沂沭泗直管區實行最嚴格水資源管理制度的難點與對策設想

李萬榮張 立 紀曉青

（1沂沭泗水利管理局 徐州 221009 2淮河工程有限公司 徐州 221009）

1 引言

水資源是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，是生態環境的控制性要素。2011年中央一號文件和中央水利工作會議突出強調，必須把嚴格水資源管理作為促進轉變經濟發展方式的戰略舉措，明確提出要實行最嚴格的水資源管理制度。針對中央關于水資源管理的戰略決策，2012年國務院發布了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，進一步明確實行最嚴格水資源管理制度的主要目標，提出具體管理措施，全面部署工作任務。各地也根據中央部署相繼出臺了最嚴格水資源管理制度實施方案或意見，并進行了試點探索與實踐，取得了豐碩成果。筆者結合多年的水資源管理實踐，就沂沭泗流域直管區實行最嚴格水資源管理制度的難點與對策進行了梳理與分析。

2 沂沭泗水資源管理基本情況

沂沭泗水系是沂、沭、泗（運）三條水系的總稱，位于淮河流域東北部。流域范圍北起沂蒙山，東臨黃海，西至黃河右堤，南以廢黃河與淮河水系為界。流域面積7.96×104km2，占淮河流域面積的29%，包括江蘇、山東、河南、安徽四省15個地（市），共79縣（市、區），2010年人口5710.65萬人，糧食作物耕種面積7153.40萬畝。

沂沭泗流域屬暖溫帶半濕潤季風氣候區，具有大陸性氣候特征。水資源總量多年平均為235.31×108m3，其中,河川徑流量為167.79×108m3，地下水資源量為114.96×108m3。人均地表水資源量不到全國平均水平的1/6，是我國缺水區之一。

根據國家和有關主管部門授權，沂沭泗局負責沂沭泗流域直管河道、湖泊水資源的統一管理與調度，并對直管范圍內的取水實施全額管理。沂沭泗局建局30多年來，根據自身職責，積極開展水資源統一管理相關工作，在取水許可、水資源節約保護、水資源調度與配置、水資源管理和處理突發事件等方面作了大量工作，促進了流域水資源的可持續利用。曾先后成功實施了“南四湖生態補水”、“引沂濟淮”等應急調水，取得了巨大的社會效益和生態效益，充分發揮了流域機構在流域水資源管理上不可代替的核心作用，為流域經濟社會的發展和生態環境的維護作出了重大貢獻，受到了兩省人民和有關方面的高度好評。

3 沂沭泗直管區實行最嚴格水資源管理制度的難點

近年來，沂沭泗局嚴格按照水利部、淮委相關部署，認真履行法律法規賦予的各項職責，積極推進最嚴格水資源管理制度，以建設項目水資源論證、取水許可監督管理等為抓手，著力加快沂沭泗直管區實行最嚴格水資源管理制度步伐，水資源管理各項工作取得了一定成效。但是，由于種種原因，目前在直管區落實最嚴格水資源管理制度，依然存在不少問題和困難，主要表現在以下幾個方面。

3.1 流域與區域事權劃分尚待理順

在沂沭泗直管區，沂沭泗局職責之一是對水資源、控制性工程統一管理和調度，對取水許可實行全額管理。沂沭泗局水資源的統一管理，既有面向地方政府和部門的宏觀管理，又有面向具體用水戶的直接管理，這一體制設置有利于促進該地區的水資源可持續利用。但在實踐過程中，由于地方通過出臺地方法規和行政文件，明確將應屬流域機構的管理事權劃歸地方水行政主管部門，從而在直管區形成了“多頭管理，各自為政”的局面，致使流域水資源統一管理得不到有效落實。

3.2 水資源行政管理權分割

根據國家授權，沂沭泗局直接管理沂沭泗水系干流河道、湖泊水資源和主要水工程，沂沭泗流域源流、支流包括其上游大中型水庫均由蘇魯兩省各地方管轄，沂、沭河干流上的蓄水工程攔河壩也由地方水行政部門管理，由于各管理權相對獨立，使得沂沭泗流域水資源管理形成了管理主體多元化，分割管理的狀態，水資源流域統一調度和優化配置難以協調、實施，不利于流域內各區域水資源的多源互補、豐枯調劑和合理配置。

3.3 流域機構缺乏必要的工程控制措施

沂沭泗局雖然接管了流域干流河湖工程，但入河、入湖支流及穿堤引、提水建筑物仍由地方管理，直管范圍內的絕大多數取水口門亦不屬于流域機構管理，同時，沂沭泗局缺乏必要的監測、計量設施設備。因此，沂沭泗局對直管范圍內的取用水缺乏有效的工程控制措施，既不能控制取水量，也不能準確監測、計量取水量，實行最嚴格的水資源管理制度基礎支撐十分薄弱。

3.4 部分職能缺失

建立水功能區限制納污紅線、嚴格控制入河湖排污總量這方面的管理，多數管理職能在地方環保部門和淮河流域水資源保護局，沂沭泗局這方面職能不全，主要職責是配合淮河流域水資源保護局開展沂沭泗流域重要控制站水質監測和水資源保護監督管理工作，因而沂沭泗局對水功能區的管理廣度和深度比較局限，相關工作開展不足。

