省直管縣（市）該怎么改

◎ 王軼智

十八大報告發展了自十七屆三中全會以來的縣權改革思想，明確提出的“優化行政層級和行政區劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革”，將正在穩步推進的省直管縣財政體制改革，進一步提升到行政體制改革層面，并將“有條件的地方，可依法探索省直接管理縣（市）的體制”的“依法”兩字去除。盡管我國憲法上沒有地級市，但長期以來，我國是按照中央——省——市——縣——鄉五級行政體制來建立各種相關制度的，目前國家的法律、法規規定了一些必須由市級管理的事權，在許多的法律、法規和政策性文件中，地級市的管理權限得到了明確的承認和體現。尤其是行政許可法實施以來，地級市政府部門的一些管理權限進一步得到了相關法律的明確。去掉市管縣層級、省直接管理縣（市），勢必會與現行法律、法規產生一定沖突，十八大的決策為省直管縣體制去除了制度的障礙，這是穩步推進省直管縣改革的重要信號。

市管縣體制的歷史與當前呈現的問題

1982年開始實行的改革地區體制、實行市領導縣體制，很好地適應了改革初期我國生產力的發展水平，對于增強大中城市實力、發揮其輻射帶動作用起到了積極的促進作用?？傮w說，市管縣體制沒有很好地達到城鄉一體發展的預期目的，特別是進入新世紀后，在我國“三農”問題比較突出、城鄉差距比較顯著的背景下，市管縣體制暴露出行政層級多、行政效率低、行政成本大等諸多問題，在部分經濟發達地區，市縣相互爭奪資源、項目、市場、人才的現象也更為公開化了，有的地方甚至演變成市卡縣、市壓縣、市刮縣，在一些經濟欠發達地區，市由于發展沖動，利用權力更多把縣里的資源、項目集中到自己手中，縣的地位矮化，機能被弱化，影響了縣域經濟發展，也減弱了縣級實現公共服務職能的能力。

省、市、縣級關系的嘗試性調整

為了強化縣域自主發展能力、理順責權關系，上世紀90年代，部分省市開始探索擴權縣和縣委書記高配的改革。擴權縣在浙江開始最早，效果也最為顯著，2002年，浙江省把313項本該屬于地級市經濟管理權限下放給20個縣，涵蓋了計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類擴權事項，幾乎囊括了省市兩級政府經濟管理權限的所有方面。在2008年召開的十七屆三中全會以及隨后在2009年中央一號文件中，中央都明確指出“推進省直接管理縣（市）財政體制改革”，到2012年底，“省直管縣”財政改革將在除民族自治地區以外全面推行?？h委書記“高配”，江蘇、廣東、湖南、廣西都先后進行了先行探索，一般是將任職滿5年的優秀縣委書記提拔為副廳級，部分甚至被任命為正廳級。目前，縣委書記高配從超常規任用已經基本成為一項常規性制度。擴權和高配，總體上發生了較好的作用，激發了縣域發展活力，也有效激勵了縣委書記的工作熱情。但無論是縣政擴權，還是書記高配，都是制度調適，沒有從根本上改變縣域發展環境，而省直管縣則是政治領域的一次重大改革，這次改革的效果關系著我國今后一個時期發展成效。據有關人士統計，目前全國除海南全省實行省直管縣外，包括新疆建設兵團在內的江蘇、安徽、河南等八個省級單位實現了部分縣級單位的省直管。這些先行先試的地方，為穩步推進省直管縣改革提供了寶貴經驗，有必要進行認真總結和科學借鑒。

穩步推進省直管縣改革要處理好三對關系

當前，在有條件的地方推行省直管縣改革，必須統籌兼顧、穩步推進，才能更好地實現制度設計目標。

一是行政層級改革與行政權力配置相結合。中央對省直管縣改革的基本要求是“有條件的地方可以探索”，改不改、怎么改，必須科學分析、評估本地“市管縣”體制后進行，不能急躁冒進，也不能因循遲疑。對于有條件的地方，省直管縣改革必須要尊重歷史和現實，已經成為市轄區的原有縣（或縣級市）、和市經濟聯系緊密的縣，就不應再重新改回縣（或縣級市），對于帶動能力不強的市，與其經濟聯系不緊密的縣應從“市管縣”體制中分離出來，直接實行省直管縣，市不再管轄縣（或縣級市）只轄區。在省管縣改革推進過程中，要綜合考慮經濟發展水平、行政區域面積、省內市縣行政單位數量、人口規模等因素，對縣級行政區劃進行合理調整，能合并則合并，應該調整的調整到位。在省直管縣改革上，改就要有堅定的決心，要有扎實的步驟，在市縣分設后，原來歸市管轄的權力必須堅決交給縣級，縣級要與市級享有同等權力，絕對不能兩樣對待。在財政支持方面，因為當前很多縣（市）的經濟實力與地級市有相當大的差距，并且經濟結構大多以農為主，省必須給予適度傾斜，以保證縣域可以有足夠的能力推動經濟社會發展。從目前看，交通日益發達、信息化愈加發展，省已經基本具備了直管縣的能力，但對于大多數省份而言，縣份眾多，對于當前的管理體制和干部力量仍是重大考驗，在直管縣改革面前，省級政府也會面臨著體制轉型，簡減權力執行，加強監督監控和宏觀指導，也是大勢所趨。即使不具備條件的地方，進行科學的體制調整和權力下放，也是合理而必要的選擇。

