李 玲徐 揚 陳秋霖
1.北京大學中國經濟研究中心 北京 100871 2.中國社會科學院人口與勞動經濟研究所 北京 100732
2010年2月,衛生部等部委發布的《關于公立醫院改革試點的指導意見》中提出了要“建立公立醫院之間、公立醫院與城鄉基層醫療衛生機構的分工協作機制”,通過分工協作實現分級醫療、雙向轉診,促進醫療資源合理配置,緩解群眾“看病難、看病貴”問題。全國許多地方也已經開始探索和嘗試分工協作的有效模式,效果不一。促進各級醫療機構之間的分工協作關鍵在于要大力整合我們目前分割的醫療衛生體系。那么什么是整合醫療?整合醫療的意義何在?如何通過整合醫療實現有效的分工協作?本文將從整合醫療的國際經驗、理論基礎和中國現實三個角度闡述這些問題。
條塊分割是世界各國醫療衛生體系面臨的普遍問題,它嚴重影響了醫療資源的利用效率和醫療服務的質量,也是醫療費用高漲的主要原因。從20世紀90年代末開始,許多國家提出了“整合醫療、促進協作”的口號,并采取有效的措施對醫療衛生體系進行整合,為我國醫改提供了寶貴的經驗。
英國是歐洲最早建立全民醫療服務制度的國家。全民醫療服務制度(National Health Service, NHS),即政府同時承擔籌資和服務職能,通過稅收籌集資金,通過公立醫院提供覆蓋全民的服務。采取這種模式的國家主要有英國、西班牙、意大利和部分北歐國家。這種模式的優點是公平性較好、成本較低,但同時也面臨著排隊時間長、設備和技術落后等問題。20世紀80到90年代,英國政府把企業管理與法人制度引入醫療機構,在管理體制上實行“購買者與提供者分離”,即政府只承擔購買者的職能,擴大醫院自主權,鼓勵醫院競爭,這些措施被稱為“內部市場化改革”。這一改革在初期取得了一定成效,醫療質量提高,患者選擇醫院的自由度增加,但不久之后也暴露出一系列問題,最突出的是,醫療服務體系出現分割,大小醫院各自為政、無序競爭,難以為患者提供連續、統一的醫療服務。[1]
20世紀90年代末,布萊爾政府上臺之后,針對這些突出的問題,對NHS進行了一系列重大的改革,提出了廢除“內部市場”,把“合作、和諧”作為改革的中心,推進醫療服務體系的資源整合與一體化,把NHS體系內部的各個部分很好的組織起來,形成一個高度集成的醫療服務體系,為患者提供連續的、更安全的、質量和效率不斷改善的醫療服務[2]。具體措施包括:(1)進一步加強社區醫療,服務重心由醫院向社區衛生機構轉移,整合由于過度競爭而分散的醫療衛生資源,推動醫院之間形成轉診網絡、實現資源共享,加強公立醫院之間的合作。(2)加強公立醫院與疾病預防、社區和居民自治機構的合作,為群眾提供從預防到康復的連續性服務。一體化的醫療機構,有利于醫生和患者形成長期互相信任的關系,做好預防保健,控制醫療費用,確保服務的連續性。
同時,新的計劃強調了醫療服務體系和社會照顧(social care)體系的緊密配合,促進健康維護過程中所有層次的醫療和照顧機構之間的協作,確保以患者為中心,為患者提供無縫的(seamless)的健康維護。具體措施包括[3]:(1)一站式(one-stop)的醫療與社會照顧服務。1999年,英國頒布了新的健康法案(The Health Act),用法律形式保證了地方政府與NHS之間更加緊密的協作,整合原來分割的醫療服務體系與社會照顧體系,為患者提供一站式的服務包,社會照顧工作人員與全科醫生以及其他的社區基層醫療團隊一起工作、互相配合,組成單一的區域性健康維護網絡。(2)促進協作的激勵機制。國家健康績效基金會(National Performance Fund)每年給予那些促進醫療服務與社會照顧緊密協作的基層醫療機構一定數額的獎勵,基金總額達1億英鎊。
