江西構建鄱陽湖生態經濟區的財稅政策分析

許世建

江西構建鄱陽湖生態經濟區的財稅政策分析

許世建

進入21世紀，江西通過“工業化、大開放”戰略，經濟發展后勁逐步增強，經濟總量不斷擴大。但同時，資源環境約束與經濟可持續和諧發展矛盾漸漸呈現。轉變經濟發展方式，提高經濟增長效益迫在眉睫。鄱陽湖生態經濟區（以下簡稱規劃區）作為國家級區域性發展戰略，是江西“科學發展、進位趕超、綠色崛起”的新引擎，是提升經濟發展潛力，實現跨越式發展的必由之路。對規劃區現有財稅支持政策進行科學梳理，以“綜合運用、調整改進”為重點，按照“五型”財政要求，充分運用支出、稅收、補貼、轉移支付等財稅工具，調整收支結構、優化資源流向，對實現規劃區和諧發展具有深遠的現實意義。

一、規劃區建設財稅支持概況

規劃區位于江西省北部，包括南昌、景德鎮、鷹潭3市，以及九江、新余、撫州、宜春、上饒、吉安市的部分縣（市、區），共38個縣（市、區）和鄱陽湖全部湖體在內，國土面積占全省30%，人口占全省總量50%，經濟總量占全省60%。為有效維護規劃區“調洪蓄水、調節氣候、降解污染”的生態功能，促進規劃區社會經濟與生態文明協調發展，人與自然和諧共生，近年來，江西各級政府充分利用財稅杠桿與宏觀調控作用，從環境保護、基礎設施建行和生態產業入手，加快推動規劃區項目建設，促進規劃區生態保護與經濟和諧發展。

（一）財政投入支持生態項目建設

一方面，江西省財政繼續增加投入，深入推進綠化造林、節能減排與環境治理。2010年，江西財政投入1.2億元用于支持節能和主要污染物減排，加上0.23億元的專項資金，總量達到1.43億元。安排0.6億元地區落后產能淘汰獎勵經費、3億元“一大四小”（全省森林覆蓋率達到63%；全省市和縣城達到40%和35%，鄉(鎮)政府達到15%，村莊達到35%、工業園區達到35%，全面復墾復綠礦山裸露地）綠化造林資金、3.78億元公益林補償資金、0.5億元鄉鎮區域垃圾無害化填埋場建設資金、0.7億元中小河流專項治理資金、1.4億元城鎮生活污水處理廠建設營運獎勵資金。通過安排專項資金建立激勵機制，對境內贛江、撫河、信江、饒河和修河等五大河流和東江源頭生態環境保護給予獎勵，2008省財政投入0.5億元，2009年、2010年分別在上年的基礎上增加3000萬元、2400萬元，2010年總量達到1.04億元。另一方面，在稅收調節上，江西對規劃區內新辦節能節水、環保基礎產業企業，依法依規給予土地使用稅、房產稅、企業所得稅等稅種的優惠減免。

（二）財政融資支持基礎設施建設

2010年，江西省發揮融資平臺優勢，通過依托信用擔保公司，擔保融資140億元推動區內重大基礎設施建設。資金按照“五四五”進行分配：一個50億元用于新型城鎮化建設，污水處理設施管網配套、特許經營權出讓、設施運行監管；一個40億元用于九景線鐵路、杭南線客運專線、贛龍線鐵路的擴能改造以及昌吉贛客運專線的建設；一個50億，用于設備制造、光電產業、銅冶煉及精深加工和新能源產業等新型工業產業的予融資擔保。

（三）多措并舉支持戰略新興產業

為推進光伏材料、新能源等十大戰略性新興產業超常規發展，江西省出臺了涵蓋財政、金融、稅收等多方面的政策予以支持，以充分發揮江西戰略性新興產業的比較優勢。通過打捆整合各類資金，組建支持發展戰略性新興產業專項資金，重點支持產業帶動性強、技術含量高、市場前景好的重點項目；對符合條件的戰略性新興產業，落實好企業優惠稅率、抵扣固定資產進項稅以及西部開發和中部崛起相關優惠政策；把戰略性新興產業重點項目納入重大產業項目綠色通道。在規劃區內，加快高新技術特色產業基礎建設，重點扶持南昌高新技術開發區、景德鎮國家陶瓷科技城、新余國家新能源科技城、共青數字生態城、樟樹國家中藥特色產業基地、上饒光學產業基地、萍鄉動漫產業基地等具有江西優勢的高新技術及文化創意產業基地建設。

