城市社區依法治理中的問題及其對策

胡國民，胡 華

（1中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315012；2中共中央黨校，北京 100091）

依法治國要求我們在推動社區治理中對社區依法自治。通過20多年的實踐，社區自治組織建設各個基本方面的內容已經有條件以法律形式固定下來，要使之制度化、法治化。健全城市社區法律法規，要明晰行政權力和社區權力的各自邊界，要依法規范政府行為，把屬于社區的自治權限歸還給社區，使社區治理做到有法可依。

一、城市社區亟需實行依法治理

依法治國可以保證國家和社會的安定有序，保障政治的穩定，也可以促進經濟的健康發展，促進文化思想的繁榮。同樣，依法治理社區，也能夠推動社區的健康發展。

首先，社區的依法治理可以制約政府對社區工作的過分干預。

地方政府掌握有大量的政治經濟資源，在社區治理中處于強勢地位、主導地位，社區自治組織的資源就很少，處于弱勢地位。在法律上社區居委會的定位是基層群眾性自治組織，主要職責是自我管理、服務群眾，但是，在實際運行中，政府機構領導著社區的工作，居委會承擔太多的行政命令、行政攤派，整天應付政府的工作事項，幾乎失去了自治的性質。政府權力不當擴張極大地影響了社區的正常發展。社區的依法治理可以抵御政府權力的濫用和擴張，制定和完善有關法律法規，明確政府的職責和權力，才能有效地制約政府對社區工作的過分干預。所以實現社區的依法治理，是對社區健康發展的有效保障。

其次，社區的依法治理能夠保障社區自身的權利。

目前我國社區治理不成熟，與發達國家相比較，一個重要原因是我國在法律上還沒有明確界定社區的主體地位，社區自身的權利義務不明確，社區的一些權利沒有保障，社區無法獨立享有自身應有的權利和承擔義務。例如社區財務的支配權還是一個問題，社區財產究竟是屬于社區還是街道，財產權的法律定位不清，這就會引起產權、管理和收入上的混亂，社區沒有自身財務的支配權，社區自治也就成了空話。社區的依法治理能夠保障社區的權利，為社區自身的發展提供法律依據。

再次，社區的依法治理能夠保障社區居民的權利。

社區居民權利的保障，關系到社區的穩定與發展。社區居民的權利一般有選舉權、提議權和居住權等，社區居民的權利是其利益的集中體現。法治的真正價值是實現對公民權利的有效保障。社區的依法治理可以保障社區居民的權利，為他們維護自己的合法權利提供了法律保障，能提高他們的社區意識，使他們積極參與社區的建設和發展。

二、我國城市社區依法治理中存在的主要問題

上世紀90年代以來，各地對社區管理體制和運行機制進行了大量的探索，但是直到今天，相關的法律法規尚未完善，社區管理體制還不夠成熟，社區的依法治理工作還有待進一步完善。

（一）社區治理的法律法規還不完善

1.地方基層政府的法律法規的規范還不完善

城市街道辦事處的性質只是不設區的市和市轄區人民政府的派出機關，并不是一級政府。90年代開始的“兩級政府，三級管理”體制改革，把加強街道辦事處的權力和地位作為主要內容。結果，街道辦事處承擔的社會責任不斷增加，管理的范圍不斷加大，提供的服務越來越多。街道辦的工作任務從經濟發展到城市管理、社區建設、文化教育、黨的建設等等，其地位、性質都已經成為準一級政府。

但是，街道辦事處的法律授權是相當模糊的。國家對街道辦事處的專門法律，只有1954年全國人大常委會通過的《城市街道辦事處組織條例》，50多年后，已經不能適應今天社區依法治理的需要，2009年條例被廢除。因此街道辦事處的法律授權問題更加突出，其職責不清，嚴重影響了依法治理工作，例如在執法主體、依法行政等問題上，法律依據不明確。

街道辦事處有明顯的責大權小的現象，在很多方面職責和權力不統一。例如在環境衛生、社會治安和計劃生育等許多工作上，法律規定各種權力都歸上級主管部門，街道辦沒有管理權、收費權和處罰權，只負責抓落實。街道辦在工作中缺乏必要的統籌協調權力，如上級政府部門在街道設立的各類事業單位，歸上級主管部門管理，街道辦對他們沒有多少約束力。還有，街道辦也沒有足夠的能力協調轄區內的單位。

