基于最嚴格水資源管理制度下的淮河流域水資源論證存在問題及若干建議

楊朝暉

（淮河水利委員會 蚌埠 233001）

為促進水資源的優化配置和可持續利用，保障建設項目的合理用水要求，2002年3月，水利部聯合國家計委以15號令頒布《建設項目水資源論證管理辦法》，這是我國繼確立環境影響評價制度之后，在資源領域確定的又一項水資源開發利用影響評價制度。自此，建設項目水資源論證工作全面展開。

隨著最嚴格水資源管理制度的提出，落實水資源管理“三條紅線”、“四項制度”是當前和今后一段時期淮委水資源管理的主要工作，水資源論證制度也將成為微觀層面上落實淮河流域水資源管理“三條紅線”的重要手段。

1 淮河流域水資源論證特點

為促進建設項目合理用水，規范淮河流域建設項目水資源論證報告書審查行為，2003年，淮委制定了《淮河水利委員會水資源論證報告書審查工作程序（暫行）》。2009年，淮委對原工作程序進行修訂完善，發布《淮河水利委員會水資源論證報告書審查管理辦法》，水資源論證報告書審查程序更加嚴格。

根據《取水許可和水資源費征收管理條例》，《建設項目水資源論證管理辦法》等法律法規，淮委作為水利部的派出機構，淮河流域內由國務院或者國務院投資主管部門審批、核準的大型建設項目的取水，日取水量5萬噸以上的大型地下水集中供水水源地的建設項目取水，淮河干流、其他跨省河流、湖泊的指定河段限額以上的取水和沂沭泗直管區的建設項目取水由淮委負責審批。近年來，淮委組織審查的建設項目水資源論證報告書內容涉及火電工程、水利工程、自來水廠、煤化工、鋼鐵等行業，其中以火電（含熱電聯產）行業居多，由國務院或者國務院投資主管部門審批、核準的大型建設項目的取水占80%以上。淮河流域水資源論證項目存在重大建設項目多、項目涉及敏感地區和敏感問題多等特點，因此，水資源論證審批難度較大。另一方面，淮委掌握淮河流域水資源開發利用及涉水工程情況，且專家庫里專家水平較高，受地方和行政干預相對較少，這也是流域機構水資源論證審批的一大優勢。

2 水資源論證報告中存在的主要問題

2.1 用水合理性分析深度不夠

用水合理性分析中，不少報告不能結合項目特點，分析深度不夠，主要有：①報告中合理的取用水量結論往往與業主提出的用水量要求一致，對部分明顯不合理的用水量、用水環節未深入分析，提出節水措施和核減水量，失去論證意義。②改擴建項目“以新帶舊”注重不夠。對于改建、擴建以及分期建設項目，應收集已建工程取水、用水、耗水和退水的資料，并分析本項目與已建項目取水、用水和退水之間的關系，對照相應的取水許可批復和水資源論證報告書提出的水資源節約、保護要求，分析評價其落實情況，提出已建工程節水與保護的要求。③節水潛力分析流于形式。

2.2 累積影響未能考慮

取退水影響分析章節中，報告書往往避重就輕，不能給出令專家代表信服的結論。特別是未能考慮累計影響，報告書通常用本項目取水量占江河湖庫徑流百分比說影響很小，而忽視累積影響，可通過有無工程對比分析法，從水資源基本條件、水功能區管理、水域納污能力、水生態系統保護及對第三者的影響等方面，分析論證范圍內的已建項目、在建項目、已批準的擬建項目和本項目同步取水與退水的累積影響。

2.3 補償方案流于形式

報告書中針對項目取水與退水造成的不利影響，提出的補救措施或補償方案往往流于形式，可操作性不強。補救措施或補償方案建議，涉及受影響人的切身利益，尤其是工業項目擠占農業項目用水，往往不易兌現，容易引發社會穩定問題。補償方案建議應取得相關部門認可的文件或協議，建議建設項目業主在制定補償方案時，充分考慮政府作為第三者的作用。

