委托代理視角下我國社會保障基金監管問題分析

俞九巳

委托代理視角下我國社會保障基金監管問題分析

俞九巳

社會保障基金構成了我國社會保障制度有效運轉的財力基礎，是現代服務型政府踐行公共財政理念、實現公民基本權利的重要物質保障。其中，社會保障基金運營的安全性、效益性與公正性是社會保障制度運作的焦點，社保基金在籌措、投資、管理與給付等各層面的運行績效直接影響社會保障制度機體的內部構成，進而深刻影響民生財政政策實施的質效。全面剖析社保基金運營的委托代理鏈條，厘清社保基金監管的風險源起，強化社保基金的監管實效，對于完善社會保障制度的“安全網”體系與“穩定器”平臺，具有重要的理論意義與實踐價值。

一、我國社會保障基金運營委托—代理關系的鏈式結構

我國社會保障基金權屬本質上歸勞動者所有，由基金管理機構代表勞動者進行理財，基金管理者一般委托專業經理人或投資機構進行分散化投資，社保基金所有權、經營權與使用權的厘分催生出繁雜冗長的委托代理鏈條，呈現為多主體、多層次、多級別的委托代理鏈式結構（如圖1）。

（一）第一級委托代理關系

社會保障基金的征繳是社會保障制度的邏輯起點，參保主體即社保基金的繳費者與受益者是初始的委托人，構成整體委托代理鏈條縱向延展的原初基點。其作為社會保障基金的繳費主體將基金資產委托給政府公共機構管理，從而形成初始的委托代理關系。在實踐中，社會保障基金有相當一部分來自于財政補貼等公共資金，這部分資產產權不明晰，導致產權所有人實質缺位問題，國家社會保障職能部門（如全國社會保障基金理事會）成為實際上的第一基金受托人。繳納社保基金的受益權者與管理基金的全國社會保障基金理事會之間便形成了第一級的委托代理關系——所有權委托代理關系。

（二）第二級委托代理關系

政府租金壟斷所引致的管理低效以及社保基金理事會的非專業稟賦，使得社會保障基金運營需要憑借市場化與專業化的通道提升管理效率與投資收益。社保基金管理機構作為委托人，通常將基金資產委托給具備特定專業資質與相當管理能力的法人機構具體管理，在保障基金安全性的基礎上依競爭性的市場價格機制運轉。由于社保基金的公共秉性，全國社保基金理事會并非脫手性地將基金委托給法人機構全權管理，而會保留對基金的終端管理權與監督權。由此形成社保基金實踐運作的第二層委托代理關系。

（三）第三級委托代理關系

為保證社保基金最大程度上的安全，社保基金受托人將基金的賬戶管理委托于社保基金賬戶管理機構，將資金的投資決策托付于專業管理人，將資金保管委托于資產托管人，并分別與之簽訂契約。賬戶管理人是指受托管理社保基金賬戶的專業機構，投資管理人是指接受委托為社會保障基金財產進行投資管理的專業機構；托管人是指受托保管社保基金財產的商業銀行或專業金融機構。由此形成社保基金受托人與投資管理人、托管人以及賬戶管理人之間相互獨立的第三層委托代理關系。

圖1 社會保障委托代理關系

二、我國社會保障基金委托代理的公共風險分析

根據委托代理格局的一般運作機理，委托人與代理人間的利益分野將不可避免地導致信息不對稱、道德風險與逆向選擇，而委托代理鏈條越冗長，其間的交易成本就越高昂，伴隨著委托代理鏈的縱向拓展，終端代理人與初始委托人間的利益共融性將趨向式微，代理人對委托人的信用忠誠度將嚴重弱化，從而引致諸多委托授權風險。我國社保基金運營內置的三層委托代理關系包括多元利益主體、多層利益導向與多級權力制約關系，繁復冗長的委托代理鏈條將對公共性的社會保障基金產生如下公共風險：

（一）信息不對稱引致逆向選擇風險

逆向選擇是在達成契約以前，代理人利用信息優勢誘使委托人簽訂不利于己方的契約，代理人擁有的信息資源越豐富，在委托代理契約簽訂與執行過程中擁有的潛在交易優勢就會越明顯，而委托方損失的既得利益就會越大。