2.社區自治的法律法規的規范還不完善

我國關于城市社區自治的法律依據，主要有4個部分：一是《中華人民共和國憲法》，在憲法第111條中規定：城市居民居住地區設立的居民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會主任、副主任和委員由居民選舉。其任務是：辦理本居住區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。二是《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，對城市居民委員會的性質、任務等方面作了法律規范。三是《中華人民共和國物權法》和《物業管理條例》，對業主大會和業主委員會以及它們與居民委員會的關系作了法律規范。四是《人民調解委員會暫行組織通則》和《治安保衛委員會暫行條例》等。

城市居委會經過這些年的改革和發展，有了較大的進步，總的來看，基本符合相關法律的基本精神和主要規定。但是，關于社區治理的法律法規已經嚴重滯后，例如《城市居民委員會組織法》是1989年頒布的，在經濟社會20多年的快速發展后，已經不能適應社區治理和社區建設的需要，社區發展中出現的許多新的現象和新的問題急需用法律形式加以規范。

首先，社區自治組織的地位缺乏具體的規范。目前，我國還沒有制定有關社區自治的專門法律，社區居民自治制度的總體框架設計還不到位。還有，《居委會組織法》對社區居委會的基層群眾性自治組織地位的規定，只具有原則性，缺乏可操作性。①居委會還不具備法人身份，也嚴重地影響了社區自治的進程，例如，在社區建設如果產生民事糾紛，社區居委會不能以獨立法人的身份去處理；由于不具備法人身份，無法建獨立的賬號，社區居委會的財政只能由街道辦托管，限制了居務和財務公開，群眾難以監督；由于不具備法人身份，社區居委會一些滿足社區居民需求的服務項目難以經營；由于不具備法人身份，居委會也很難獲得各方面的贊助經費。法律規定的不完善，使社區自治缺乏經濟上的支柱，也造成了社區自治組織運作的不確定性。

其次，社區自治組織與地方基層政府的關系的缺乏程序規范。

《居委會組織法》對居委會任務的規定，難以把握，實踐中容易相互矛盾。例如，在第10條和第3條都規定，社區居委會應該作為居民自治組織代表居民利益并向政府提出居民的要求，強調了其自治功能。但第2條又規定，居委會要協助地方政府或其派出機關開展工作。根據這條規定，社區居委會要聽從基層政府指令。②這些規定要求社區居委會要同時履行行政職能和自治職能。可是，社區居委會沒有拒絕權來應對政府交辦的工作，主要的時間和精力都承擔了政府的行政事務，結果是居委會嚴重的行政化，自治功能明顯不足。

課題組在幾個城市的社區發放調查問卷986份，大多數居委會工作人員和居民都認為，要解決居委會的行政化問題主要靠依法治理社區。

表1

再次，社區中的幾個重要組織之間的關系缺乏法律的具體規范。《居委會組織法》沒有明確界定居委會和社區黨組織的關系、居民（代表）大會與居委會的關系、居委會與業委會的關系等，容易出現一些問題和矛盾。如社區居委會和物業管理公司的關系，《物業管理條例》中規定，物業公司主要負責小區治安、綠化管理、環境衛生等；《居委會組織法》中規定，居委會也有治安管理、公共衛生等職能。兩個組織的管理職能存在交叉，實踐中就會出現一些矛盾。還有，駐區單位對社區居委會的支持關系，缺少約束性規定，許多單位對社區居委會的工作支持不力。另外，在《居委會組織法》中，還沒有提到黨組織與居委會的關系，在我國，堅持黨的領導是憲法原則，在社區自治中，如何堅持黨的領導，如何解決黨組織和自治組織的關系，有待于在立法中加以規范。

最后，社區自治的法律法規還有一些空白的方面。如社區管理方面缺少綜合立法，社區許多工作只能靠政策規定和行政手段推行，有明顯的行政化問題。再如在社區公共服務方面，全國性的社區服務法律還沒有，缺乏統一的規范，各地社區服務差別比較大。還有社區社會工作也沒有相應的法律法規，制約了專業社區工作者和工作機構的發展。