二是縣級隸屬變更與市縣干部職級相分離。從市管縣到省直管縣，縣級擁有了更大的發展自主權，對于加快縣域發展、特別是農業的發展，有較大的推動作用，對于強化基層社會管理、提高縣域公共服務水平也會有較大的促進作用。但這一改革也會面臨很多問題，既有層級和權力的配置問題，也有干部職級調整的問題。特別是干部職級問題，既涉及干部工作熱情的因素，也關系著省、縣暢通工作溝通、密切工作聯系的問題。在市管縣機制下，地方政府存在著四級制：省、市、縣、鄉，實際上從縣委書記配備上來說，還存在廳級縣委書記、副廳級縣委書記、處級縣委書記的區別。由于干部職級不同，縣級權力或多或少也有差別。省直管縣后，縣從市級抽離出來，在行政區劃上成為與市平行的一級，行政權力與市級平等，那么干部職級設置也是一個不得不考慮的問題，比如縣委書記該不該也和市委書記一樣成為地廳級的問題，原來不同級別的縣級書記是不是該統一級別的問題。從實際來看，應該實行縣級隸屬變更與市縣干部職級相分離的原則，也就是省直管縣的行政權限擴大，但市縣干部職級設置基本保持現狀，不作調整，這也符合市、縣實際，不會產生干部心理震動。當然，基本不調整不是完全不調整，可以根據縣域面積、人口、經濟規模、發展需求，適當把部分大縣的縣委書記，甚至整個縣級機構的規格進行提升。另外，省直管縣改革還需要有相應的配套機制，縣委書記高配的探索經驗應該適當汲取，對于任職時間長、工作實績突出的縣委書記，也包括基層一線干部，作一些政治級別、工資待遇上的激勵，并且形成正規的長效機制，這對于穩定基層干部隊伍、激發基層工作動力很有必要。

三是縣級職權擴大與鄉鎮職能強化相配合。“上面千條線，下面一根針”，大量繁重而具體的工作，需要通過鄉鎮進行落實，但當前鄉鎮存在著“責任無限大、權力極其小”的問題，沒有相應的行政權力，主要部門如公安、稅務、土地、工商等都是歸口垂直管理，大多數鄉鎮，特別是貧困地區的鄉鎮基本沒有財政來源，不存在獨立的財政，權責不對等，極大地影響了工作效率與效果。十八大報告中對鄉鎮改革也進行了強調，提出必須要“深化”?？h歸省管，鄉鎮改革必須要跟上，二者相互配合，才能取得最佳效果。當前對于鄉鎮改革，大致有三種意見，強化、改為縣級政府派出機構、取消。鄉鎮處于我國行政體制的最低層級，是直接面對群眾、提供社會服務的層級，我國只有2000多個縣，取消或者弱化鄉鎮職能，把所有行政管理、公共服務、經濟發展任務都交給縣級，不現實也不可能，更會給人民群眾生產生活帶來極大的不便，因此，強化鄉鎮職能仍是目前最佳選項。在實行省直管縣改革的同時，從實際出發對鄉鎮進行合理的撤并整合，對條塊分割的部門權力進行下放，強化鄉鎮管理權力，增強鄉鎮的發展活力和社會服務能力，是應該同時采取的必要舉措。在財稅分成上，適當給鄉鎮留出一定比例，為財政特別困難的鄉鎮建立制度化的經費撥付機制，也能有效增強鄉鎮發展的主動性和自主性。同時也要把強化鄉鎮職能與鄉鎮職能轉變有機統一起來，加快建立適應當前農村實際、發展趨勢的工作機制，使鄉鎮職能從管理向服務轉化，寓管理于服務，把鄉鎮真正建設成服務型政府。加快鄉鎮機構改革步伐，簡化辦事程序，建立體系完整、便于操作、符合實際的考核激勵機制，激發鄉鎮干部的工作積極性，提升鄉鎮服務群眾、管理社會的整體水平。