二、規劃區建設財稅支持制約因素

近年來，盡管江西不斷加大對規劃區的財政支持力度，但由于區內各縣市經濟發展不平衡，部分地區財政收支缺口較大，經濟基礎設施較差，促經濟與保生態矛盾突出。

（一）認識不到位，各地區協調性差

環鄱陽湖生態經濟區作為江西省社會經濟崛起的一個重要戰略，其戰略地位和作用還未達成高度一致共識。包括財政系統在內，江西省還未建立“環鄱陽湖生態經濟區”建設的統一協調機制，各地方對生態經濟區構建的重要性認識還不盡一致，規劃區內地區之間缺乏統籌協調規劃，各個地方政府將各自主體利益為本來實施江西省的規劃部署，如各地出臺政策和規章大多以單純增加本地財政收入來考慮，在不同程度上形成了經濟割據和地區封鎖現象，招商引資、爭相出口的惡性競爭現象時有發生。

（二）經濟發展不平衡，影響環湖區的和諧發展

區內各地區之間經濟總量與發展速度存在較大差異，南昌為江西省省會，經濟基礎較好、經濟發展水平高，處于區域內的核心地區，各項社會經濟發展指標都遠遠高于其他地區。鷹潭是鐵路交通樞紐,又是中國重要的銅工業基地,具有進一步做大做強支柱產業的良好條件。景德鎮和九江作為江西的老工業基地，依賴原有基礎在區域內保持中游水平。上饒、撫州地區縣市大多處于山區、老區，經濟基礎相對薄弱，經濟發展處于相對落后狀態。將經濟差異較大的各地區在區域內進行合作和整合，必然會帶來一些困難和問題。

（三）產業同構現象嚴重，特色產業不明顯

區內工業結構大多雷同，航空、汽車、電氣機械制造、建材、化工、醫藥、紡織服裝、食品工業占了工業總產值的60%以上，在產業發展上盲目重復建設，有限的資源無法集中，造成資源浪費；同時，產業技術水平不高，各地區產業結構互補性不強，降低了區域經濟競爭力。鄱陽湖周邊地區第一產業比重過大，大規模圍湖造田，忽視了農、林、牧、漁的和諧發展和資源的深度開發與利用；工業比重偏小，工業主要表現為能源消耗型工業，經濟附加值低，勞動生產率低；第三產業建立在不發達的商品經濟基礎之上，旅游業的開發受到極大的制約。

三、環鄱陽湖生態經濟區財政支持對策

環鄱陽湖生態經濟區的構建，實際上一個經濟欠發達地區不斷發揮其“后發優勢”的過程，利用生態優勢調整經濟結構，發展低碳經濟、綠色經濟的過程。在這一過程中，財稅必須發揮導向作用，從發展開放的角度運用系統工程方法，從全局角度研究對策，充分發揮“財稅政策、資金杠桿”作用，調節資源配置流動，增強地區經濟競爭力。

（一）全面實施鄱陽湖生態經濟發展大戰略

環鄱陽湖生態經濟區的構建作為推動江西省社會經濟發展的一次難得機遇。江西省上下應將加快生態經濟建設作為一項大的戰略提出。一是搶抓發展機遇，迅速組織成立專題組，地方上由市長任組長，分管經濟工作的副市長為副組長，各縣區一把手和市有關部門負責人為成員。深入調查研究，確立把生態經濟區建設成為生態環境優良、經濟快速發展、城鄉協調推進、人民生活富裕、生態文明和經濟文明高度統一、人與自然和諧相處的生態經濟區域的戰略定位。二是通過推介鄱陽湖，提高區內知名度。鄱陽湖作為全國第一大淡水湖，候鳥、濕地等自然景觀是對區內經濟生態理念的最好廣告。劃撥專項資金，舉辦一些以江西與鄱陽湖和諧發展為主題的高規格文體活動，借助鄱陽湖提高生態經濟區的知名度，堅持“四最品牌”，形成名片，為區內招商引資、經貿洽談、經濟發展提供基礎。三是用好用足國家支持中部崛起和老工業基地的優惠政策，實施財政傾斜，保障區內經濟發展環境。特別要注重區內南昌、九江、上饒、鷹潭、撫州和景德鎮等大中城市的建設，使之形成合理的城市結構，帶動區內生態經濟的可持續和諧發展。

（二）實施“生態優先”理念，推進環境保護

經濟社會發展必須以生態保護為前提，拿出部分財力，在環鄱陽湖區設置各種生態保護區，加強湖區重要生態功能的保護和建設。一是構建生態發展資金管理體系。以科學發展觀為指導，按照生態保護與經濟發展共生的原則，依據相關法律法規制定相應配套措施，引導規劃區對環保的投入力度。建立健全管理體制和機制，加強各部門之間的協調配合，建立社會參與制度，充分調動社會參與的積極性，鼓勵民間資本的投入。二是靈活運用財稅政策，發揮地區資源優勢，建設沿鄱陽湖農業產業帶，加大對特色種養示范基地的投入。三是結合江西林權制度改革，支持“點、線、面”相結合的沿湖造林工程。落實規劃區沿湖縣區植樹造林責任制，以林改調動區內林農的育林、造林和護林的積極性，封進行改造相結合的大面積封山育林和造林綠化，提高規劃區森林覆蓋率。