（二）在社區依法治理實踐中存在的問題

1.思想認識上的誤區

在傳統計劃經濟體制下，各種社會組織包括居委會在內，都是人治的行政化管理。在改革過程中，社會管理新體制逐步建立，舊的體制殘余還會發揮作用，例如，一些地方基層政府官員習慣于為民做主，不相信社區居民能自我管理，還習慣于用行政管理手段管理社區、干涉社區的工作。這種思維在一定程度上影響了社區治理的改革和發展。課題組曾采訪一位街道辦事處主任，談到一個社區是老小區，一部分居民要求建一個亭子讓老人們在這里活動，但一部分居民說影響休息堅決反對，社區就報請街道拍板，該主任說：社區的事必須街道來管，自治是空想，行不通的。

課題組先后在寧波市老三區的71位區管干部中做了問卷調查，他們都是區政府的部門領導或街道領導，結果是：

表2

2.社區治理中法律保障無力和有法不依的問題

由于相關法律法規中，政府職能部門和街道辦事處之間的行政職責不清、有許多是重合的、界限模糊，這方面制度上的漏洞就為政府職能部門任意向街道辦布置任務留下了空間，街道辦被迫接受了大量的行政事務，只能靠社區組織去完成，結果就是社區居委會的行政化。課題組在幾個地方調研時都感到這個問題的影響，有的居委會主任給我們列舉了居委會的工作，大小有近百項事務，但80％以上是地方基層政府部門和街道辦硬性下派的，一位主任把自己本周的工作擺了一下：政府部門來社區檢查評比2次，有3次去上邊開會，回來貫徹落實上邊的會議要求，緊緊張張一周就過去了，她講：我們的時間絕大多數都是在完成政府布置的任務，一年下來總結總結，平時很忙很累，但我們自主為居民沒有辦多少事，和居民的關系也疏遠了，真糾結啊！

課題組在幾個城市的社區發放調查問卷986份，由社區居委會工作人員和居民作答，認為政府部門向社區下派任務的目的，是為了完成上級的任務和為了自己的政績，占52.4％，認為是為了居民的需要的只占37.6％。

社區居委會是自治組織，有了法律的明文規定，但由于行政上的過多干預，居委會工作并沒有依法運行。雖然在社區治理上還沒有一部完整的“社區法”，但是關于社區治理的許多具體問題，在《城市居民委員會組織法》和國家以及地方的有關法規、規章中大多已經有了明確的規范。問題是，這些法律法規不能得到很好地執行，社區治理中的一些問題如居委會的行政化問題、社區的自主經濟權問題、社區居民參與管理的問題等等，一直不能很好地解決。如《城市居委會組織法》規定：“居民委員會管理本居民委員會的財產，任何部門和單位不得侵犯居民委員會的財產所有權。”③但是，在許多地方，社區的財產權被政府收走，社區居委會對社區的三產收入沒有支配權，居委會花一點錢，都要得到街道辦的批準，結果居委會只能依附于街道辦事處。

三、完善城市社區依法治理的措施

（一）盡快建立和完善社區管理的法律體系

社區治理法治化的前提，是要健全社區治理法律體系。市場經濟的發展和社會轉型的深入引起了城市社區的巨大變化，為適應社區治理的需要，亟需加快社區治理的立法保障。經過20多年的實踐，社區自治組織建設也取得了很多經驗，各地的一些探索，符合發展基層群眾民主自治的大方向，應該加以總結使之制度化、規范化，用法律形式固定下來。要盡快制定和完善有關城市社區治理的法律法規，明晰行政權力和社區權力的各自邊界，確定各社區治理主體的職能關系，依法規范政府行為，使社區治理有法可依，確保社區治理健康、有序發展。

借鑒國外社區發展的經驗，總結多年社區自治的發展實踐，應該著手制定一部全面調整社區自治關系的法律，即《社區自治法》。隨著社區自治的發展和完善，條件逐步成熟，全國人大應該著手制定一部規范社區管理的基本法律，對社區治理的內部關系和外部關系加以規范，對社區和社區居委會的性質、地位和職能、對社區治理中不同主體之間的權利義務關系、還有相關程序的要求等等加以規范，保障社區自治工作的健康、順利發展。

