公安法治文化建設的實踐性探索
——以確立現代警察執法理念為視角*

□張 強

（杭州市警察協會，浙江 杭州 310002）

○杭州公安法治文化研究專版

公安法治文化建設的實踐性探索
——以確立現代警察執法理念為視角*

□張 強

（杭州市警察協會，浙江 杭州 310002）

公安法治文化建設是公安機關貫徹落實黨的十七屆六中全會精神、推動公安文化大發展大繁榮的重要舉措，是深入推進公安執法規范化建設、提升公安機關執法公信力和軟實力的必然選擇。警察執法理念是公安法治文化的核心內容之一。契合公安法治文化建設的客觀要求，反思公安執法實踐存在的種種突出問題及執法理念中存在的缺失和偏差，公安機關迫切需要對傳統的執法理念進行變革，牢固樹立人權保障理念、法律至上理念、程序正義理念、權力謙抑理念和人性化執法理念等現代執法理念。

公安文化；公安法治文化；警察執法理念；杭州公安

主持人：王順金，鄭杭民，莊 稼

一、公安法治文化視閾中的警察執法理念

概念的厘清和內涵的界定把握，是本文論述的邏輯起點。在展開本文前，首先必須弄清楚何謂“公安法治文化”及“警察執法理念”。

法治，即“依法治理”或“法律的統治”。法治“同現代社會的制度文明密不可分，在任何現代性的法律中都意味著，對政府權力的限制，對權力濫用的保護措施，對公民自由與權利的平等保護，等等。”從不同的理解角度，法治至少具有以下多重含義：第一，法治是一種宏觀的治國方略，即現今大力提倡的“依法治國”；第二，法治是一種理性的辦事原則，其基本含義是在法律制定之后，任何人和組織的社會性活動均受既定法律規則的約束；第三，法治是一種文明的法律精神，如“法治理念”等；第四，法治是一種和諧的社會狀態，是“法律規束住了國家權力和政府后而使權利在人與人之間得到合理配置的社會狀態。”

文化，有廣義和狹義的兩種理解。廣義的文化概念，指的是人類在改造自然和社會的長期實踐活動中所創造的一切物質和非物質的成果的總和；狹義的文化是指以社會意識形態 （包括政治思想、哲學、道德、宗教、藝術等）為主要內容的觀念體系及人類精神生活方式。在本文中，我們采用廣義的理解。

法治文化，“主要是區別于‘人治文化’的一種現代政治文明體系，它意味著法治精神得以普遍化地實踐和實現，社會活動是按法治精神實踐的方式、過程和實現的結果。”公安法治文化，是社會主義先進文化的重要組成部分，是法治文化在公安工作中的具體展現，它主要包含了公安法治精神理念、公安法治規范制度、公安法治行為方式和公安法治物質載體等方面。大力加強公安法治文化建設，是公安機關貫徹落實黨的十七屆六中全會精神、推動公安文化大發展大繁榮的重要舉措，是新形勢下深入推進公安執法規范化建設、提升公安機關公信力和軟實力的必然選擇。

所謂警察執法理念，是指公安機關和人民警察對法律的價值、地位、功能、作用等所持有的思想、意識或觀念、態度的總稱。簡言之，警察執法理念即警察執法的指導思想。警察執法理念屬于觀念形態的公安法治文化，是公安法治文化的核心內容之一。

二、確立現代警察執法理念的必要性

思想觀念支配行為指向，執法理念影響、規范、引導、制約著執法行為。“在現代法治社會中，任何執法行為都是在一定的執法理念指導下所進行的理性的、規范的有序活動，旨在保證執法行為不偏離執法的目的和方向，以實現執法行為的正當性與合法性、公正性與權威性。”

“先進的執法理念可以產生優良的執法運行機制，并促進執法工作的順利開展，而滯后的執法理念則不僅無法產生良性的執法運行機制，還會影響執法的進程和效果。”有什么樣的執法理念，就會有什么樣的執法行為，進一步延伸還可以這樣認為，執法理念先進與否，直接關系并標志著公安法治文化建設水平的高低。