（三）以組織收入為中心，做大為區內財政蛋糕

環鄱陽湖生態經濟區建設是一項史無前例的系統工程，周邊基礎設施的改進和建設、基礎產業的引導和開發、大型推介活動的策劃和運作都需要政府投入大量的財政資金。財政部門要充分發揮財政職能，會同稅務等相關部門，以組織收入為中心，積極籌措各項財政資金，為規劃區建設提供充裕的財力保障。堅持從經濟到財政的思想，正確處理轉移支付與培植財源的關系，深入開展調查研究，積極為地方經濟發展獻計獻策，嚴格執行包括財稅優惠政策在內的各項地方稅收政策，引導新型工業、現代農業、現代服務業發展。依托鄱陽湖生態經濟區建設的“3大目標”（加快高速公路建設、加強干線鐵路建設、抓好電力裝機建設）、“6大工程”（昌北機場擴建、天然氣入贛、南昌城市軌道交通、鄱陽湖生態水利樞紐、彭澤核電、城鎮污水處理工程）以及打造南昌現代制造業基地、沿江臨港產業集群、鷹潭世界銅都、光伏鋼鐵產業基地、景德鎮世界瓷都及其他一批特色產業基地，積極培植重大項目地方財源，在增強經濟發展后勁上有所作為。

（四）實施產業分工，優化生態產業布局

通過優惠的財稅政策，引導資金投向生態工業、農林業、現代服務業、旅游業等行業。一是切實落實現行政策，鼓勵高新技術產業發展。省財政每年對全省工業園區1至2億元的基礎設施補助可適當向區內傾斜、向相關行業傾斜。目前，省財政對全省引進大中型工業企業超億元的獎勵政策，在規劃區相關行業可考慮適度降低門檻。同時，在現有基礎上增加區內增加科研發展專項經費，鼓勵企業加大科技投入，提高自主創新能力，促進技術進步、產品結構調整，對區內的上述行業也可以考慮實施《江西小額擔保貸款財政貼息資金管理辦法》，對發放的小額擔保貸款給予適當的財政貼息資金。二是環境稅的出臺國家目前還在擬定之中，可以考慮將區內作為生態稅的一個試點區域，對生產綠色食品或資源開發企業實施免征或全額返還資源稅。三是對支農資金進行整合和優化配置，并在此基礎上進一步簡化審批程序和環節，使支農資金直達農村，更好更快地惠及農民群眾。進一步做好新農村中建設資金的“打捆”使用，保證支農資金及時足額到位，并專項用于現代農業與優勢產業。三是加強區內旅游業發展的財稅優惠政策，對區內旅游項目的各項收入，加大地方財政列支的獎勵支持力度；對經過有關部門批準的大型旅游活動、主辦單位取得的廣告收入等，免征營業稅等等。四是切實落實好交通運輸、郵電通訊業、居民服務、公用事業、倉儲業、金融業、信息產業等地方稅收優惠政策，促進現代服務業的發展。

（五）配套完善環湖基礎設施，打造生態經濟區發展平臺

實踐已經證明，共建共享基礎設施是促進經濟發展的前提與根本。一方面融資加強污水處理設施的建設。落實省政府在加快縣級污水處理設施建設精神，提高效率，特事特辦，服務到位，擴大資金支持，實行激勵機制與約束機制雙掛鉤，加快建設縣級污水處理設施。中央每年安排的污水處理專項資金只有6億元，兩年也僅12億元，僅為全省污水處理設施建設項目資金總需求的1/6，對此，江西省財政牽頭，以省行政事業資產集團公司為平臺，將85個縣市污水處理廠項目打包，統一向銀行融資銀團貸款，最終獲得60億元貸款，進一步縱深支持了區內污水處理項目。另一方面，進一步整合國企改制、科研發展專項、水利建設和發展專項、移民搬遷安置、環境保護專項等資金。站在整個生態經濟區或全省甚至全國的高度來加強鄱陽湖周邊主要港口碼頭等基礎設施建設；投資修建環鄱陽湖旅游高等級公路，吸引自駕游客，騎車探奇游客，及各種環湖大賽；有序實施河道疏浚，每年流入鄱陽湖的泥沙將近1億噸，科學、有序、定量對河道開展清理疏浚，既是保護鄱陽湖面積和容量的必要措施，也是維護鄱陽湖生態環境的必然選擇，同時，還可以疏通航道，促進水上運輸業的發展。

江西財經職業學院）

（本欄目責任編輯：羅曉）