2006年,諾貝爾經濟學獎得主保羅·克魯格曼認為,條塊分割、支離破碎是美國醫療體系最大的問題。[4]最突出的是,嚴重分割的醫療服務體系和以商業健康保險為主的籌資模式是美國醫療支出持續高漲的主要原因。一方面,美國的衛生服務體系高度分散,絕大多數醫生是私人開業,獨立于醫院之外,醫院以私立非營利性醫院為主體,醫院之間各自為政,公共衛生服務由政府(美國衛生和人類服務部)提供,這種分散的衛生服務體系導致了醫院和醫生之間、醫院和醫院之間、醫院和公共衛生部門之間利益不一致,難以形成有效的協作,并且產生了醫療資源的巨大浪費和配置的無效率,克魯格曼估計,美國醫療支出的30%都是不必要的浪費,這些問題直接或間接地推高了醫療衛生的成本。不僅如此,分割還會嚴重影響醫療質量和安全,降低了患者的健康收益。另一方面,美國是世界上為數不多的以商業健康保險作為醫療衛生制度主體的國家,商業保險模式的優勢在于患者的選擇空間大、有利于促進醫療技術創新,但是商業健康保險市場存在嚴重的信息不對稱,由于逆向選擇的原因,商業保險不能有效地發揮醫療保障的作用,尤其是對高風險、低收入人群的保障,反而保險公司為了篩選顧客會消耗大量的成本。因此,克魯格曼認為,過度依賴于私人保險是導致美國醫療衛生總費用高漲的主要原因。
基于這些問題,一些學者提出了“整合醫療(Integrated Delivery System, IDS)”的理念,他們認為,避免不必要的浪費和不安全的治療對于改進醫療服務質量、降低醫療成本是至關重要的,而通過整合醫療服務體系可以實現這些目標[5]。IDS指的是一個將各個層次的衛生保健工作者聯系起來的有組織的、協調的、相互協作的服務網絡,為特定的患者人群和社區居民提供配合協調、縱向連續統一的醫療服務,它不僅在臨床上要為社區居民的整體健康狀況負責,而且在財務上也承擔著控制醫療成本的責任。一個成功的整合醫療服務體系要滿足以下這些原則:(1)以患者為中心的目標和價值觀:為患者提供高質量的、費用負擔得起的醫療服務,最大化患者的健康收益。(2)所有機構之間有序協作、信息共享,為患者提供無縫的、連續統一的服務,盡量減少侵入性治療,使治療達到成本—效率最適宜的程度。(3)與患者利益一致的激勵機制,包括健康收益的分成、風險調整后按人頭付費的支付方式等,通過這些機制設計引導醫療機構為患者提供高質量的、費用負擔得起的醫療服務,避免重復治療,使醫療資源達到有效配置。
針對商業保險模式帶來的問題,克魯格曼提出,美國應當推行醫療保險體系的整合,實行單一支付者(single-payer)模式,也就是政府直接提供社會醫療保險。國際經驗表明,實行社會保險模式的國家(如加拿大)可以用更低廉的成本獲得更高的健康收益,其原因在于:一方面它可以降低管理成本,避免了私人保險為了規避逆向選擇所付出的高成本;另一方面社會保險機構在與供應商(尤其是藥商)的談判過程有更強的談判能力,可以降低價格。