在社會保障基金籌集階段，參保主體相對于社保經辦機構處于信息源的地位，是信息優勢方，社保經辦機構只是信息的被動接受方，其采集的信息可能是不完整、不準確甚至是失真的。信息的天然不對稱可能導致一部分參保人虛報或者偽造信息，以低于規定的標準繳納社會保障費用，社會保障基金出現收不抵支、受益結構“倒掛”現象。社保經辦機構為破解收支“吃緊”難題，會采取提高統籌費率的辦法，結果是不法參保人將其社會保障成本轉嫁于守法參保人，迫使守法單位退出市場；而統籌費率的提高，又將進一步催化不法單位避繳手段的花樣翻新、操作升級。如此將導致社會保障基金陷入統籌費率不斷提高、實際繳費率卻不斷下降的惡性循環中，最終市場上只剩下逃避社會保障費用征繳能力最強的不法參保人。

在社會保障基金的運營階段，由于信息不對稱的廣泛存在，社會保障基金管理部門難以全面、充分地掌握受托機構的經營能力、資本實力、市場信用與人力資源等核心信息，而為獲得穩定的收益，實現社會保障基金的保值增值，在選擇委托代理機構時，通常會要求一個較高的收益率，以確保社會保險基金的盈利和規避投資風險。結果是一些經營穩健的受托機構，雖能有效降低投資風險，但卻因不能達到合同規定的收益率而退出游戲，而較高的收益率卻迎合了那部分高風險經營受托機構的“胃口”。最終，整個社保基金受托代理行業由高風險經營的受托機構主控，惡性循環的結果是社保基金運營面臨的整體風險上升，參保人的受益權面臨著投資失利的巨大隱性風險。

（二）利益不相容導致道德風險

道德風險是指在契約達成后，代理人可能會故意采取有利于己而損害委托人利益的行為。委托人的目標是利潤最大化與資本保值增值，而代理人追求的目標則是企業家效用的最大化，兩者往往存在著利益上的不相容與目標定位上的對立。

在社會保障基金運行中，基于經濟人理性，作為第一受托人的社會保障基金理事會與具有社保基金管理資質的受托代理機構都有追求自身利益最大化的動機，在激勵不相容與約束機制缺失的條件下，受托人便可能利用委托人授予的資源決策權謀求自身利益，而背離委托代理契約確立之時所設定的原初代理目標，這在我國社會保障基金運行過程中主要表現在：

1、受托代理機構及其經理人存在懈怠行為。為提高投資效益，受托機構在獲得社會保障基金的經營管理權后，需要尋求專業的投資管理人或者賬戶管理人，從而增加搜尋成本，而行政權掌控的委托代理格局可能會滋生尋租現象，引致租金耗散與逆向選擇風險，最后導致“劣質”的經理人來操盤運作社會保障基金。同樣，在受托機構內部的委托代理關系中，主體間利益也存在分立性差異，受托機構追求自身利益的最大化，期待經理人能夠恪盡職責，為機構創造更高的效益，而經理人則希望獲得較高的薪資與更多的閑暇，當缺乏有效的激勵約束機制時，理性經理人會選擇維持某個合理的收益水平而盡可能地少作為或不作為。

2、社會保障基金被擠占、挪用與侵蝕。由于社會保障基金具有經典的“公共”屬性，產權的不明晰使得代理人面臨諸多“自利”導向的誘惑。一旦參保人和代理人追求的利益沖突，代理人為追求短期業績就會做出法律所不允許的行為，比如挪用或擠占。伴隨著近年來我國社會保障基金規模的不斷擴大，社會保障基金被擠占、挪用的趨勢亦愈演愈烈，造成基金大量流失，受益者權利受損。據不完全統計，從1998年至2005年以來全國已清理回收擠占挪用社保基金160多億元，2001年以來追繳養老保險基金95億元，追回冒領養老金1.6億元，但仍有幾十億元的資金尚未收回和糾正使用。

（三）市場不完全催生投資風險

根據現代投資理論，多元化分散投資是提高收益率與降低投資風險的有效方法，社會保障基金的投資亦需要進行科學高效的多元優化組合，并盡可能分散投資風險。由于社保基金具有負債和延期支付的性質，投資是利用其收入和支出之間的時間差和數量差，對閑置的專項公共資金加以運用，這決定了社保基金投資運作的基本原則是在保證基金財產安全性與流動性的前提下，實現基金資產的保值增值。《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》規定了全國社會保障基金的投資工具與投資比例，規定全國社保基金投資的范圍限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票以及信用等級在投資級以上的企業債、金融債等有價證券。從近幾年的情況來看，全國社保基金的投資流向主要為銀行存款和國債這兩種安全系數高但收益率偏低的金融工具，直到2003年，全國社保基金才通過委托基金管理公司的方式進入市場化運營，但迄今為止，其在總投資中所占比仍然偏低。投資工具選擇的非完備性與低市場性制約了全國社會保障基金的多元化運作與收益。

