我國地方政府創新研究綜述

毛彩菊

（中國人民大學 公共管理學院，北京 100872）

隨著我國分權制改革的進行，地方政府之間的競爭加劇，競爭方式也由地方保護走向了地方創新。近年來，各地開展了多種多樣的創新活動，比如內蒙古烏海的稅務新政、浙江溫嶺的民主懇談會等。這些創新涉及政府的管理體制、運行機制和工作方式方法等各個方面，反映了地方政府為謀求績效，順應歷史潮流和民眾意愿而進行的探索和努力。作為對這種行政實踐的回應，學術界也興起了地方政府創新研究的熱潮。從2000年開始，中央編譯局和北京大學合作進行“地方政府創新獎”的評選，更是給了實踐部門和學術界一個強有力的推動，有關地方政府創新的學術論文也是層出不窮。為此，本文主要以中國期刊網近五年來有關地方政府創新的學術論文為藍本，試圖對這些研究進行一個綜述，以期探索未來我們進一步研究的方向。

一、我國地方政府創新研究的主要內容

地方政府創新，既可以理解為一個靜態的結果，也可以理解為一個動態的過程。因此，對地方政府創新的研究一般也是從這兩個角度來進行的。從靜態的結果來說，地方政府創新研究主要表現為對地方政府創新的具體內容的研究，比如說在哪些領域進行了什么樣的創新，這總體上屬于描述性質的研究；從動態的過程來說，地方政府創新研究則表現為對地方政府創新的各主體要素及其互動關系的分析，比如說，地方政府創新是在一個什么樣的環境下進行的？創新的主體及其動力是什么？引發機制是什么？創新是如何擴散的？也就是說，這一角度試圖探尋地方政府創新的原因。筆者對地方政府創新研究的綜述也是從這兩個角度來進行的。

（一）地方政府創新的內涵及內容

1.地方政府創新的內涵

對地方政府創新的內涵，主要有以下幾種說法：

目的說。從地方政府創新的目的來解讀。俞可平和何增科都認為，“所謂政府創新，就是公共權力機關，為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創造性改革。”[1]毛鋮任等認為，政府創新的目的是為了構建一個“低成本、優質、專業、數字、規制、誠實和透明的政府”。[2]

主體說。從地方政府創新的主體來解讀。毛鋮任等認為，對于地方政府創新有廣義和狹義之分，從廣義上講，地方政府創新指的是省、市、縣、鄉一級政府的創新，從狹義上講，地方政府創新指的是市、縣、鄉一級政府的創新。[3]

內容說。從地方政府創新的內容來解讀。如陳家剛認為，“政府創新是政府為解決本身面臨的社會經濟生活中的具體問題而實行的創新，也可以是政府改變原有制度結構的某些程序性、技術性創新?！盵4]鄯愛紅認為，“所謂政府創新，是指政府管理體制、機制和方式方法的變遷過程?！盵5]

特征說。通過強調政府創新與其他創新的區別來解讀。如俞可平認為，與一般創新行為相比，政府創新具有這樣幾個特征：一是政府創新具有公共性。表現在創新的主體是共同部門，創新的目的也是為了滿足公共利益；二是創新具有全局性。表現在創新的受惠者是廣大公民，且創新的結果通常對社會有著廣泛而深刻的影響；三是創新具有政治性。表現在它直接涉及權力關系和利益關系，敏感度高，風險性大。[6]

以上幾種說法從各個不同的角度對地方政府創新的內涵進行了界定，雖然說法不太一樣，但是描述了地方政府創新內涵的主要要素。綜上所述，筆者認為可以將地方政府創新定義為：各級地方政府為了增進公共利益、優化公共服務、提高行政效率而在政府管理體制、運行機制和工作方式等方面進行的創造和革新，其具有政治性、公共性、全局性等特點。

2.地方政府創新的內容

地方政府創新的內容從靜態結果來說，就是地方政府究竟進行了一些什么樣的創新。因為地方政府創新涉及的范圍相當廣泛，所以要想一一描述其內容是相當困難的。因此，學者們對創新內容的研究主要是通過分類法來進行的。對于這方面的研究，可以說是仁者見仁、智者見智，但其區別只是表現在分類標準的不一致上。幾種有代表性的分類是：

