到優水優用。滕州市2011年啟動實施了全市城鄉一體化飲水工程，利用當地現有富余的地表水水量指標和中水、礦井水不占用水控制指標的優勢，調整了境內華電新源熱電公司等用水大戶的用水結構，使這些企業從主要取用地下水改為主要取用地表水和非常規水源，每年置換出地下水水量指標500萬m3，讓全市95%的城鄉居民喝上了優質地下水。2010年，全省共批復再生水利用量2716萬m3，占新增許可取水量的18%，最大限度地節約了優質淡水資源。2011年全省地下水開發利用量占總用水量比重由2010年的42%下降到40%，用水結構更趨合理。

4 水生態環境明顯改善

堅持把保障城鄉供水安全和水生態安全放在突出位置，科學劃定了地下水位、工程可供水量及水功能區納污三條警戒線，實行預警管理和應急管理。全省已劃定50個重點地下水源地水位（埋深）、143個重點水功能區納污和69座大中型水庫可供水黃色、橙色、紅色警戒線。加強用水功能區監測保護，新增地表水資源監測站點433處、地下水位監測站點658處、市縣行政區域邊界斷面監測站點218處，對列入省級區劃的全部295個重點水功能區實行每月監測，對324處重點城鎮入河排污口定期監測，監控管理能力不斷提升。突出加強地下水超采區與海水入侵區治理，嚴控地下水開采，逐步關停供水管網覆蓋區域內的自備井，有效促進了地下水生態環境修復。在成功抵御秋冬春三季連旱、保障全省糧食“九連增”的情況下，2011年底全省地表蓄水量比常年增加43億m3，比上年同期增加21億m3；全省平原區地下水超采區面積下降到1.25萬km2，比2010年同期減少了725km2；地下水平均埋深5.03m，比2010年同期上升了0.24m。加強水生態管理，取消了行業排污特權，流域水質總體上恢復到1985年以前水平。2011年全省重點水功能區水質達標率達到38.0%,比上年同期提高了9.6個百分點，連續4年在國家組織的流域水環境質量達標考核中保持第一名。

5 社會用水秩序更加規范

堅持依法治水，加大水資源管理執法力度，重點加強了對無證取水、超采濫采地下水等違法行為的查處。建立了水政執法巡查、水行政許可稽查、重大水事違法案件督查“三項制度”，對重點取用水戶、重要水源地每月巡查，對新批取水項目逐一現場稽查，對非法取水重大案件實行重點督查、掛牌督辦。2011年，在全省組織開展了水資源管理專項檢查以及高耗水服務業專項整治行動，共立案查處水事違法案件1500余起，封閉自備井7500余眼，追繳水資源費7000多萬元。嚴格水資源費征收，2011年全省各級征收水資源費12.5億元（不含青島）,比2010年增加了5%，水資源費征收到位率達到90%以上。

6 水資源管理機制不斷創新

堅持改革創新，理順機制，增強活力，印發了《關于加強水資源統一管理工作的意見》，對各類水資源實行統一規劃、統一調度、統一取水許可、統一監測計量、統一征收水資源費，出臺了《關于積極推進水價改革的指導意見》，正式確立了基本水價、綜合水價制度。淄博、濟寧和滕州、肥城等市對企業超定額用水實行了累進加價征收水資源費的措施。初步建立了考核問責機制，2011年省委、省政府首次將水資源管理納入地方科學發展綜合考核評價體系，實行地方行政首長負責制。

山東省在實施最嚴格水資源管理制度過程中，也面臨著許多矛盾和問題，制約著最嚴格水資源管理制度的進一步落實。具體表現在以下幾個方面：一是社會水危機意識亟待加強；二是水資源論證制度落實難度較大；三是嚴格用水計劃管理覆蓋面還比較小；四是水價形成機制還不夠合理；五是水資源統籌管理亟待加強；六是水資源管理保障條件需要進一步改善。針對上述問題，山東省在具體工作中計劃做到以下六點：一是突出強化最嚴格管理意識，切實守住“三條紅線”；二是突出嚴格落實水資源論證與取水許可制度，大力促進用水方式轉變；三是突出強化水資源節約保護，全面提高用水效率；四是突出深化關鍵環節改革，形成保障水資源可持續利用的長效機制；五是突出提高水資源管理信息化水平，強化監控管理能力建設；六是突出加大政策支持力度，落實人員經費各項保障措施。像重視糧食安全一樣重視水資源安全，像嚴格土地管理一樣嚴格水資源管理，像抓好節能減排一樣抓好節水工作，牢牢抓住區域用水總量控制這個關鍵，堅決實行水資源論證前置、計劃定額管理倒逼、價格杠桿調節、管理責任考核，全面提高用水效率和效益，以最嚴格的水資源管理引導經濟發展方式轉變，以水資源的可持續利用支撐和保障經濟社會的可持續發展