我國養(yǎng)老基金入市背景下的監(jiān)管模式與現(xiàn)實選擇

夏晶

我國養(yǎng)老基金入市背景下的監(jiān)管模式與現(xiàn)實選擇

夏晶

一、引言

當(dāng)前，關(guān)于養(yǎng)老基金入市成為各方學(xué)者探討的熱門話題，這與我國目前的養(yǎng)老基金投資渠道狹窄，收益率嚴重偏低有莫大的關(guān)系。隨著我國人口老齡化的加速到來，養(yǎng)老基金作為保障老年人基本生活需要的“保命錢”，將以投資渠道多元化和投資工具復(fù)雜化作為未來的發(fā)展趨勢。在此背景下，如何對其投資運營情況進行有效監(jiān)管，確保其保值增值，是一個值得深入研究的重大理論與政策問題。

一般來說，養(yǎng)老保險有兩大類型的投資渠道：一是安全型投資，包括銀行存款、公債、金融債券等。此類投資風(fēng)險小、收益穩(wěn)定但收益水平低。二是風(fēng)險型投資，包括證券市場投資、實業(yè)投資、企業(yè)債券投資等，這類投資預(yù)期收益較高，但謹慎性稍有不足就可能會產(chǎn)生巨大的投資風(fēng)險。現(xiàn)實中，基于審慎性原則，我國對全國養(yǎng)老基金的投資品種和投資比例設(shè)置了嚴格的比例限制，大部分基金進行安全型投資。這雖然在一定程度上避免了養(yǎng)老基金可能出現(xiàn)的嚴重虧損風(fēng)險，但也失去了分享我國國民經(jīng)濟和證券市場快速成長紅利的機遇。特別在通貨膨脹率持續(xù)攀升的時期，實際購買力不斷下降，銀行存款利息和公債利息甚至不及通脹率，從而導(dǎo)致養(yǎng)老基金實際處于不斷貶值狀態(tài)。

隨著市場化進程的不斷深入，借鑒國際通行做法，加大養(yǎng)老基金的風(fēng)險型投資比例已成為必然趨勢。在此過程中，投資對象更加多元化，具有更強的綜合性和波動性，對基金監(jiān)管提出了更高的要求。本文針對近期放寬養(yǎng)老基金風(fēng)險投資比例限制的呼吁，闡述了新形勢下加強養(yǎng)老基金監(jiān)管的理論依據(jù)與現(xiàn)實意義，并結(jié)合我國的養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀提出相應(yīng)的改革建議。

二、養(yǎng)老基金監(jiān)管職能的理論依據(jù)

養(yǎng)老基金監(jiān)管的主要理論依據(jù)是委托—代理理論，在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，委托—代理關(guān)系無處不在，只要一方主體的受益結(jié)果與其他主體的行為選擇相關(guān)，就會出現(xiàn)不同主體間的委托—代理關(guān)系。特別是在多層委托—代理中，除了首尾兩端外，各經(jīng)濟主體可能兼具委托人和代理人的多重身份。如對我國養(yǎng)老基金的委托—代理關(guān)系來說，全國人民代表大會作為全體國民的代表將養(yǎng)老基金的監(jiān)管職能委托給代表最高行政機關(guān)的國務(wù)院，國務(wù)院又進一步委托給全國社會保障基金理事會代為監(jiān)管，全國社保基金理事會又委托給社保基金投資管理人管理和運作等，可見養(yǎng)老基金的委托代理關(guān)系也是多層次的。由于社會分工的專業(yè)化、精細化和人力資本的專用性約束，委托人將其委托給專業(yè)機構(gòu)進行運作有其客觀必然性，但是由于委托代理雙方都是經(jīng)濟人，他們的目標效用函數(shù)都是追求自我利益的最大化，而經(jīng)常并非完全一致，在市場信息不完全、不對稱的背景下，代理人的行為有可能偏離委托人的期望目標，甚至?xí)曃腥说睦鎭碇\取個人私利。從而出現(xiàn)一般意義上的委托—代理問題，這也是我國當(dāng)前養(yǎng)老基金運營效益低下，針對養(yǎng)老基金的違法違紀案件層出不窮的根本原因。

針對委托—代理過程中可能出現(xiàn)的逆向選擇與道德風(fēng)險問題，作為養(yǎng)老基金的委托人，政府職能部門如何有效解決這一難題，保證民眾的養(yǎng)老基金不被侵占，并且保證獲得一定的收益率，需要設(shè)計一套系統(tǒng)有效的基金監(jiān)管機制，對代理人選擇、代理人行為和代理績效進行監(jiān)督評價，以約束代理人的行為，減少代理成本，這就是養(yǎng)老基金監(jiān)管中的理論依據(jù)。