盡管條塊分割是美國醫療體系的嚴重問題,但是美國在整合醫療的實踐中有非常成功的經驗。最著名的是凱撒醫療集團(Kaiser Permanente),凱撒是美國最大的管理式醫療組織(Managed Care Organization,MCO),它將原本分割的初級治療與專科治療、門診治療與住院治療納入到一個整合的醫療系統中,加強了慢病管理過程中不同部門之間的協作與資源共享,在醫療機構與患者之間建立起終身關系,確保醫院和社區之間的有效聯系,使醫療機構更加注重預防性醫療,為居民的長期健康負責,用更低的成本實現更高的績效。整合包括三個方面:(1)籌資與服務提供的整合,也就是將保險方和服務提供方整合在一起,成為利益共同體,這樣可以促使醫院和醫生控制醫療成本。(2)初級治療與??浦委煹恼?,也就是建立起縱向整合的醫療服務網絡,實現醫療服務的一體化和連續性。(3)預防、醫療與照顧的整合,尤其對于慢病患者和老年人來說,他們需要接受多種形式的健康保健服務,醫療只是其中的一方面,加強公共衛生、醫療與社會照顧之間的整合與協作更有助于維護這些人群的健康[6]。
德國是世界上最早舉辦社會醫療保險的國家,目前也面臨著醫院體系條塊分割、缺乏協作、醫療體系運行效率低下等問題。[6]德國健康保健發展評估委員會曾經發布報告稱,門診與住院治療之間高度分離、各級醫療機構之間利益不一致、缺少基于循證醫學的臨床路徑,這些因素導致了醫療機構之間協作不力,預防性醫療服務嚴重不足,慢病患者被動接受治療,醫療質量低下。為了改變這些現狀,德國從2002年開始引進疾病管理計劃(Disease Management Programmes,DMPs),這一計劃旨在加強慢病管理中初級治療與專科治療、門診治療與住院治療之間的協作,加強對慢病患者的早期健康干預與溝通,重視慢病患者的自我保健,減少昂貴的住院治療費用,以此提高對慢病患者的醫療質量,降低醫療成本。具體做法是,在不改變醫療體系組織結構的情況下,將疾病管理納入到初級治療服務中,對初級醫療機構開展的特定的慢病管理給予固定的支付,以激勵全科醫生加強對社區居民的疾病預防,給予協作治療(co-ordinate care)額外的獎勵。DMPs還要求醫生按照基于循證醫學的臨床路徑進行治療,建立以質量和績效為核心的考核機制,對成本和效率進行評估等。
整合醫療不僅是國際醫療改革的新趨勢,而且在經濟學和醫學上都有堅實的理論支撐。在經濟學上,醫療服務是一種非常特殊的產品,最顯著的特點是醫、患、保三方之間存在嚴重的信息不對稱,并且醫療服務產品的質量難以度量,而當醫、患、保三方的利益不一致,甚至醫療服務體系內部各部門之間的利益不一致時,就會產生委托代理問題,最突出的是醫生利用信息優勢提供過度醫療,醫生和患者串謀騙取保險金,保險市場上的逆向選擇,患者和保險公司之間的雙向道德風險等,這些問題都會嚴重損害醫療體系的運行效率,增加其運行成本。當委托代理問題成為一個嚴重問題的時候,就可以通過一體化的辦法來消除委托代理關系及其產生的問題,使醫療體系中各主體的利益相一致,成為利益共同體,使它們為整個體系的目標而服務,即以最小的成本維護全民的健康。具體來說,整合醫療保險方和服務提供方,如美國的管理保健組織(Health Maintenance Organization, HMO)和英國的國家醫療服務制度(National Health Service, NHS),使服務提供方和保險方的利益相一致,可以促使醫療機構以控制成本為目的;整合醫療保險體系,實行單一支付者制度,可以避免保險市場上的逆向選擇問題,促進醫療保障的公平性,加強對醫療費用的控制,實現更大范圍、更高層次統籌;整合醫療服務體系,可以使醫療服務體系內部各部門之間利益相一致,加強部門之間的協調配合與資源共享,避免重復建設、重復服務,實現醫療服務的一體化和連續性,并且通過有效的激勵機制和產權制度安排引導醫療機構更加重視預防性醫療,對患者的長期健康負責。