（1）將地方政府創新分為政府內部創新和外部創新。內部創新就是政府機構內部工作職責、組織結構、組織文化、工作流程、信息技術、人事制度等方面的創新；外部創新則是政府向公眾提供公共產品和服務的手段的創新。

（2）將地方政府創新分為政治改革類、行政改革類與公共服務類創新三種。政治改革類創新主要涉及民主選舉、立法改革、政治參與、政務公開、權力監督等，其核心在于政治權力的有效監督與政治權利的合理利用；行政改革類創新關注行政程序簡化、行政成本降低、行政公開透明等，它的焦點落在了機構如何高效運轉這一問題上；公共服務類創新則包括公益事業、社會保障、社區服務、就業扶持等，意在改善現有服務并提供新的服務。[7]

（3）將地方政府的創新分為制度創新和技術創新。制度創新，是指地方政府以新的觀念為指導，通過制定新的行為規范，調整主體間的權利平等關系，為實現新的價值目標和理想目標而自主地進行的創造性的活動。[8]技術創新是指政府工作的信息化或電子化政府，是行政事務在操作層面的政府創新。[9]

（二）地方政府創新的過程及模式

一般而言，地方政府創新的過程可以描述為：在什么環境下，地方政府基于什么樣的動機，以什么為契機采取創新活動，并取得了什么樣的效果。也就是說，我們可以將地方政府創新過程分為以下幾個要素：環境、動機、引發機制、效果。

1.地方政府創新的環境

近年來，我國地方政府創新此起彼伏，勁頭不減，而此前卻鮮聞地方政府創新案例。這說明，地方政府創新需要一定的環境。我國地方政府創新的興起，既與世界范圍內新一輪政府變革運動的影響有關，也與我國分稅制改革實行后，地方政府被煥發出來的競爭熱情有關。同時，地方政府面臨的權威危機也使得地方政府不得不進行創新。而信息技術的發展則提供了地方政府創新的技術支持。

20世紀以來，世界各國展開了新一輪政府變革運動。這些政府變革有以治理有效性為評價標準的多中心治理運動、以改革官僚制弊病為目的的新公共管理運動和以重申公共利益和公共服務為目的的新公共服務運動，它們都希望擺脫傳統官僚制的弊端，用公民參與、市場化、重申民主與道德來達到善治。這種國際化的發展浪潮不僅給地方政府創新提供了一個有利的國際環境，而且還在某種程度上為地方政府創新提供了一個方向的指引。

我國分稅制改革的推行使地方政府的行為和角色發生了根本的變化，地方利益的獨特性逐漸顯露，不同層級的地方政府成為轄區經濟的控制者和索取者，地方政府開始扮演推動地方市場化進程及各項事業發展的重要角色。正是在這種地方化格局的基礎上，我國的政府體系實際上表現出強烈的競爭性。而為了能使各種經濟資源流向本地，各地方也是不斷進行制度創新。而自上世紀80年代開始，中央政府對地方的創新行為也是一直持支持和鼓勵的態度，這也從宏觀上為地方政府創新提供了保障。

隨著我國經濟社會的發展，民眾的參政議政意識和能力都日益增強，他們對政府寄予的希望和要求也越來越高。成型于計劃經濟時代的政府管理模式，特別是全能型的政府角色定位，以及單純依賴行政命令和組織動員的政府運行機制，越來越難以適應市場經濟和和諧社會發展的要求。[10]當民眾感到因為政府工作的弊端而使自己的利益受損時，就會運用各種手段向政府施加壓力。如果不能就民眾的訴求進行改革，政府無疑會面臨合法性危機。因此，在這種壓力之下，地方政府也會不斷地進行創新以滿足老百姓的需求。如我國的審批制度改革、行政服務中心的“一站式服務”等就是對這種需求的回應。