當前，隨著執法規范化建設的強力推進和縱深發展，執法制度體系進一步健全完善，執法行為方式更加規范，理性、平和、文明、規范的執法理念得到大力提倡，警察執法工作總體呈向好的態勢，執法水平和執法公信力不斷提高。但毋庸諱言，在執法實踐活動中，少數公安機關和民警執法不嚴格、不公正、不廉潔的執法錯位、缺位、越位現象仍比較突出，無論是前些年發生的“夫妻看黃碟案”、“成都火車站警賊勾結案”、“鄭州警察曝光小姐不雅照”等重大案（事）件，還是局部范圍內存在的對報警求助人冷硬橫推、對違法犯罪嫌疑人濫施強制措施，以及不按規定程序辦事的執法不文明、不規范的現象，都無不體現了其對于權從何來、為誰掌權、為誰執法、如何執法的問題存在的認識偏差，無不暴露出部分單位和民警執法理念的不合時宜，甚至錯謬乖張。從一定意義上講，這些都是公安法治文化建設滯后的必然結果。因此，大力加強公安法治文化建設，加快轉變警察執法理念，牢固樹立現代警察執法理念，勢所必然。

三、現代警察執法理念的主要內容

契合公安機關法治文化建設的客觀要求，針對警察執法實踐中存在的種種問題，反思警察執法理念存在的缺失和偏差，公安機關和民警亟需樹立起人權保障理念、法律至上理念、程序正義理念、權力謙抑理念和人性化執法理念等現代警察執法理念。

（一）堅持以人為本，樹立人權保障理念。何為人權？人權是人之作為人、作為平等的價值主體所應當享有的權利。在一國之主權范圍內，人權的基本涵義和公民權利大抵相當。在專制皇權和等級社會中，由于“人的依賴關系”的普遍性存在，“獨立而平等的個人”事實上并不存在，因此，人權的概念也就無從談起。只是到了近代西方資產階級革命的興起，人權始大昌其道。人權對我國來說仍屬舶來品，但其具有普適性特征。從馬克思主義創始人提出實現每個人的全面而自由的發展，到中國共產黨提出實現共產主義的建黨綱領，人權觀念可以說是不言自明。2004年，我國人權入憲，無疑是我國人權史上的里程碑，極大地推動了人權事業的發展，也為公安機關保障人權工作指明了方向。但人權從法律上的應然權利變為實然權利，顯然還有很長的路要走。由于各種主客觀因素的制約，如封建等級思想殘余影響仍然深刻，民主政治發展不平衡不發達，警務工作體制機制不健全，以及部分執法者執法素質低下、人權保障意識淡薄、自以為高人一等、動輒以管人者自居等原因，公安機關人權保障工作仍然顯得差強人意，故而出現如鄭州警察曝光“小姐”不雅照之類的粗暴執法、侵犯人權的事件也就不足為奇了，并且此種情形絕非個例，帶有一定的普遍性。

公安機關樹立人權保障理念，就是要全面貫徹以人為本，尊重人的主體地位，把尊重和保障人權作為執法活動的首要目標和根本任務，圍繞更好地保障和維護人權，認真履行職責，展開各項執法活動。人權強調普遍而平等的尊嚴和自由。所謂普遍，是指任何人的價值都應當得到承認和尊重；所謂平等，是指每個人的基本尊嚴和自由都應當得到無差別的承認和尊重。因此，在執法活動中，對一切執法對象，無論職業、地位、身份，都要對其權利予以平等的尊重和保障。同時，通過健全完善并嚴格執行執法監督制度和執法責任追究制度，加強對執法全過程的監督制約，杜絕濫用強制措施、人格歧視、超期羈押、刑訊逼供等侵犯人權現象的發生。

（二）摒棄法律工具主義思維，樹立法律至上理念。法律是什么，如何對待法律？這本該是不言自明的，但在相當一部分執法者思想中，法律卻蛻變成了一種實用的工具，當需要時就隨心所欲地操縱使用，當感到對自己不利、礙手礙腳時，就棄置一旁、視若無睹，法律儼然成為執法者任意把玩的一種不擇手段的工具。受傳統“工具說”、“手段說”等的影響，法律工具主義思維在當下警察執法領域仍頗有市場。在這種思維的支配下，無視法律權威、執法不依法、只愿按政策辦事、按上級意圖辦事、唯領導意志是從，甚至將執法異化成為搞創收的手段等現象屢見不鮮，嚴重削弱了法律的權威和警察機關執法公信力。法律工具主義已然是一種過時的人治思維的法律觀念，是和現代法治文明建設格格不入的。因此，必須摒棄法律工具主義思維，樹立法律至上理念。法律至上指法律具有高于倫理道德、政策政令等其他社會規范的最高權威性，它是法治國家的基本特征和內涵，更是衡量一國法治建設水平的重要標志。