三、監(jiān)管模式選擇：是審慎型還是嚴格限量型

（一）不同監(jiān)管模式的內(nèi)容與特點

養(yǎng)老基金監(jiān)管問題必然涉及監(jiān)管模式的選擇，實踐中世界各國對養(yǎng)老基金的運營監(jiān)管模式主要有兩種：一種是審慎型監(jiān)管，根據(jù)“審慎人規(guī)則”，要求負責(zé)養(yǎng)老基金運營的投資運營主體在進行養(yǎng)老基金投資時本著“像一個謹慎之人處置自己的資產(chǎn)一樣”慎重操作。在這種監(jiān)管模式下，監(jiān)管機構(gòu)一般不會干預(yù)投資運營主體的日常運營，只是在投資運營者提出訴求或基金出現(xiàn)問題時才介入，日常監(jiān)督主要依靠審計、精算、資產(chǎn)評估、法律和新聞媒體等中介或外部組織來實現(xiàn)。

監(jiān)管模式的另一種是嚴格限量型監(jiān)管，通過設(shè)定上下限值對養(yǎng)老基金的投資管理進行約束，如通過列舉方式規(guī)定養(yǎng)老基金的資產(chǎn)品種與投資比例標準。在該監(jiān)管模式下，監(jiān)管機構(gòu)除了規(guī)定基金運營者在基金運營資質(zhì)上必須達到必要的審慎性條件外，對基金的投資結(jié)構(gòu)、運營方式與最終效益等也進行了具體的限制性約束，并根據(jù)這些約束指導(dǎo)監(jiān)控基金的日常運營。一般而言，市場經(jīng)濟體制比較完善、中介組織較為發(fā)達、公民誠信意識較高的國家多采取審慎型監(jiān)管模式，未達到這些條件的國家多采取嚴格限量型監(jiān)管。

（二）成本—收益分析

為了更好地表示不同基金監(jiān)管模式下對養(yǎng)老基金投資的影響，此處用圖1進行說明。

橫軸和縱軸分別表示監(jiān)管嚴格程度和監(jiān)管帶來的收益（成本），當(dāng)政府監(jiān)管力度M較弱時，監(jiān)管成本C很低，隨著監(jiān)管嚴格程度的不斷加深，其投入的人力物力不斷加大，因而導(dǎo)致監(jiān)管成本亦不斷提升，由于在更高的監(jiān)管嚴格程度上提升空間越來越小，導(dǎo)致監(jiān)管成本上升的幅度快于監(jiān)管嚴格加深的程度，即可表示為：

從監(jiān)管帶來的收益U來看，在監(jiān)管力度較弱時，由于不對稱信息環(huán)境下可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險，導(dǎo)致基金投資風(fēng)險較大，投資收益很低。隨著政府監(jiān)管程度的提高(從O點到M1點)，在成本不斷上升的同時，養(yǎng)老基金投資的效用也在不斷提高，但其帶來的邊際效用是遞減的。更進一步的，過于嚴厲和苛刻的政府監(jiān)管(M1點以后)束縛了基金運營者的施展空間，使其在向投資品種和投資結(jié)構(gòu)的選擇方面無所適從，反而降低了養(yǎng)老基金的投資效益。即單純從效用曲線來看，監(jiān)管水平在M1時效用達到最大，用公式可表示為：

從基金投資的凈效用(NU)來看，表現(xiàn)為監(jiān)管帶來的收益與成本之差，用公式可表示為：

對基金委托方來說，其所考慮的是在一定的監(jiān)管水平上，基金投資效用增加是否能夠彌補監(jiān)管成本上升帶來的的損失。而且只有當(dāng)兩者絕對邊際值相等時，才能達到委托人的最優(yōu)監(jiān)管水平。

根據(jù)條件不等式(1)和(2)，對方程(3)進行求導(dǎo)有：

由于UM"<0和CM">0，顯然易見。同時，在監(jiān)管程度較低的階段，稍微提高一點監(jiān)管水平就能獲得較大的效用提升，而且對監(jiān)管成本的加大是微不足道的，即此時UM'>CM'>0，從而得出此階段NUM'>0。但是隨著監(jiān)管程度的不斷加深，提高監(jiān)管水平就能獲得的效用提升越來越困難，以致為負，但此時的邊際監(jiān)管成本越來越高，并最終出現(xiàn)UM'

