切實發(fā)揮保障性住房對“惠民生、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)投資”的作用

◎ 國務(wù)院發(fā)展研究中心市場所課題組

保障性住房既是事關(guān)社會和諧穩(wěn)定的民生工程，也是現(xiàn)階段調(diào)整多元化住房供應(yīng)體系的重點，同時在當前整體經(jīng)濟增速趨緩以及房地產(chǎn)限購、限貸政策的雙重影響下，住宅投資增速出現(xiàn)大幅下滑，保障性住房建設(shè)對于穩(wěn)定投資的功能更加凸顯。因此，應(yīng)利用好現(xiàn)階段大規(guī)模建設(shè)保障性住房的時機，解決保障性住房建設(shè)的難點問題，切實發(fā)揮保障性住房對于“惠民生、調(diào)機構(gòu)、穩(wěn)投資”的作用。

保障性住房對“惠民生、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)投資”的作用

保障性住房在解決中低收入住房困難，構(gòu)建合理的住房供應(yīng)體系，穩(wěn)定住宅投資等方面，兼具多種功能：

一是解決中低收入家庭住房困難問題，滿足基本住房需求仍是保障性住房的首要功能。自2003年以來，大中城市房價持續(xù)快速攀升，部分剛性住房需求被擠出市場，導致一些中低收入家庭住房條件簡陋，購房消費需求無法有效釋放。而保障性住房將有利于這部分家庭實現(xiàn)基本住房需求，改善居住條件，并形成穩(wěn)定的住房消費預(yù)期，有序釋放潛在的住房消費潛力，促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展和房地產(chǎn)市場平穩(wěn)運行。

二是保障性住房建設(shè)有利于住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改善。保障性住房與商品住房是住房供應(yīng)體系的兩個方面，從多個城市調(diào)研情況看，當商品房價格快速上漲時，往往是保障性住房申請人數(shù)激增的時期，因此，統(tǒng)籌安排保障性住房與商品住房的供應(yīng)比例，構(gòu)建合理的住房供應(yīng)體系十分重要。“十二五”時期以來，每年保障性住房的新開工面積都占當年住宅新開工面積的20%以上。如果截至“十二五”3600萬套保障性住房建設(shè)任務(wù)完成后，我國住房保障覆蓋率達到20%，住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)將得到進一步優(yōu)化。

三是保障性住房建設(shè)對于緩沖住宅投資下滑具有一定作用。雖然當前住宅投資增速下行是經(jīng)濟周期波動的客觀規(guī)律，但需要警惕的是，住宅投資下滑過快，會對當前固定投資沖擊較大，并引發(fā)下一輪住房供給不足和房價過快上漲，因此應(yīng)重視發(fā)揮保障性住房在“穩(wěn)投資”方面的作用。一方面，今年保障性住房在建工程量將高于去年水平。2012年保障性住房新開工量將不低于700萬套，盡管今年新開工規(guī)模有所調(diào)減，但考慮到去年大量開工項目實際建設(shè)結(jié)轉(zhuǎn)到今年的因素，今年在建工程量將達到1829萬套，比上年提高6%。另一方面，今年將是保障性住房建設(shè)投資的高峰年。建設(shè)資金需求量并不意味在當年實際形成投資完成額，由于開發(fā)模式、融資方式以及具體工程進度等原因，一般會在后續(xù)2-3年內(nèi)逐漸形成真實的住宅投資。據(jù)估計，2012年，保障性住房建設(shè)投資將達到1.05萬億元，比上年提高19.2%，占住宅投資的19.6%，對住宅投資增速的貢獻率將達到18.9%。今年將是“十二五”時期保障性住房投資的最高點，可為其他宏觀政策的預(yù)調(diào)、微調(diào)爭取更多時間和空間。