堅持法律至上，首先要培育民警對法律的神圣信仰，“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”。公安民警必須具有對法律發自內心的尊重、服從和敬仰，真正做到堅信不疑、堅定不移。其次，堅持法律至上，必須排除權力干涉、人情干擾和個人偏好等因素制約，以法律為行動準則，認真履行自身職責，積極開展執法活動，嚴格實施法律，一切執法唯以法律為依據和準繩。再次，堅持法律至上，必須秉持公平正義之崇高準則，不拘泥于過時的、顯失偏頗的甚至悖謬的法律條文的刻板解釋，突破對法規制度的僵化理解運用，從而最終有利于實現實質的公平正義。此外，堅持法律至上，也要注意防止走上另一極端，即墮入法律萬能主義的泥沼。法律盡管非常重要，但也絕非萬能，不能將對法律的信仰混同于迷信法律，法律自有其適用范圍和運作空間，法律和道德、文化等一起，都是社會調控機制之一，它們互為補充、殊途同歸，共同起著維系、調節社會秩序良好運行的重要作用。

（三）糾正重實體輕程序思想，樹立程序正義理念。長期以來，在我國警察執法實踐中，一直存在著重實體輕程序、重結果輕過程的程序虛無主義的不良傾向和做法，輕視執法程序的重要作用，甚至將程序視為繁文縟節的負擔和包袱。對此，公安部雖三令五申，但仍存在嚴重執法程序缺陷的冤假錯案如“佘祥林案”、“聶樹斌案”、“趙作海案”等的頻頻發生、禁而不絕。這其中的原由，固然和“命案必破”、“限期破案”等客觀工作壓力及少數執法人員漠視人權、執法枉法乃至草菅人命的惡劣主觀因素有莫大關聯，但程序意識淡薄、法律程序缺位、程序制度形同虛設，無疑是其中的重要原因。因此，必須著力糾正根深蒂固的漠視程序的錯誤觀念和做法，牢固樹立程序正義理念。

法律程序是一種規范化了的法律實施過程，是一系列法律原則、規則和手續的復合體。程序正義即法律程序本身具有的符合公正、秩序、安全等價值要求的內在優秀質量。程序正義不僅具有自身獨立于實體公正之外的特殊存在價值，而且對于實質正義的實現具有重要保障作用。遵循程序公正是現代法治的基本原則，“正是程序決定了法治與隨心所欲或反復無常的人治之間的主要差異，堅定地遵守嚴格的法律程序，是我們賴以實現法律面前人人平等的主要保證”。只有充分尊重程序上的正義如罪行法定原則等，杜絕有罪推定等“非正義程序”，個人的權利方能免受國家公權力的侵犯和不當干預，才可以獲得最大限度的維護和保障。“正義不僅應得到實現，而且要以人們看得見的方式加以實現”。而這“看得見的方式”，則主要通過程序來體現。程序正義不僅可以制約執法權力的不當行使，而且還可以通過構建響應型執法模式，吸納當事人參與執法過程，充分接受社會各界的監督，最大限度地保證執法目的順利實現。因此，當前必須著力破除程序虛無主義觀念，糾正重實體輕程序的錯誤做法，自覺接受法定的正當程序規范約束，努力做到實體與程序并重，并最終以程序的正義促使公平正義執法目標的實現。

（四）規范約束警察權力，樹立權力謙抑理念。

“權力是必要的惡”。權力容易膨脹并導致腐敗，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們行使權力一直遇到有界限的地方才休止”。鑒于權力的擴張性，因此必須馴服、約束權力并把權力“關進籠子里”。

在我國警察執法具體實踐中，雖然通過近些年的執法規范化建設，警察執法質量有了顯著的改善和提升，但是執法不作為、執法亂作為、執法枉法等濫用權力的痼疾仍然相當突出，不容忽視。究其實質，是少數單位和民警的權力觀念嚴重扭曲錯位，不能正確認知權從何來、權為何物及為誰掌權、為誰執法的問題，殊不愿承認權力乃是來自人民、必須堅持執法為民、做到權為民所用，往往以管人者自居，特權意識滋生膨脹，少了些清醒和正氣，多了些霸氣和邪氣，因而，擺不正自身的位置，不能正確對待和妥善行使權力，因此而出現跨省追捕發帖批評者這樣的荒唐鬧劇也就不足為奇了。針對權力被濫用的可能和現狀，有識之士提出諸多主張，大意集中于通過建立健全內外監督機制來限制和規范警察權力的行使。通過設立這種“有形的籠子”來約束警察權力，這固然很重要，但就警察執法主體而言，在執法理念上進行改弦易轍，樹立權力謙抑理念，實現對權力的主動約束限制，從思想上筑牢防止濫用權力的防線，顯得尤為重要。