信息技術的發展和網絡技術的應用，為地方政府創新提供了有力的技術支持。目前，我國政府努力建設電子政府，實現政府面向企業和市民的審批、管理和服務業務上網作業，政府內部力爭初步實現電子化和網絡化辦公，最終建成體系完整、結構合理、高速寬帶、互聯互通的電子政務網絡系統，形成系統共建共享的政務信息資源庫，全面開展網上交互式辦公。[11]這些都與信息技術和網絡技術的發展緊密相連。

2.地方政府創新的動機

一定的行為總是源于一定主體的動機。要分析地方政府創新的動機，首先就要分析地方政府創新的主體。按照公共選擇理論的觀點，政府是由與在市場領域行為無異的個人所組成的，所以說，政府的基本分析單元是個人。由于我國實行行政首長負責制的行政體制，行政領導享有很大的權力行使空間，因此，實際上地方政府的創新行為都是由行政領導來決定的。很多案例也顯示出，地方政府個別領導者的創新精神和能力是創新得以開展和順利推行的重要因素。杜萬忠通過案例分析認為，湖北省咸安鄉鎮綜合配套改革能提出并取得成效，就與改革倡導者宋亞平的努力密不可分。他指出，雖然我國是集體領導，但關鍵性決策取決于擔任首要領導責任的個人，尤其是對于需要承擔政治風險的敏感性領域的改革，尤其需要倡導者的勇氣和魄力。[12]那么，地方政府領導進行創新的動機何在呢？有學者認為主要是官員的社會責任感和政績追求的沖動使然。隨著我國干部人事制度的改革，一批年輕而又有理想、有抱負的官員進入地方和基層政府的領導層，他們面對目前政府中存在的嚴重弊病和人民群眾遭遇的各種困擾，產生了改良和優化政府日常工作的動機，從而推動相關部門進行創新。[13]這種也被稱為“發展型動機”。而還有相當一部分官員的創新行為來自于對政績的追求。“政治在某種意義上說意味著是官員的競技場，在對政績的考量中，地方官員事實是處于一個競爭環境中，競爭對手即是他們的‘兄弟鄉鎮’，競爭的勝負往往與個人的升遷晉級直接相關，他們更靠近基層，更接近民生，更熟悉本地的實際情況，因而也就更善于發現和利用民主中的變量?！盵14]不可否認，作為“經濟人”的各級地方官員在促進公共利益時，也有著謀求自身發展的需要。就像有人說的，“不想當將軍的士兵不是好士兵”，作為官員，希望得到職務晉升，獲得相應的榮譽和物質待遇，似乎也是情理之中的事情。而在我國的實際政治生活中，地方官員職務晉升最重要的考核指標就是其為官的政績。而在現有的發展環境下，地方政府要追求政績，也必須不斷創新行政理念、行政方式。據學者統計，在跟蹤自2000年以來的“中國地方政府改革與創新獎”之后，發現獲獎地區的地方政府官員的2/3都得到了提升，或者調動后的職務更重要了。[15]這就更會促進地方政府官員的創新沖動。這種動機也被稱為“競爭型動機”或者“壓力型動機”。

3.地方政府創新的引發機制與模式

地方政府行政領導有創新的動機，但是，從動機到實際的行動，還需要有一定的引發機制。動機提供了某種可能性，而引發機制則將這種可能轉變為現實。從某種意義上來說，引發機制是地方領導進行創新的催化劑。我國地方政府創新的引發機制主要來自于中央政府、基層民眾、媒體和學界。

中央政府是地方政府創新的重要引發機制，比如王煥祥、黃美花認為，所謂的實驗型創新就是由中央政府發起的、在地方政府進行的試錯性創新行動，比如中小企業融資的浙江實踐、甘肅張掖節水型社會試點建設等案例就屬于這種類型。[16]李軍也認為，在地方政府創新中，有一種是中央政府授權的創新行為，在這種創新行為中，中央政府是創新的發起人和新方案的制定者，是創新的第一行動集團，地方政府主要是回應中央政府的要求，對地方政府進行改革調整。而且，中央政府的作用不僅在于主動提出創新，它所制定的大政方針是否鼓勵創新，也是地方政府創新的一個影響因素。[17]