（三）中國的監(jiān)管現(xiàn)狀與現(xiàn)實選擇

根據(jù)養(yǎng)老基金監(jiān)管中的審慎型和嚴格限量型特征，可將圖1中O點與M*點之間對應(yīng)為審慎型監(jiān)管模式，而點之后對應(yīng)為嚴格限量型監(jiān)管模式。從以上成本—效用分析可知，養(yǎng)老基金監(jiān)管程度有其最優(yōu)水平M*，該點即為凈效用曲線極大值所對應(yīng)的橫坐標點，其具體位置由效用曲線與成本曲線形狀所決定。

在現(xiàn)實經(jīng)濟中，效用曲線與成本曲線的形狀與該國資本市場和養(yǎng)老基金市場的發(fā)育情況密切相關(guān)，具體包括養(yǎng)老基金監(jiān)管機構(gòu)的行政能力，專業(yè)投資機構(gòu)運作的規(guī)范程度，信息披露制度的完備情況，以及司法救濟制度的執(zhí)行情況等。從我國的養(yǎng)老基金監(jiān)管情況來看，由于制度慣性帶來的路徑依賴使然，監(jiān)管體制還具有鮮明的計劃經(jīng)濟體制特征，一方面表現(xiàn)為在制度安排上過于倚重行政手段，注重對投資品種選擇、比例限額等進行控制，屬于典型的嚴格限量監(jiān)管模式。另一方面，由于養(yǎng)老保險立法滯后，行政和司法部門缺乏法律授權(quán)的強制力，因此對養(yǎng)老基金運營各環(huán)節(jié)監(jiān)管的強制執(zhí)行力度有限。

基于以上分析，本文認為，我國當(dāng)前基金監(jiān)管模式屬于典型的嚴格限量監(jiān)管模式，實際監(jiān)管程度在圖1處于M3點，已超過凈效用最大化的M*最佳水平，且監(jiān)管方式落后，需要對基金監(jiān)管體制進行進一步改革。在養(yǎng)老基金體系建立的初期，由于我國養(yǎng)老基金監(jiān)管經(jīng)驗不足，資本市場不完善，缺乏運作養(yǎng)老基金的經(jīng)驗及專業(yè)人才，采取嚴格限量監(jiān)管模式對確保基金安全有其必要性。但是，隨著近年來人口老齡化不斷加快，養(yǎng)老基金正面臨越來越大的增值壓力。同時隨著金融體系和中介組織的快速發(fā)展也為實施審慎型監(jiān)管模式提供了可能。因此，在養(yǎng)老基金的監(jiān)管體制中適時、漸進式地引入審慎型監(jiān)管規(guī)則，增加養(yǎng)老基金的資產(chǎn)品種，放寬投資限制，對于提高養(yǎng)老基金投資的收益率，分散資產(chǎn)風(fēng)險方面具有積極的意義。

四、進一步完善養(yǎng)老基金監(jiān)管制度的建議

我國養(yǎng)老基金監(jiān)管中存在的問題頗多，解決難度較大，這與我國養(yǎng)老制度發(fā)展滯后，處于經(jīng)濟體制與社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型期密切相關(guān)。需要在借鑒國外成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，構(gòu)建完善的養(yǎng)老基金監(jiān)管制度。結(jié)合我國當(dāng)前國情，養(yǎng)老基金監(jiān)管制度可以從完善法制環(huán)境、整合監(jiān)管資源、強化外部監(jiān)管等方面予以改進。

（一）完善監(jiān)管立法，構(gòu)建養(yǎng)老基金監(jiān)管法律體系

當(dāng)前，養(yǎng)老基金監(jiān)管績效不高，違法違規(guī)行為普遍存在，這與監(jiān)管法制建設(shè)滯后有較大關(guān)系。目前，我國尚未構(gòu)建出一套系統(tǒng)有效的養(yǎng)老基金監(jiān)管體系，對各經(jīng)濟主體違反市場基本準則的行為予以及時有效地懲戒，加大了養(yǎng)老基金運行的成本，甚至出現(xiàn)了一些涉及養(yǎng)老基金的大案，給投資者帶來巨大的經(jīng)濟損失。