樹立權力謙抑理念，首先要著力破除權力本位觀念，正確認識權力“姓公為民”的本質，將對權力的敬畏之情內化于心、外踐于行，妥善對待并謹慎行使權力，主動接受對權力行使的監督，做到不濫權、不弄權，切實管好權、用好權，真心實意地執法為民。其次要準確把握權力的邊界，妥善處理權力和權利的關系。權力和權利是一組矛盾的對立統一體，兩者既相互依存又相互制約，甚至此消彼長。在兩者關系上，權利是第一性的，權力是從屬的、派生的、第二性的。傳統的管治型治理模式，其特征表現為：以權力為中心，以權利為客體，而相對忽視公民的獨立人格、自由、尊嚴和利益，乃至造成公權力的膨脹濫用和對私權的侵害。在人權入憲、崇尚法治的現代社會，必須秉持對權力的謙抑精神和態度，找準權力與權利的平衡點，加快實現由權力本位向權利本位的轉變。具體到公安執法工作中，就是必須以權利為界限，正確行使執法權，妥善處理公安執法與公民權利的關系，加大公權力對私權利的保護力度，尤其需要避免權力的不當行使對公民合法權利造成損害。

（五）堅持法、理、情相統一，樹立人性化執法理念。人性化執法是指公安機關在執法過程中，嚴格遵循法律的規定，依照法定職權和程序，在尊重當事人合法權利的前提下，以人道的方式進行非歧視的、理性化的執法活動。那種片面地把人性化執法等同于不講是非原則甚至破壞法律嚴肅性的庸俗的人情化執法，非但不會產生良好的法律效果，反而會對法律統一和權威起到破壞作用。人性化執法的前提是必須嚴格遵循法律規定。執法工作具有權威性、嚴肅性、強制性等特征，是一種剛性的社會活動，即所謂“執法如山”。警察執法首先必須做到嚴格公正、不偏不倚、不枉不縱，不能無視法律規定任意曲解、誤讀和泛化人性化執法，把人性化執法錯誤地理解為人情化、關系化，在法律之外另搞一套，法外執法，隨意執法，造成情大于法的局面，更需要防止把人性化執法異化為包庇、放縱違法犯罪的執法不作為、亂作為的借口。

人性化執法的核心是體現人文關懷。人性化執法堅持法、理、情相統一，堅持因人、因地、因時、因情制宜，堅持尊重人、關心人、保護人，充分體現人文關懷，是一種柔性的執法方式和藝術，即所謂“執法如水”。人性化執法寓情于法，既講原則、又講靈活，既講規范、更講人情，既尊重相對人的人格、顧及其感受，又體恤其要求、維護其權利，以柔性的執法方式達到剛性執法、守法之目的，使無情的法律原則條文得以實現有情操作，使單向度的執法行為增強了說服力、感染力和親和力，易喚醒人性向善的一面，起到良好的警示教育作用。同時，通過剛柔相濟的執法活動，有助于樹立起警察機關的良好執法形象，增進并密切警民和諧關系。總之，人性化執法強調克服粗暴執法的野蠻暴戾和機械執法的冰冷無情的缺陷，著重突出愛民、敬民、為民的價值取向，從而綻放出人性人情的光芒。

四、結語

現代警察執法理念的確立是一個艱巨的系統工程，必將是一個長期的漸進過程，非一朝一夕能迅速突變達成，其中既需要執法主體積極投身于公安機關法治文化建設實踐，須臾不斷地進行主觀世界的改造，如加強社會主義法治理念教育，培育形成自覺的現代法治觀念，善于通過日常執法實踐發現執法理念的不適應之處并進行歸納總結、改進提升，勤于學習他人先進執法經驗、理念并及時進行吸收融合、調適創新，等等。此外，從組織的角度而言，相應的警務工作制度、機制層面的改革再造也不可或缺，如完善執法權力的監督制約機制、規范細化執法標準流程、調整警務考核制度等等。唯此，現代警察執法理念方能內化為公安民警的價值追求，并成為其執法實踐之自覺行動。

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D631

A

1674-3040（2012）03-0025-04

2012-05-12

張強，浙江省杭州市警察協會主席。

*該文榮獲2012年杭州市公安機關法治文化論壇特別獎。

（責任編輯：莊 稼）