基層民眾所表達的要求政府變革的愿望也在一定程度上會催生政府的創新行為。隨著民主理念的深入人心，作為公權力組織的地方政府，只有當其滿足人民群眾的切身需要，提供優質、便捷的公共服務時，才能獲得其合法性基礎。因此，當政府的辦事規程和執法方式給人們的生活帶來困擾和利益損失時，人民群眾就會運用各種手段向政府施加壓力，表達要求政府變革的愿望。而我國目前的許多政府變革也與基層民眾的這種呼聲緊密相關。比如，2009年珠海市設立了促進就業、醫療衛生和小區管理等三個與民生息息相關的政府咨詢委員會，這就是珠海市為回應百姓需求而推進的社會管理體制改革新舉措。還比如，杭州的“開放式決策”、江陰市“幸福江陰綜合評價指標體系”的創新等都體現了對民眾意愿的尊重。

而媒體和學術界的推動也是近年來我國地方政府創新頻繁的一個重要助推器。媒體對各種社會問題和群眾心聲的反映，使政府能清楚百姓的意愿以及改革的重心。而來自學術界的建議則為政府創新提供了可供選擇的思路。而從2000年開始，中央編譯局和北京大學合作進行“地方政府創新獎”的評選，對地方政府創新活動而言也是一個相當大的激勵，許多地方和基層政府的創新就是在這個評獎活動的推動下開展起來的。由北京大學出版社出版的《中國地方政府創新案例研究報告》（叢書）生動地記錄了一些具有典型意義的地方政府創新案例，也給地方政府的創新提供了參考。

根據引發機制的不同，有學者將地方政府的創新分為這樣幾種不同的模式：實驗型創新、戰略型創新、探索型創新、問題型創新和功利型創新。實驗型創新是指中央政府在地方政府進行的試錯性創新；戰略型創新是指基于地方發展的重大領域，重大決策進行的創新；探索型創新是指嘗試性、先驅性創新；問題型創新是指為解決地方自身發展面臨的特殊問題進行的創新；功利型創新是指基于功利性目標、短期利益而進行的創新。[18]還有學者認為，中國地方政府創新的發起形式通常有三種：主動創新、上級選擇該地作為改革試點、學習其它地區的創新經驗。在主動發起的創新中，創新思路的首倡者也有三種可能：領導干部、普通工作人員和學者。根據上述幾種可能的創新發起主體，他們將地方政府創新分為領導發起型、基層發起型、學者實踐型、學習型和試點型五種模式。[19]

4.地方政府創新的效果

地方政府創新的效果的研究主要表現為對創新的持續力以及創新的擴散研究兩方面。在政府創新的持續力研究方面，目前學術界主要是探尋影響政府創新持續力的因素。李景鵬認為，影響地方政府創新可持續力的因素有四個：一是由于領導班子換屆或領導人更迭。當新的領導班子追求新的政績，而原來的創新與新的政績之間沒有多少關系甚至有矛盾的時候，原來的創新就會被忽視或拋棄；二是創新本身的成本過高。有些創新需要比較大的人力和物力的支撐，這往往給創新單位造成沉重負擔。剛開始憑著熱情還可以堅持，時間一長便無法再堅持下去；三是創新本身缺乏群眾基礎。四是外界環境的壓力。如果創新是逆潮流而動，或者其他單位認為創新構成對他們利益的損害而不予支持，那么，這就會使創新難以持續。[20]韓福國等通過典型相關分析確定了對地方政府創新持續力具有重要影響力的九大因素：國家創新空間、創新類型、創新動力、政治民主、合法性、官員資源獲?。ㄉw）、組織生存和擴張、受益人群、政府職能范圍界定，并基于此初步建立了政府創新持續力的測評指標和回歸模型，并用這些指標和模型對政府創新的持續力進行評價，提出了創新持續力的研究范式。[21]高新軍則通過對重慶市開縣麻柳鄉“八步工作法”的個案研究，認為地方干部對政府創新的可持續性具有重要作用。他還對有人認為只要得到制度化，地方政府創新就有可持續性和可推廣性的觀點進行了批駁，并認為我國基層政府創新是對各種危機的處理，基層干部從思想到行為都深受舊體制浸潤，在很多時候潛規則的作用要大于正式規則。在這樣的條件下，僅僅靠制度顯然不夠，還要靠執行制度的人。如果沒有能夠把創新堅持下去的干部，即使某個創新制度化了，仍舊會名存實亡。[22]