盡快修訂和完善《城市居民委員會組織法》，要堅持本法的精髓——社區自治，規定一些大的原則，進一步規范社區居委會和政府的關系，規范居委會與社區黨組織的關系，規范居委會與居民會議的關系，規范居委會和其他社區組織的關系，規范居委會的權利義務，規范居委會成員的選舉任用制度，規范居委會民主工作制度等等。可以在2004年修訂稿的基礎上，認真總結近年來社區治理的一些成功經驗，在2010年中央和國務院辦公廳《加強城市社區居民委員會建設工作的意見》具體指導下，盡快修訂出臺新的居委會組織法。

還要加快制定一批急需的相關法律，如社區業主委員會組織法、社區服務法、社區社會工作法、有關社區管理的綜合立法等等法律法規。在國家正式法律出臺之前，各地政府可以結合自己地方的情況總結近些年的成功經驗，先著手制定相應的條例或辦法，為立法做準備。用系統、完善的法律來推進和保障社區治理的健康發展。

（二）社區自治組織與地方基層政府的關系要有規范、具體、可操作的程序

政府對社區的管理是依法在一定的范圍內進行。權力制約論是資產階級法治理論的精華，西方學者認為，政府的權力要受到法律的約束，應該明確規范政府應該做什么、不應該做什么。哈林頓(JamesHarrington)有句名言：“一個共和國的自由存在于法律的王國之中，缺乏法律便會使它遭受暴君的惡政。”④這就指明了法治政府的核心是依法規范政府行為。政府對社區的管理要限定范圍，依法進行，政府治理社區的行政行為要受到法律法規的有效和嚴格的約束。

依法治理社區，首先要界定政府權力和社區權力的各自邊界。要明確政府的職責和權利，規范地方基層政府及其派出機構在城市社區治理中的作用，依法規范政府的權力，法律沒有規定的不能做，有效地制約一些政府部門權力的不當擴張。要把社區居委會的自治事務和協助完成的行政事務之間的界限界定清楚，要明確規范在社區治理中，政府及其派出機關和職能部門的工作職責有哪些，社區居委會的職責是什么，哪些是政府機關需要社區居委會協助辦理的工作，把屬于社區的自治權限歸還給社區。

借鑒《村民委員會組織法》的成功經驗，修改《城市居民委員會組織法》時，應該做出以下規定：不設區的市、市轄區人民政府及其派出機關，對居委會的工作給與指導、支持和幫助，不得干涉屬于社區居民依法自治范圍內的事務。從法律上規范保障居民委員會的自主性、獨立性。

要推動政府向公共服務型政府轉變。要規范政府行為，屬于政府部門的行政性任務，不得硬性攤派給社區居委會。政府服務要透明，要推行政務公開，反對官僚主義和形式主義，賦予社區自治組織對行政性事務的拒絕權，限制對社區的評比、考核。政府管理社區要從注重行政手段、微觀管理的模式，轉變為政策引導、宏觀管理的模式。要規范各級政府對社區建設的投入機制，中央財政和地方的市、區財政，都應該拿出一定比例的社區建設資金，按照建立公共財政的要求，規范化運作，要隨著經濟的發展逐年增加。

根據中辦發〔2010〕27號文件精神，《城市居民委員會組織法》應該增加社區居委會和居民對政府執法人員進行監督的內容。社區居委會是社區居民利益的重要維護者，要組織居民群眾對城市基層政府及其工作人員的工作進行評議，對駐社區單位參與社區建設的情況進行評議，組織居民參與一些與自己有利益關系的公共政策聽證會，還要對市政服務單位在社區的服務情況進行監督評議。⑤保障社區和居民享有更多的切實的公共服務和民主自治權利。

（三）規范社區自治組織的性質和職責

修改后《城市居民委員會組織法》應該賦予社區居委會獨立的法人地位，使居委會能夠對外發生各種法律關系，可以更好地發揮社區自治組織的職能。社區自治組織以什么樣的身份參加各種民事活動和訴訟活動方面，有一些爭論。多數發達國家認可社區自治組織是具有法人性質的團體。⑥在我國，相關法律對這一問題還沒有做出明確規定。我們認為應該賦予社區自治組織法人地位。因為社區自治組織是提供公共服務的非政府公共組織，從事公共事務和公益事業的組織和管理工作，賦予社區居委會以社會團體法人的地位，可以使其擁有社區自己的財政，能自主地決定辦居民需要的事情，具有了訴訟主體資格，居委會可以用法律維護社區與居民的利益和權利。