首先,在醫學上,整合醫療符合“整體醫學觀”的治病救人理念。這種理念把人體看作是一個統一的有機整體,疾病是人體“內穩態”失衡或偏離的一種表現[7],同時人體也是一個開放的系統,受到外界環境的作用,因此,它強調不僅要重視疾病的生理因素,更要重視心理和社會因素。在分割的醫療體系下,醫生更重視藥物、手術治療,而忽視對患者的心理、飲食、生活習慣的干預,而“整合醫療”的核心理念就是以患者的整體的、長期的健康為中心,加強預防性醫療與自我保健。
其次,整合醫療可以保證慢性病的連續性診治。人類疾病譜正發生根本性的變化,慢性病(包括心血管病、癌癥、糖尿病、肺部疾病、精神病等)所占的比重大幅度上升,據WHO估計,全世界60%的死亡是由慢性病造成的(不包括艾滋病),而在歐洲這一比重達到86%。[6]由于其帶來的巨大經濟損失和昂貴的醫療費用,慢性病已經成為各國疾病負擔和醫療成本的主要來源,如果防治不及,會給社會、家庭造成巨大的經濟壓力。慢病患者需要從不同的服務提供方那里接受長期、復雜的治療,包括早期預防、疾病治療和社會照顧等,分割的醫療服務體系難以及時預防疾病的發生,難以為患者提供連續、統一的醫療服務,而且會造成無效的、不安全的治療和重復治療,嚴重影響醫療質量和患者的健康,增加了醫療成本和患者的經濟負擔。整合醫療正符合了現代慢病管理的需要,通過對各級醫療機構實行組織、財務、管理上的縱向一體化,加強機構之間的協作和信息傳遞,可以實現慢病治療中各環節的連續性和無縫對接。
第三,實施整合醫療可以顯著地提高醫療質量,降低醫療成本。據美國專家估計,美國實施整合醫療之后,可以減少30%~40%的醫療成本,手術死亡率可以降低一半。[5]而德國的一項研究表明,對糖尿病實施疾病管理計劃(Disease Management Programme, DMP)可以使死亡率從14.4%降低到11.3%,每年人均的醫療費用從4 897歐元降低到4 393歐元,其中大部分是由于住院日的下降帶來的。[6]
條塊分割也是我國醫療衛生體系許多問題的根源。目前我國各級醫療衛生機構之間協作程度很低,重復建設嚴重,信息流通不暢,這直接導致了我國醫療衛生費用高漲、效率低下,反映出來的問題就是“看病難、看病貴”。一方面,醫療服務體系的分割導致了各級醫療機構各自為政、無序競爭,轉診體系被完全打破,分工協作機制完全喪失,許多基層醫療機構在建設和管理上十分薄弱,有些甚至在與大醫院的競爭壓力下,轉變成了綜合醫院,基本醫療服務被嚴重削弱,加劇了“看病難”的問題。無序競爭也導致了各級醫院為爭奪患者爭相購買各種高科技醫療設備,過度投資、重復建設的問題非常突出,增加了社會醫療成本和患者的經濟負擔,加劇了“看病貴”的問題。另一方面,醫療服務體系與公共衛生體系的分割會嚴重影響公共衛生部門的運行效率,例如,公共衛生部門需要大量的疾病和疫情信息,而這些信息都掌握在醫療機構手中,公共衛生和醫院服務的分割導致信息不能得到充分的共享和及時的傳遞,使得公共衛生部門不能及時地發現疫情,最終損害了老百姓的健康,這也是當年SARS給我們最深刻、最沉痛的教訓。
3.1.1 建國以后到改革開放以前:計劃經濟體系下較完整的三級醫療網絡