對地方政策創新擴散的研究，比較有代表性的是馬亮關于府際關系與地方政府創新擴散的研究。影響政府創新擴散的因素很多，但作者認為府際關系在其中扮演著至關重要的角色?；诖?，作者將地方政府創新擴散機制概括為基于同級政府間的競爭、同級政府間的合作、自上而下的擴散與自下而上的擴散四種。通過研究發現：水平層面的政策學習最經常發生在地理接壤或鄰邊的政府之間，還可能發生在經濟、社會、政治、文化等方面相似的政府之間；而基于競爭的創新擴散常常導致參與競爭的政府不斷降低門檻和減少收益，最后導致一種“囚徒困境”式的雙輸博弈；自上而下的政府創新擴散主要源于下級政府對上級政府的資源依賴，包括財政資源、政策優惠、主觀偏好等，它們都會推動下級政府“迎合”上級政府的需要，進而做出符合上級政府傾向的政府創新行為；以美國為例，作者認為自下而上的政府創新的擴散主要表現為州政府向聯邦政府的擴散和地方政府向州政府的擴散兩個方面。[23]

二、我國地方政府創新研究的主要方法

為研究我國地方政府創新研究的方法，筆者先在中國期刊網上找出標題名中含有“地方政府創新”的學術論文，然后剔除了非學術論文的筆談、書評、會議綜述以及同一作者內容大同小異的論文后，還剩下50篇。對這50篇論文，筆者通過分析，發現其中有很多都與“中國地方政府創新獎”相關，或者是通過對獲獎的案例進行歸類以說明我國地方政府創新的特點，或者在行文中以“中國地方政府創新獎”的獲獎案例為案例來源。所以，筆者把這50篇論文分成兩大類來考察：第一類是理論研究類，它們或者是概念式的理論研究，或者問題式的理論研究，它可能用案例來說明問題，但絕對沒有數據，因此它又可以分為有案例的理論研究和沒有案例的理論研究。做這個區分的目的是有案例的理論研究以事實為依據，更關注中國的現實。第二類就是數據統計類，顯然這一類是有數據的、并且有對數據的統計分析。結果發現，在這50篇文章中，有36篇理論研究，14篇數據統計分析，而在36篇理論研究中，同時還有案例的有9篇。而在14篇數據統計分析中，有8篇是以“中國地方政府創新獎”為依托的。

這說明，目前地方政府創新的研究中，理論研究多，數據統計分析少。而關注真實案例的、有憑有據的理論研究也不多。而數據統計類研究大都以“中國地方政府創新獎”的獲獎項目為分析對象，通過對獲獎項目的分析來解釋中國地方政府創新的特點，如通過對創新獎進行獲獎地區、獲獎單位是哪一層級的政府、獲獎項目是屬于哪個類別，比如說是屬于政治改革、還是行政改革、還是公共服務改革？當然也還有更細致的分類，如吳建南等的《政府創新的類型與特征——基于“中國地方政府創新獎”獲獎項目的多案例研究》[24]、楊雪冬的《過去10年的中國地方政府改革——基于中國地方政府創新獎的評價》[25]等。這類數據統計研究從中國的實際案例庫出發，探討中國地方政府創新的特點，應該說，是有重要意義的。但這種數據統計研究還算不上是實證研究。因為實證研究的目的是發現因果關系，其研究步驟通常是：進行文獻綜述；提出理論假設；通過案例、數據對假設進行驗證；得出結論。但是這些研究一般都沒有提出理論假設，更沒有對理論假設的檢驗，沒有這個基本的前提，當然其方法也就談不上是實證研究。