節約用水管理是貫穿于經濟社會發展和群眾生活生產全過程，涉及面廣，系統性強。用水效率控制紅線主要管理職能在地方政府及其相關部門，地方政府可以通過推進節水型社會建設、強化用水定額管理和推進節水技術改造等綜合措施在本行政區域內開展節約用水管理。沂沭泗局用水效率控制紅線管理，局限于對直管范圍內的取水戶進行宣傳和節約用水監督管理等，且管理手段有限，主要通過參與建設項目水資源論證審查、取水許可監督管理等進行監管。流域直管單位用水效率控制紅線管理范圍、內容和措施較局限。

3.5 水資源管理能力不足

沂沭泗局統管30多年來，水資源管理隊伍一直比較薄弱，缺乏專職水資源管理機構，受編制限制，沂沭泗局水資源管理與水政監察機構一直未分開，2012年局機關才新組建水資源處，直屬局、基層局實際水資源管理人員大多只有1～2人，基層水資源管理人員往往身兼數崗，且部分工作人員專業不對口，有的甚至是半路出家，難以很好地履行水資源管理職責。

此外，管理裝備和經費缺乏也嚴重制約著隊伍整體素質的提高和水資源管理工作的開展。由于經費投入不足，沂沭泗局的監測、監督能力不足，信息化、現代化程度低，管理手段落后，人員也缺乏系統培訓和演練，客觀制約著水資源管理工作的有效開展。

4 全面落實最嚴格水資源管理制度對策設想

沂沭泗流域嚴峻的水資源形勢要求該地區必須實行最嚴格的水資源管理制度，這是實現水資源可持續利用的迫切需要，也是加快轉變經濟發展方式的必然抉擇。筆者認為，沂沭泗直管區實行最嚴格的水資源管理制度，關鍵要做好頂層設計，以直管區水資源配置、節約和保護為切入點，理順水資源管理體制，建立健全制度框架體系，同時著力抓好能力建設、落實責任、強化監管等措施。

4.1 完善流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制

積極推動流域立法和配套水法規的出臺，建立健全流域的水法規體系，完善流域與區域相結合的水資源管理體制，建立事權清晰、分工明確、權威高效、運轉協調的流域水資源綜合管理體制。在直管區探索創新流域機構水資源管理新機制，找準流域管理與行政區域管理的結合點，逐步建立流域管理與區域管理相互依賴、相互監督、民主協商、共同發展的良好水資源管理運行機制。

4.2 構建最嚴格的水資源管理制度框架體系

盡快確立沂沭泗流域直管區水資源開發利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”，著力強化直管區實施層面配套制度與制度執行力的建設，提高制度的有效性和權威性，從制度上推動經濟社會發展與水資源水環境承載能力相適應，促進地區水資源合理開發利用和節約保護。同時，完善監管、考核體系建設，保障“三條紅線”的落實。

4.3 突出三個“抓手”，強化水資源管理

根據沂沭泗局職能，突出抓好三個方面的工作，強化水資源管理。一是強化水資源統一調度。制定和完善水資源調度方案、應急調度預案和調度計劃，建立直管區調度協調與協商工作機制，研究探索直管區水源與源流、支流、客水等多水源聯合調度新機制，科學統籌地區間和生活、生產、生態調度。二是嚴格取用水管理，按照流域用水總量控制指標，配合淮委嚴格取水許可審批，規范取水許可監督管理，加強取用水計劃管理，壓宿不合理的用水需求。三是嚴格執行水資源論證制度，對所有新、改、擴建需取水的建設項目，必須按照有關規定進行建設項目水資源論證，并將水資源論證作為取水許可審批的技術依據，從宏觀層面促進生產力布局、產業結構和水資源承載能力相協調。

4.4 立足職能職責，深入推進水資源節約、保護工作

配合淮委及有關部門開展直管區排污口設置審查、水質監控監測等工作，強化流域直管范圍內飲用水水源地保護，加強入河湖排污口監督管理，健全信息通報機制，完善突發性水污染應急預案，保障人民群眾用水安全。此外，加強對直管河湖水域岸線開發利用的管理，堅決扼制非法圍墾，非法開發水域行為，維護水體自身修復能力。

根據流域工作職責，大力開展節水社會建設宣傳工作，指導流域內各省開展節水和完成節水型社會建設工作，做好提高流域用水效率的技術協助工作。

4.5 加快水資源監控體系建設

進一步加大水資源監控能力建設的投入，建立與用水總量控制、用水效率提高、水功能區管理和水源地保護相適應的監控設施和管理平臺，對沂沭泗流域重要涉水工程，直管區取用水、主要控制斷面、水功能區進行監測，并建立集信息采集、優化調度和自動監控為一體的水資源現代化系統。為實現水資源優化配置、統一調度提供有效手段，為水資源管理科學決策提供強有力的依據，為實施最嚴格的水資源管理制度考核工作奠定基礎。

4.6 加快推進水資源管理機構建設

進一步加強水資源管理機構隊伍和能力建設。要以實施最嚴格水資源管理制度為契機，建立專職水資源管理機構和隊伍，合理配備人員結構，健全規章制度，加強內部管理，完善提升裝備水平。不斷加大水資源管理人員培訓力度，促進水資源管理人員工作能力和水平的提升。強化水資源管理工作的考核，完善考核制度。盡快推進沂沭泗水利管理局水資源管理信息化建設進程，提高水資源管理的信息化、現代化水平。

5 結語

沂沭泗直管區實行最嚴格的水資源管理制度雖然面臨的諸多問題和挑戰，但是，只要有上級和社會各界的指導與支持，堅持以科學發展觀為統領，積極踐行可持續發展治水思路，開拓進取，真抓實干，沂沭泗直管區實行最嚴格水資源管理制度的各項工作一定能取得新進展，再上新臺階