當前亟需解決保障性住房建設(shè)的難點問題

一是保障性住房籌資難度大、融資成本高的問題將會更加突出。今年是保障性住房投資的高峰年，實際投資規(guī)模將超過去年，對項目籌資的要求更高。從資金供給層面看，盡管上半年兩次下調(diào)存款準備金率，資金的流動性得到一定緩解，但由于一些保障性住房貸款要給予5%～10%的利率優(yōu)惠，因此，商業(yè)銀行缺乏支持保障性住房的積極性和主動性。特別是對于租賃型保障性住房，在3～5年項目貸款到期以后，需要提供后續(xù)資金的接續(xù)方案，才能夠確保項目可持續(xù)地運營下去。

二是保障性住房建設(shè)進度與“四證”手續(xù)之間存在時間差。根據(jù)現(xiàn)行建設(shè)管理規(guī)章，保障性住房項目必須四證齊全才能放款。而調(diào)研了解到：在項目取得四證（國有土地使用證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建設(shè)工程開工許可證）之前，開發(fā)企業(yè)支出的土地補償費、拆遷費、勘察設(shè)計費、工程預(yù)付款等資金將占項目總投資的一半左右，而這個階段又得不到資金有力支持，導致一些保障性住房土地的供給難度增大、項目進展遲緩，還有一些企業(yè)為了完成年度任務(wù)，在手續(xù)不全的情況下開工，留下政策風險隱患。

三是有些地方的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)相對滯后。由于部分保障性住房項目選址相對較偏，與市政供水、供暖、電力、燃氣等相關(guān)市政規(guī)劃銜接不足，單位投資成本較高，導致項目紅線外的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有及時跟進，不得不使用臨水臨電，既為住房保障對象造成不便，又沒有充分發(fā)揮保障性住房對相關(guān)投資的帶動作用。

此外，近兩年來開工的保障性住房將陸續(xù)進入大規(guī)模運行期，保障性住房的準入標準、審核辦法、定價模式以及退出機制等后續(xù)管理亟需進一步探索完善。

加快推進保障性住房建設(shè)的政策建議

1.加大政府對保障性住房的公共資源投入力度。政府對于保障性住房具有不可推卸的責任，應(yīng)建立穩(wěn)定的住房保障財政預(yù)算制度和投入增長機制。對于根據(jù)保障性住房性質(zhì)不同，讓渡一定比例的土地出讓收益，并在相關(guān)稅費上給予減免。確保保障性用地供給，計劃單列、優(yōu)先供給，加快推進住房保障用地的儲備工作。在項目風險可控的原則下，適度放寬保障性住房貸款的“四證”條件。加大保障性住房與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)調(diào)力度。

2.建立可持續(xù)運行的多元化保障性住房供給主體?？梢劳袑I(yè)化的地方投融資平臺或具有優(yōu)良開發(fā)資質(zhì)的國有開發(fā)企業(yè)，建立專門從事保障性住房建設(shè)和運營的機構(gòu)，保證住房建設(shè)項目能夠順利推開。通過商品房配建、提高商業(yè)設(shè)施比例、財政貼息、協(xié)議回購、發(fā)行私募債、REITs等多種手段，形成保障性住房資金平衡模式，吸引社會力量參與保障性住房建設(shè)和管理。加大銀行信貸支持力度，擴大住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)的試點，制定社保、年金、保險等社會資金參與保障性住房項目的優(yōu)惠政策。

3.適時適度擴大保障性住房的覆蓋面。在堅持保障基本住房需求的前提下，降低住房保障準入門檻，而且政策設(shè)計要從戶籍人口向常住人口轉(zhuǎn)變，將在城市居住一定年限、具備穩(wěn)定工作、個人信用良好的外來務(wù)工人員，納入居住地的住房保障體系，享受相同的住房保障公共服務(wù)，包括公共租賃住房、限價商品房的準入門檻以及住房公積金的繳存使用條件。

4.完善中低收入家庭住房金融支持政策。在購房貸款風險可控的基礎(chǔ)上，降低購買保障性住房首付比例。住房公積金從租賃提取、貸款利率和貸款額度方面加大對保障性住房個人貸款支持力度，商業(yè)銀行可在首套置業(yè)利率優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，對購買保障性住房的貸款利率進一步優(yōu)惠。綜合考慮保障對象承受能力、市場價格和成本因素，建立合理的保障性住房定價機制。