2.4 證明材料不全

部分報告書在材料形式審查中，發現證明材料不全，如取水相關部門同意項目開展前期工作的文件，上級政府批準的總量控制指標等文件。特別是退水，缺少相應證明材料：對于退水排入污水集中處理設施的建設項目，應附水行政主管部門對污水集中處理設施設置的入河排污口同意書和污水集中處理設施主管部門同意接納建設項目退水的文件或協議。對于退水排入城市污水管網的建設項目，應附水行政主管部門對城市污水處理廠設置的入河排污口同意書和污水處理廠主管部門同意接納建設項目排水的文件或協議。對于退水排入入海河道附近海口時，應附海洋主管部門同意接納建設項目排水的相關文件。

3 建議

3.1 結合水資源管理“三條紅線”，充分論證建設項目取用水合理性

隨著最嚴格水資源管理制度的提出，從流域到省，再到市、縣的水資源管理“三條紅線”也即將確立。建設項目取水必須要符合取用水總量控制、用水效率控制和水功能區限制納污控制等水資源管理要求。水資源論證除了要簡要介紹分析范圍內的取用水總量控制指標、用水效率控制指標、水功能區限制納污控制指標及其落實情況，還應結合水資源管理“三條紅線”的要求，對建設項目取用水合理性做充分論證。

一是要按照“水資源開發利用控制紅線”要求，針對業主提出的取水方案，論證建設項目的取水合理性。通過建設項目取水水源論證，科學分析論證范圍內的水資源可利用量，合理確定地表水、地下水水資源開發利用限度，通過供需平衡分析，確定分析和論證范圍內有多少水可用，是否區域突破用水總量控制指標，對于不能滿足用水總量管理要求的，就要減少建設項目取水量。二是按照“用水效率控制紅線”、“水功能區限制納污紅線”要求，針對業主提出的用水方案，分析建設項目用水流程、用水工藝與用水相關的設計參數，計算有關用水指標，評價建設項目的用水水平，論證建設項目的用水合理性。進一步分析退水是否滿足水功能區達標要求，對于不能滿足水功能區管理要求的，則要求業主采取“零排放”等措施。

3.2 做好報告書初審工作，加強現場查勘

做好報告書初審工作，對報告書的形式進行審查，主要是對編制單位、上崗人員資質審查，報告書合法性審查和相關的支撐性文件審查。通過形式審查確定是否受理審查申請，可有效避免程序上的問題，減少報告審查的盲目性。

現場查勘是淮委建設項目水資源論證審查的一個重要程序，其目的一是考察關鍵設施的真實性，二是聽取利益相關者對項目的意見，評估關鍵問題的論證結論。查勘重點是對建設項目的取水水源、取水口位置、建設項目廠址（擴建項目現有設施、用水工藝流程）、擬建退水口位置（擴建項目現有退水口及污水處理設施）、退水水域或接納退水的污水處理廠等情況進行調查，并拍照或視頻記錄。

3.3 建立水資源論證后評估制度

實行最嚴格的水資源管理制度，促進水資源的合理配置和高效利用，除了要嚴格建設項目水資源論證事前審批，還要加強事中、事后監督。建設項目水資源論證后評估制度，就是結合取水許可審批、竣工驗收和取水許可監督管理等工作，對水資源論證報告書中建設項目取水、用水、退水等各項要求的落實情況進行檢查評估，實施跟蹤管理。通過開展水資源論證后評估工作，分析建設項目實際運行情況與報告書提出的取水水源、取用水量、退水量、退水水質及取、退水口的設置等是否相符，評估建設項目業主對報告書和審批文件的落實情況及其對水資源開發、利用、節約、保護的影響等，對在后評估工作中發現的問題，責令建設項目業主、資質單位限期整改。今后，水資源論證后評估規模、范圍和深度將不斷擴大，相關技術規程規范、制度體系和管理措施也會逐步建立，水資源論證后評估將成為水資源事后監督管理的一項重要工作。

3.4 加大宣傳，推進公眾參與

做好建設項目水資源論證工作，離不開公眾的理解和支持。在日常管理工作中，要進一步加大建設項目水資源論證工作的宣傳力度，提高全社會對建設項目水資源論證工作重要性的認識。積極推進公眾參與，建立報告書審前公示制度。認真聽取社會各界和專家學者意見，保證行政決策的科學性、民主性，自覺接受社會監督