事實上,我國曾經在計劃經濟體制下建立了一套較完整的三級醫療網絡和轉診機制,極大提高了人民的健康水平。新中國成立后,為了解決當時缺醫少藥的狀況,黨和政府在較短時間內建立了一套符合中國國情的、行之有效的醫療衛生制度:醫療保障方面,在城市建立公費醫療和勞保醫療,在農村建立合作醫療,實現了醫療保障的廣覆蓋。醫療服務方面,建立了從縣到村的農村三級醫療衛生網絡,各縣成立縣醫院、縣衛生防疫站、縣婦幼保健所(站),鄉鎮建立衛生院,生產大隊建立村衛生室[8];實行“基層醫療衛生機構+醫院”的分級醫療模式:基層醫療衛生機構(由赤腳醫生和鄉鎮衛生院構成)負責社會成員的疾病預防和基本醫療,重大疾病、疑難病則轉診到有合作關系的醫院治療,基層衛生機構在醫療衛生體制中起到了“看門人”的作用。這一制度強調預防和初級保健,重視農村的衛生問題,有效配置了當時非常有限的醫療衛生資源,極大促進了人民健康水平的提高,因而受到世界衛生組織的高度贊賞。
3.1.2 改革開放以后:農村集體經濟瓦解導致三級醫療網絡和轉診機制被打破
但是,1978年以后,隨著改革開放和經濟體制改革的深入,農村集體經濟逐漸瓦解,以集體經濟為基礎的農村合作醫療迅速解體,鄉鎮衛生院和村衛生室受到嚴重的沖擊,鄉村醫生成了變相的個體醫生,三級醫療網絡和轉診機制被完全打破,縣鄉村各級醫療機構之間喪失了分工協作機制,相互之間利益矛盾激化、競爭加劇,醫療資源向高端集中,基本醫療被嚴重削弱,成為導致目前“看病難、看病貴”問題的重要原因。
因此,大力整合醫療衛生體系,建立公立醫院之間、公立醫院與城鄉基層醫療衛生機構的分工協作機制,恢復三級醫療衛生網絡,實行分級醫療、雙向轉診的醫療服務模式,已經成為我國醫藥衛生體制改革的當務之急。
3.2.1 主要做法
目前,我國已有許多地方開始探索整合醫療和分工協作機制,典型做法的有如下幾種:
(1)院辦院管模式。深圳市社區衛生服務實行“院辦院管”模式,醫院按區域衛生規劃在所轄地段建立相應的社區健康服務中心(下簡稱“社康中心”),對社康中心進行人、財、物和服務上的全方位統一管理:中心負責人由醫院任命,對院長負責;醫院每年對社康中心的醫務人員進行綜合能力的考核;社康中心的經費由醫院支持,收入全部上交醫院;社康中心醫務人員的薪酬由醫院支付;藥品由醫院統一購買、配送等。[9]
(2)政辦院管模式(托管模式)。廣東省中山市小欖鎮社區衛生服務實行“政辦院管”模式,政府舉辦社區衛生服務中心,將社區衛生服務中心的行政、人事、經營決策權委托給鎮醫院,政府對醫院和社區衛生服務中心實行“收支兩條線”管理。
(3)醫療服務共同體模式。自2007年以來,某大型三級醫院先后與38家區級醫院、社區衛生服務中心(站),在不改變產權所屬的情況下,組建了醫療衛生服務共同體,通過標準化的通用信息接口實現不同機構之間醫療信息的對接,實現了醫療信息共享與互聯互通,三級醫院對共同體內的醫療機構提供技術支持和遠程教育,為患者提供社區預約掛號服務,幫助患者向上轉診,對共同體內的患者進行統一的健康管理。
3.2.2 不同做法存在的主要問題
從理論上來說,院辦院管模式一體化程度最高,醫院和社區衛生服務中心之間利益一致,最有利于促進分工協作。但是,這種模式也存在一定的弊端,在這種模式下,社區衛生服務中心變成了醫院的分支機構,容易受到醫院“重治療、輕預防”的服務理念的影響,偏離其預防保健的功能定位。事實上,如果醫院仍然是以創收為目的,它就不可能真正開展分工協作,只會將社區醫療機構作為其創收的一個部門,出現“門診搬家”的現象。醫療服務共同體模式在產權和管理上都比較松散,醫療機構之間的利益很不一致,難以真正形成分工協作的局面。