要明確規范社區的自治權。從世界各地的實踐情況看，自治權一般包括自治立法權、自主人事權、決策權、經營管理權和財務權等方面。⑦國內一些學者和社區也在探索，如在寧波市澄浪社區詳細規定了社區自治權的內涵有民主選舉權、居務決策權、人事聘用權、拒絕攤派權、財務自主權等，規定居務決策權是社區的重大事項由社區代表會議和居委會民主討論決策。建議修改后的居民委員會組織法對社區自治權要加以明確規范，確保社區自治健康推進。

要明確規范社區居委會的主要職責。應該借鑒中辦發〔2010〕27號文件的規定，社區居委會的首要任務是依法組織居民開展自治活動，這也是居委會作為群眾性自治組織的根本要求。應該在法律修改中重點強調，這樣有利于改變社區居委會行政化的趨勢。其次是依法協助基層政府開展工作。這既是憲法和法律賦予社區居委會的重要責任，也與當前改善民生、維護穩定、實行基本公共服務均等化的新要求相適應。第三是依法依規組織開展有關監督活動，這個職責在中央文件中是第一次提出，監督成為社區居委會的重要職責，肯定社區居委會是社區居民利益重要的維護者，可以提高社區自治組織的地位。⑧

應該逐步提高社區的社會政治地位。例如借鑒一些國家的經驗，應該逐步實行地方一部分的人大代表、黨代表、政協委員通過社區民主選舉產生，調動社區居民的政治參與積極性，擴大社區的政治影響，推動民主政治的發展。也可借鑒《村民委員會組織法》，根據城市居委會的實際情況，對社區民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督增加相應規定。

（四）要規范社區中各類組織之間的關系

社區居委會與業主委員會、物業公司的關系法律規范不明確，使社區管理比較混亂。《城市居委會組織法》沒有涉及這些關系，《物業管理條例》規定業委會要與居委會相互協作，做好維護治安等。⑨只是《物業管理條例》屬于企業法，居民自治的內容還是應該由《城市居民委員會組織法》來規定，需要在修改《居委會組織法》時進一步規范社區居委會和業委會、物業公司各自的權限關系，明確他們的職責分工，共同搞好社區治理。

要明確規范社區黨組織與居民會議、居委會的關系。在城市基層社會，政府行政機構只是到街道一級，社區建立了黨的組織。《城市居委會組織法》沒有關于社區黨組織與居民會議、居委會關系的明確規定，近年來各地做了一些探索，中辦的兩個關于社區的文件具體地規定了他們的關系。應該在新的《城市居委會組織法》中明確規范社區黨組織與居民自治組織的關系，要規定社區黨組織是黨在社區各類組織的領導核心，對社區居民會議和居委會發揮領導和指導作用。法律要進一步理順和規范在社區自治中各類組織之間的關系。

（五）要用法律保障和救濟社區和公民的權利

法律應有極大的權威，要有法必依。列寧曾指出：“假使我們指望寫上100個法令就可以改變農村的全部生活，那我們就是十足的傻瓜。”⑩法律不能只是講在口上，寫在紙上，要真正落實執行，要有法律的保障。要明確各級政府或其派出機關違反《城市居委會組織法》等法律的法律責任。社區自治的法律保障機制，要有賞罰的機制。對政府組織和官員等違反有關法律法規，對社區自治組織強行攤派、強迫命令，造成不良后果的，要有明確具體的處罰規定，應承擔一定的法律責任，法律要有對社區和居民權利進行救濟的規定，切實保護好社區和居民的利益。

[注釋]

①②③《中華人民共和國城市居民委員會組織法》1989年。

④ 詹姆士·哈林頓：《大洋國》，何新譯，商務印書館1963年版，第20頁。

⑤⑧中央和國務院辦公廳：《加強城市社區居民委員會建設工作的意見》，2010年。

⑥ 陳鑫：《業主自治：以建筑物區分所有權為基礎》，北京大學出版社2007年版，第158-161頁。

⑦王邦佐等：《居委會與社區治理》，上海人民出版社2003年版，第80頁。

⑨ 國務院：《物業管理條例》2007年8月。

⑩《列寧選集》第3卷，人民出版社1995年版，第783頁。