“杭標”：杭州公安法治文化建設的重要品牌*

□杭州市公安局法制支隊課題組

（杭州市公安局，浙江 杭州 310002）

“杭標”：杭州公安法治文化建設的重要品牌*

□杭州市公安局法制支隊課題組

（杭州市公安局，浙江 杭州 310002）

“杭標”全稱“杭州市公安機關執法標準操作程序”，是2010年杭州市公安局提出建立的規范體系。從“杭標”的名稱由來、建設路徑和特性可以看出，“杭標”契合了依法治國、公平正義、執法為民等社會主義法治理念的基本內涵。“杭標”所體現的對法律的忠誠、尊重、敬畏、學習、遵守和捍衛等法治文化內容，符合法治的工作方式、行為規范、思維方式和價值觀念，“杭標”是杭州公安法治文化建設的重要成果。

“杭標”；公安法治文化；經驗；規則

為進一步推進執法規范化建設，2010年下半年，杭州市公安局提出建立“杭標”。隨后，全警參與，全警共享，“杭標”建設轟轟烈烈地有序開展。2012年，為推動黨的十七屆六中全會建設社會主義文化強國的戰略目標實現，全國公安系統提出開展法治文化建設，用法治文化引領執法規范化建設。那么，“杭標”與杭州公安法治文化建設之間有沒有關聯呢？答案是有著密切的關聯，可以說，“杭標”是杭州公安法治文化建設的點睛之筆。

一、“杭標”的由來及其特征

（一）“杭標”名稱的由來。“杭標”全稱叫“杭州市公安機關執法標準操作程序”。具體而言，“標準”是要求標準化的動作，“操作”是具體怎么去做，“程序”是一步步怎么去走。從“標準”、“操作”、“程序”三個關鍵詞的關系來看，就是執法主體通過標準化的微觀動作和嚴密標準的程序步驟去執法，最終達到標準的執法效果。顯然，“標準”是其中的核心和關鍵，“杭標”的名稱由來于此。說起“杭標”這個稱謂，浙江省公安廳副廳長、杭州市委常委、杭州市公安局局長柯良棟有著更加深刻的解釋：在茫茫大海上航行，我們需要航標；面對復雜的執法環境、處理繁雜的警務工作，我們需要專業的行業標準，“杭標”與“航標”、“行標”不但諧音而且義理相通。

（二）建立“杭標”的獨特路徑。“杭標”建立有著獨特的路徑：市局設定任務→分配給各分、縣（市）局或市局直屬機構進行撰寫→撰寫單位組織民警撰寫初稿→市局組織基層民警進行評審、征求意見建議后形成修改稿→經市局法制支隊、辦公室、市局分管領導修改后形成送審稿→提交市局局長辦公會議審議，符合要求的通過施行，不符合要求的退回再修改。

（三）“杭標”的特性。

1.針對性。“杭標”的范圍，主要是圍繞基層民警日常執法執勤中“常見”、“常用”、“常做”、“常出錯”四個方面來確定的。比如，杭州水網密布，溺水警情比較常見，因處置不當而引起群眾質疑甚至引發群體性事件的情況時有發生。為此，出臺了《溺水警情處置》。

2.操作性。“杭標”采用平直的說明性語言，描述民警應如何具體操作、該注意什么事項以及所依據的法律法規，回答基層民警最為關心的“做什么”、“怎么做”、“做到什么程度”三個問題。如《人身安全檢查》規定：“檢查人員從被檢查人的頭發開始向下對衣領、腋下、腰部、襠部及雙腿內側等身體各部位，采用金屬探測儀以及徒手拍、摸、捏等方式進行檢查，必要時用梳子對被檢查人頭發進行梳理”。執法民警只要遵照“杭標”規定執法作業，就可以避免執法執勤質量和效果依賴民警個體經驗的不足。即便是新警，按照“杭標”規定執法作業，也能達到中等以上的質量標準。

3.實用性。“杭標”不是簡單地對以往的制度規范進行匯總，新瓶裝舊酒；也不是簡單地就執法問題對答案進行主觀臆造，閉門造車。“杭標”的通篇內容就是公安執法的“使用說明書”，針對執法實踐中碰到的各類問題逐一進行說明。如《押送》規定，“押送對象上車前，須移除無關物品（如修理工具、車載滅火器、座位縫隙處的異物、機油、汽油、防凍液等）”，接著又講了理：“防凍液又名乙二醇，吞食70-100毫升即可致死，其他省市曾發生過押送對象吞服防凍液致死的案例”。類似的規定和說明，民警看了以后，就能在實踐中得到深刻的啟發。

二、“杭標”與社會主義法治理念的契合性

社會主義法治理念是中國共產黨作為執政黨，對中國法治經驗的理論追求和升華。社會主義法治理念深刻影響社會主義法治文化建設，同時也是社會主義法治文化的核心內容。本文從依法治國、執法為民、公平正義等三方面來論述“杭標”與社會主義法治理念的契合性。