為了完善養(yǎng)老保險的法律制度體系，必須加快養(yǎng)老保險的立法工作。應(yīng)盡快制定頒布《社會保障基本法》和《社會養(yǎng)老基金投資運營管理辦法》及相配套的各種實施條例、辦法、細則等規(guī)范性文件，從而構(gòu)建完整的養(yǎng)老基金監(jiān)管法律體系。法律體系中應(yīng)對基金運營機構(gòu)的資質(zhì)、運營方式等方面制定明確細致的規(guī)定，對違法違規(guī)行為應(yīng)有適度的懲戒措施，情節(jié)嚴重者甚至可以吊銷其營業(yè)執(zhí)照并進行刑事或民事訴訟。

（二）整合監(jiān)管部門，提高監(jiān)管效率

現(xiàn)行監(jiān)管體制下，由于針對養(yǎng)老基金的行政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督各自的主管部門不同，部門之間各自為政，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，從而造成監(jiān)管職能的重疊和缺失并存，同時增大了管理成本，降低了監(jiān)管效率。從改革思路來看，一個重要方面是厘清各部門監(jiān)管職能的內(nèi)容和特點，做到監(jiān)管職能的不重不漏。監(jiān)管職能可分為宏觀、中間和微觀三個層面。在宏觀層面上，作為法定代理人的全國社保基金理事會及其下屬機構(gòu)，對基金負有監(jiān)管的主要職能，其具體包括實施市場準入制度，審查基金運營者資質(zhì)等信息；執(zhí)行信息披露制度，及時向外界發(fā)布基金投資、使用與收益狀況；實施風(fēng)險評估制度，對投資風(fēng)險過大的項目及時報告與預(yù)警；對基金管理人的違法違規(guī)運營操作及時干預(yù)并進行懲戒等。通過履行以上職能實現(xiàn)對養(yǎng)老基金的運行目標、整體有效性和風(fēng)險預(yù)警為主要內(nèi)容的戰(zhàn)略性監(jiān)管。在中間層面上，基金監(jiān)管應(yīng)以勞動保障部門和審計部門為主，勞動保障部門監(jiān)管職能包括對養(yǎng)老基金的收入、支出與結(jié)余等情況進行監(jiān)管。審計部門的監(jiān)管職能主要包括對養(yǎng)老基金的內(nèi)控制度完善性予以審計，如財務(wù)管理制度的完善性、內(nèi)審機構(gòu)的健全性、基金運營機構(gòu)財務(wù)狀況的真實性與可靠性等方面。

在微觀層面上，應(yīng)加強社會中介組織對養(yǎng)老基金的監(jiān)管。作為社會市場經(jīng)濟主體的重要組成部分，社會中介組織對促進市場交易的順利進行，對降低市場主體間的交易成本發(fā)揮著不可替代的作用。會計師、審計師、律師、資產(chǎn)評估師事務(wù)所等中介組織作為專業(yè)化機構(gòu)，具有熟稔的經(jīng)驗與技能，能夠很好地對養(yǎng)老基金的投資運營情況進行有效監(jiān)管。隨著市場化深入發(fā)展，應(yīng)逐步擴大社會中介組織的監(jiān)管權(quán)限，使其能夠獨立、客觀、公正地執(zhí)業(yè)和履行監(jiān)管職能。綜上，在養(yǎng)老基金監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置上，以社保基金理事會監(jiān)管為主導(dǎo)、行政監(jiān)管和中介組織監(jiān)管相互配合，互為補充，共同構(gòu)成了宏中微三個層次的、立體的監(jiān)管體系，有助于克服監(jiān)管層次單一、監(jiān)管效率欠佳問題，有利于實現(xiàn)對養(yǎng)老基金的有效監(jiān)管。

（三）發(fā)揮新聞輿論力量，強化外部監(jiān)管

政府應(yīng)創(chuàng)造條件滿足民眾監(jiān)督權(quán)利的行使，一方面致力于建立養(yǎng)老基金信息披露管理制度，將養(yǎng)老基金的征收支付、投資去向、經(jīng)營狀況、結(jié)余情況等相關(guān)信息通過網(wǎng)絡(luò)、報紙、公告等方式全部徹底的公之于眾，接受民眾的監(jiān)督與質(zhì)疑；另一方面，應(yīng)積極發(fā)動社會外部監(jiān)管（新聞輿論、社會團體等）的監(jiān)督積極性，通過物質(zhì)或精神手段鼓勵外部監(jiān)督力量對養(yǎng)老基金管理和運作狀況的監(jiān)督。尤其重要的是，應(yīng)在制度設(shè)計中明確賦予公眾和社會組織的公共信息知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使其能獨立自主、充分有效的行使對養(yǎng)老基金的監(jiān)督權(quán)力。

中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）