從現實情況來看,以上三種模式在運行過程中都會遇到一些問題[10]:(1)雙向轉診下轉難。導致這個問題產生的原因有很多,如患者就醫觀念存在誤區、轉診手續繁瑣、缺乏轉診標準等,但是最根本的原因在于,醫療機構之間利益不一致,雙向轉診中利益劃分不清,醫院仍然以創收為目的,缺乏將患者下轉到社區的激勵。(2)公立醫院缺乏分工協作的動力。許多醫院擔心分工協作會使患者流失,導致經濟效益下降,其主要原因是:一方面,公立醫院以利潤為導向的經營目標還沒有被扭轉過來,公立醫院缺乏公益性;另一方面,政府對公立醫院開展分工協作的補償和激勵相當不足,導致許多醫院為了應付上級部門的政策要求僅僅在形式上開展分工協作。
綜合以上這些問題,要有效開展公立醫院和社區醫療衛生機構之間的分工協作,必須滿足以下幾個條件:(1)政府主導,保證各級醫療機構的公益性;(2)醫療機構之間利益一致;(3)人、財、物、資源、服務的統一管理;(4)醫療信息的互聯共享。
國際經驗表明,實行整合醫療是國際醫療衛生體制改革的必然趨勢,它有利于提高醫療質量、降低醫療成本,有利于改善醫療衛生體系的運行效率、促進人民整體健康水平的提高。我們應當將整合醫療作為中國醫改的戰略選擇,從根本上改變目前醫療衛生體系分割的局面,提高醫療衛生資源的利用效率,切實緩解群眾“看病難、看病貴”的問題。
整合是實現分工協作的前提,但必須是真正意義上的整合,即人、財、物、資源、服務的全方位整合,而不是松散的、形式上的整合。否則,醫療機構之間利益難以協調一致,資源和信息無法充分共享和及時傳遞,分工協作無法有效開展。
目前公立醫院的人事制度普遍存在缺乏競爭性的問題,尤其是醫院管理者還是按照行政領導的辦法選拔,缺乏專業化的管理才能。實行整合醫療之后,對整個醫療集團的管理遠比管理一家醫院要復雜的多,對管理者的專業化、職業化的要求更高,因此,實行整合醫療必須首先推動醫院人事制度改革,引入競爭機制,對院長進行公開招聘,去行政化,并開展全員競聘,明確崗位責任。實行整合醫療還需要對醫院按項目付費的支付制度進行改革,整合醫療成功的關鍵在于醫療集團為居民的長期健康負責,并積極控制醫療成本,在按項目付費的支付方式下,醫療機構沒有控制成本的動力,也沒有維護居民健康的意愿,因此,我們必須推動支付制度改革,嘗試探索按人頭付費、按績效付費、按結果付費等支付方式。
醫療信息的互聯共享是實行整合醫療、促進分工協作的必要條件。醫療服務共同體就是以一套完整的、互聯互通的醫院信息化平臺作為支撐,信息系統的運用極大程度地提高了資源利用效率和醫療服務質量,各家醫院不再是一個個信息孤島,通過電子病歷、個人健康檔案等信息化手段可以對更大范圍內的患者進行健康管理。
實行整合醫療必須以保證公立醫院和基層醫療衛生機構的公益性為前提,否則會帶來適得其反的效果。因此,整合必須由政府主導,加強監管,明確各級醫療衛生機構的功能定位,強化區域衛生規劃;明確分工協作的目標、任務和協作方式,明確各方在分工協作機制中的責、權、利;建立對公立醫院開展分工協作工作的補償機制,加大政府對公立醫院的財政投入;建立分工協作的監督考核機制和獎懲機制。
參 考 文 獻:
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