（一）依法治國。依法治國要求政法機關和政法干警必須不斷提高法律素養，切實增強法制觀念，堅持嚴格執法，模范遵守法律，自覺接受監督，時時處處注意維護法律的權威和尊嚴。

隨著社會發展，公安機關的執法廣度和深度迅速擴大，民警在處理新的執法問題時往往遇到在法條中找不到具體答案和依據的情況。沒有具體的法律規定，何談維護法律的權威和尊嚴？按照以往做法，民警大多只能憑個人經驗、憑個人素養去執法。憑個人素養執法的弊端，我們在下文再論及，這里我們先論述憑個人經驗執法的問題。我們知道，民警憑經驗執法往往不可靠，原因很簡單：并不是所有的執法民警都有經驗；也并不是執法民警所有的經驗都正確。事實上，一直以來，執法不作為、執法亂作為、執法安全事故都在困擾著公安機關執法的順利進行，嚴重損害了公安機關的執法權威性。如接待媒體時出言不慎，引起公眾對公安機關執法的信任危機；搜查時讓輔警充當見證人，損害了公安機關執法的公信力和權威性。

“杭標”就是通過克服民警憑經驗執法之弊，規范民警執法行為來維護法律權威的。在法律的統領之下，通過建章立制，“杭標”將法律的版圖從宏觀描繪到微觀，從概括延伸到具體，使杭州公安民警的執法如同人體一樣，從大動脈到毛細血管，都流淌著法治的血液。

（二）公平正義。公平正義就是要求政法干部必須秉公執法、維護公益、摒棄邪惡、弘揚正氣、克服己欲、排除私利，堅持合理原則、平等對待原則、及時高效原則、程序公正原則，維護社會的公平正義。

我們接著論述上文提到的民警憑個人素養執法的問題。同個人經驗一樣，個人素養同樣不可靠，道理很簡單：并不是每一名執法個體都具有較高的執法素養；并不是每一名具有較高執法素養的執法個體在任何時候的執法行為都能體現出較高的執法素養。執法民警不可能像機器一樣無腦重復，造出品質差不多的產品，受心情和執法環境等因素影響，同樣情況，不同執法民警會做出不同的行為決斷，即使同一執法民警也難保下次碰到類似情形時，還能做出同樣的行為決斷。如，關于辨認，過去沒有具體的操作標準，有的民警缺乏應有的法律素養，沒有按照法定程序去組織辨認，導致辨認結果不可靠，甚至有上網追逃對象錯誤的情形發生，嚴重損害了執法的公平正義。再如，違法情節差不多的兩個嫌疑人，其中一個頂撞過執法民警，執法民警就可能對其呈報較重的處罰，原因可能就是民警“比較生氣”。

“杭標”制定執法標準，操作民警參照后按圖索驥，量體裁衣，大大克服了執法結果因個體執法素養不同而不同的現象，為執法的公平正義性奠定了基礎。

（三）執法為民。執法為民就是把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為政法工作的根本出發點和落腳點，在各項政法工作中真正做到以人為本、執法為民，切實保障人民群眾的合法權益。

杭州市公安局在制定“杭標”過程中，緊緊圍繞“以人為本、執法為民”的總要求，從群眾利益、感受和期盼出發，把“理性、平和、文明、規范”的執法理念融入執法工作的每一個環節和民警的一言一行之中，尊重執法對象的人格，維護執法對象的權利，體恤執法對象的需求，顧及執法對象的感受，真誠地關懷每一名執法對象，達到讓群眾滿意的效果，使人民群眾的意愿、需求最大限度轉化為具體的執法要求，處處閃動著人文關懷的亮點。如《溺水警情處置》規定：“公安機關處置溺水警情，以搶救生命為第一原則，處警人員在保障自身安全的同時，應當迅速下水開展救援工作。”又如《常見案件現場處置》一章中，明確規定把“救人、止損、查緝”作為110接處警工作的第一要務，在第一時間、第一現場盡最大努力采取保護群眾、挽回群眾損失、查緝嫌疑人等措施，充分體現群眾利益至上的原則。

三、“杭標”之價值

公安機關的法治文化屬于上層建筑范疇，是公安機關及其人民警察在執法過程中形成的符合法治的工作方式、行為規范、思維方式和價值觀念的總和。易言之，但凡目的是通過著力矯治民警簡單、隨意、機械、粗暴執法的不良傾向，使每一名執法民警能夠自覺養成忠誠法律、尊重法律、敬畏法律、學習法律、遵守法律、捍衛法律習慣的表現或舉措，都是公安法治文化建設的內容。建立“杭標”正是杭州公安法治文化建設的重要舉措和點睛之筆，集中表現在以下三個方面。

（一）“杭標”內容體現對法律的忠誠、尊重和敬畏。“杭標”的內容從何而來？我們習慣于說從經驗中去總結，從教訓中去反思，從法律中去細化。從本質上講，總結經驗和反思教訓也是從法律中細化的方法之一，“杭標”所總結的經驗，是符合法律規則的經驗，“杭標”反思的教訓亦然，經驗和教訓不能逾越法律。所以說，從內容來看，“杭標”忠誠法律、尊重法律、敬畏法律，也可以說，“杭標”就是民警在微觀執法層面上的“法律”。