筆者并不認為只有實證研究才是好的研究。但是，在我國地方政府創新的研究中，對于不管是通過案例來進行描述的理論研究也好，還是通過對“中國地方政府創新獎”的數據分析來描述中國地方政府創新的特點也好，它們終究只是在描述現狀，并沒有去進一步思索其中的因果關系。但筆者認為，因果關系的建立無論是對于我們的理論研究還是對于指導我們的實踐，都是有重要意義的。我們研究地方政府創新，其目的應該是弄清楚為什么有的地方能創新，有的不能？在創新中，究竟是哪些力量起了關鍵性的作用？為什么有的創新會失敗，原因是什么？這樣才能為我們的實踐提供指引，也才能更好地增進這方面的知識積累。而要達到此目的，我們在研究方法上還要進一步強化，要加強實證研究的力度。

三、未來的研究方向

1.進一步明晰政府創新的內涵，將創新與改革、創新與變遷、政府創新與政府制度創新區分開來。目前在談論創新時，往往有泛化的傾向，似乎只要地方政府有改變，就是創新。這也使得我們的創新內容研究范圍異常廣闊，不僅涉及政治改革，還涉及行政改革以及公共管理改革。所以，很多人在研究時往往直接標題就是“地方政府創新與服務型政府構建”、“地方政府創新與區域經濟發展”，“地方政府創新與體制改革”等，這樣并沒有很好地聚焦問題。

2.在統一的研究框架下進行深入研究。吳建南等人提出，地方政府創新包括這幾個關鍵要素：創新動因、創新主體、創新內容、創新方式、創新績效。[26]筆者認為這些要素基本能涵蓋目前政府創新領域研究的主要內容，現有的研究一般也是以這幾個要素展開的。未來的研究應該在這樣一個框架下進行深入研究、精細化研究，探尋每個要素的內在邏輯、運行機理以及相互間的互動關系。

3.進行實證研究。目前我們的研究中案例研究有一些，既包括個案研究，如王巧玲的《信息管理體制與地方政府創新——以山西地稅“兩個操作示范”改革為例》[27]，陳朋的《地方政府創新實踐：政府與社會的共同作用——浙江溫嶺民主懇談實踐的案例啟示》等。[28]也包括案例的比較研究，當然這些多是以我國地方政府創新獎為案例來源的。但我們目前還缺乏有理論假設、以探求因果關系為目的的實證研究。筆者認為，目前我們所進行的描述類研究已經有一些，但這種解釋類研究比較少，因此這應成為我們今后主要的研究方向。

[注 釋]

① 薛瀾認為，地方政府創新涉及兩個方面，一個是政府所做的事情，一個是政府做這些事情的體制機制。具體參見：賀海峰：《2011地方政府創新趨勢》載《決策》2011（1），36～39頁。

② 劉景江認為，地方政府自身創新包含緊密關聯的四個核心要素：組織文化創新、業務流程創新、組織結構創新和信息技術創新。具體參見：劉景江：《地方政府創新：概念框架和兩個向度》載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2009（4），50～57頁。

③ 謝慶奎認為，政府創新的內涵包括四個層面：理論層面的政府創新、體制層面的政府創新、人員層面的政府創新和操作層面的政府創新。具體參見：謝慶奎：《論政府創新》載《吉林大學社會科學學報》2005（1），136～143頁。

④ 毛鋮任等認為，地方政府創新有兩個基本的向度：一是政府內部組織系統的創新，一是組織系統輸出的創新，即它所提供的公共產品和服務的創新。具體參見：毛鋮任、曉林、田麗娜：《地方政府創新的熱點領域與制度化研究——對中國地方政府創新獎入圍項目的分析》載《中共云南省委黨校學報》2011（3），169～171頁。

⑤ 汪保國的分類為：政治類、行政類、司法類、綜合類。并通過統計發現，行政類創新最多，綜合類最少。

⑥ 其實完整的過程還應包括進行了哪些創新，也就是創新的內容，但因為前面一部分已經論及，所以這里就沒包括。

⑦ 陳毅：《近十年地方政府創新獎考察》載《廣東行政學院學報》2011（4），35～37頁。

⑧ 郝遙，路陽：《地方政府創新：內涵、模式與路徑選擇》載《甘肅理論學刊》2011（3）29～32頁。

⑨ 賀海峰：《2011地方政府創新趨勢》載《決策》2011（1）36～39頁。

⑩ 陳毅：《近十年地方政府創新獎考察》載《廣東行政學院學報》2011（4），35～37頁。

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