進一步看，當前我國市場經濟體制處于深度調整的重大“破冰期”，資本市場發育不成熟，社保基金運作不具有充分競爭的完備市場平臺。首先，各資本市場發展不平衡。在我國金融體系中，銀行特別是國有商業銀行仍居于壟斷地位，同時整體證券市場的投資環境欠佳，股票市場的投機成分過大，總體收益率不穩定，債券市場發展相對滯后于股票市場，債券二級市場又落后于一級市場。其次，社會保障基金理事會可供選擇的托管機構范圍過于狹隘。根據法律規定，只有取得監管機關授權和認證的機構才能運營社會保障基金，而目前我國擁有合法資質的社保基金運營機構寥寥無幾，遠不能滿足以安全性、效益性與公正性為目標導向的社保基金的運作訴求。市場運作平臺的不完備性與適格代理人選擇的有限性，增大了社保基金市場化運營的投資風險，降低了社保基金保值增值的運營績效。

三、化解我國社會保障基金委托代理風險的策略選擇

（一）完善信息披露制度，破解信息不對稱

1、推進社會保障基金的信息化管理。社會保障基金信息化涉及征收、運營、給付、發放與監管的各層面，應建立一個適應社會保障多層次、廣覆蓋與統一管理要求的社會保障基金信息管理系統，形成完整勾稽的數據庫，以滿足委托代理鏈條中各主體對信息的基本要求，實現社保信息的全共享。

2、建立社保基金會計信息披露制度。社會保障基金托管機構應將反映基金財務狀況和經營成果的信息公布于眾，使利益相關者能夠及時獲取與利用社保基金運轉的財務信息。由于委托代理關系中各主體對社保基金會計信息的需求非一致性，應根據各方需求建立多元化、多層次的信息披露體系。

（二）健全社保基金監管法律體系，保障社保基金財產權

1、確立社保基金監管的基礎法律體系。我國憲法第45條規定了公民訴求國家扶助的社會權利，但未就社保基金監管問題作出原則性規定，由全國人大及其常委會制定的社會保障基本法律，國務院頒行的社會保障行政法規，均對社保基金監管問題有所涉獵，但缺失明晰可見的實體性操作規則，而國務院各部委擬定的社會保障部門規章對我國社保基金監管的地位、內容與職責等作出相關規定，但由于法律效力級次較低，政策執行力不足。應在社保基金監管實踐的基礎上，強化在基本法律、行政法規等較高位階效力級次上的社保基金監管立法，明確社保基金監管的主體及其相關權責，增強社保基金監管法律體系的權威性與可操作性，為社保基金的有效監管提供成文法上的明確依據。

2、廓清社保基金有效運營的明晰產權結構。界定清晰的產權是推進社會保障財產權保障的法律基礎。我國目前的社保基金管理制度明確規定了對基金實行政事分離，但實際上社會保障基金的管理權和經營權仍然由政府社保機構強度掌控，必須明確界定社會保障基金的所有權、使用權、經營權、收益權與處置權，特別是在基金經營權的界定上，應將基金的行政管理權、經營管理權以及對基金運營的監督權等產權清晰地界定給不同的管理部門，同時成立獨立、高效的社保基金監管委員會，以實現對權力的有效約束，保障社會保障受益者的基本權利。

（三）完善市場機制，疏通社保基金的市場化運作渠道

1、拓寬投資工具選擇范圍，實現投資流向多元化和分散化。從發達國家的經驗來看，利用多種金融工具進行投資組合是大勢所趨，但考慮到我國資本市場發展不完善，短期可選擇其他投資工具，如將社保基金投資到石油、電力、通訊、鐵路、高速公路、港口等基礎設施建設項目，這些項目收益率較高、穩定且投資風險較小，符合社保基金運作的安全性、效益性與有效性要求。

2、積極培育社保基金代理人市場，推進社保基金走向資本化市場運作的步伐。隨著我國社保基金委托—代理管理體系的確立與發展，社保基金應實行民營化管理和多樣化投資。我國可借鑒智利的社保基金運行模式，在市場競爭中引入更多有實力的基金公司參與，一方面可規避當前由于競爭不足而引致的隱性投資風險；另一方面可強化基金公司之間的競爭，提升其整體管理水平，從而將參保人、管理人與托管人間的利益協調整合，以促進社保基金投資效益的最大化。

中南財經政法大學財政稅務學院）