1.總結經驗。如前所述，民警憑個人經驗執法不可靠，但不代表民警個人經驗就沒有價值。三個臭皮匠，頂個諸葛亮，民警經驗的發掘和交匯，就能迸發出智慧的火花。“杭標”獨特的建設路徑，保證了“杭標”能夠將存在于民警中不為更多人所知曉的經驗、做法和技巧去偽存真、去粗取精、集思廣益后形成符合法律規定的、能夠正確指導更多民警執法實踐的標準，使民警用汗水累積起來的經驗能夠得到推廣，實現效益的最大化。

2.反思教訓。教訓實際上是反面的經驗。教訓不進行分析總結，不會直接發揮對民警執法的指導作用。教訓是民警用錯誤甚至鮮血作為代價換來的，具有很高的借鑒價值。如民警進室內抓捕嫌疑人時，沒有注意對電源開關的控制，被嫌疑人突然關燈，民警在黑暗中被嫌疑人用刀捅傷。此教訓告訴我們室內抓捕嫌疑人時控制開關的重要性，“杭標”就將這種細節吸納進《抓捕嫌疑人》一章：“夜間或昏暗場所抓捕時，提前考慮照明問題。須準備好充足的照明器材以備用，進入室內后要迅速摸清開關的位置，并派人控制照明開關……”。教訓的價值在于反思后舉一反三，避免民警在同樣的執法環境下再重蹈覆轍。對教訓搜集、分析、總結，是“杭標”內容的重要組成部分。

3.細化法律。所謂細化法律，就是“杭標”撰寫人員通過對法律文本的研究，結合實踐進行理解，做出實戰、實用和實效的文義解釋。法律為什么需要細化？一是法律偏重于宏觀，對執法實務問題不能窮盡；二是具體執法環境千變萬化，立法的滯后性不能適應執法環境變化的節奏。“杭標”撰寫人員經過評審、征求意見和反復修改，形成符合法律本義或宗旨的解釋，從而避免民警在執法過程中再無端耗費精力去揣測、片面理解法律。磨刀不誤砍柴工，“杭標”的細化法律工作會伴隨著民警執法效率的提高而獲得日積月累的回報。

（二）“杭標”學習訓練體現對法律的學習、遵守和捍衛。“杭標”的針對性、操作性、實用性等特性體現了“杭標”作為規范的優良品性。但“徒法不足以自行”，事實上，“杭標”的學習訓練已經日益扎根于杭州民警的執法實踐之中。從本質上講，對“杭標”的學習遵守，就是對法律的學習遵守；捍衛法律表現在執法實踐中就是嚴格執行“杭標”。

1.民警自學“杭標”。“杭標”源于基層、用于基層，為公安民警具體執法行為樹立標桿，彌補法律制度和規則闕如之弊，破解基層民警在執法過程中遇到的難點。“杭標”具有天然的親和力，民警查閱“杭標”規定，好比與有經驗的老民警聊天，在不知不覺中受到啟發。此外，“杭標”通過免責條款的設定，給民警提供了“護身符”，只要民警按制度規范和操作標準執行，即使發生后果也對個人免責，大大緩解了民警“怕值班、怕出警、怕投訴”的心理負擔。“杭標”的親和力和“護身符”作用促使民警形成學習“杭標”的文化自覺，通過自學將“杭標”內化于心、外踐于行。

2.日常教育訓練。百年大計，教育為本。教育訓練工作一直是杭州市公安局主抓的工作之一。今年，“杭標”培訓被列為市局教育訓練的重點內容。“杭標”教官本身都參與過本單位“杭標”的調研、撰寫和修改，對“杭標”文本的制定背景、過程和結點等都比較清楚，也是專題內容的行家里手；“杭標”教材是以“杭標”文本為基礎，增加正反案例，對重點內容和容易出錯內容進行提煉，以PPT形式表現出來，多穿插圖片、視頻等，最后形成的適于教學的教學包；“杭標”教法更強調學員參與互動，課程融入案例、角色扮演、情景演練等。獨特的“杭標”教育訓練模式，保證了更多民警能理解和掌握“杭標”，使“杭標”的實效性得到最大發揮。

（三）“杭標”符合法治的工作方式、行為規范、思維方式和價值觀念。“沒有規矩，不成方圓”。沒有規則，游戲無法進行；沒有規則，比賽變成鬧劇。規則使人們各司其職，使社會運行有序。法治狀態下，規則由法律設定。公安機關的執法活動承擔著維護法律設定的社會規則正確有效實施的重任，因此自身更需要遵守規則，執法者不遵守規則之害愈甚。

21世紀的今天，公安機關面對的執法環境日益復雜，群眾的民主意識和權利意識也日益提高。法律的概括性和滯后性，導致在執法實踐當中，法律規則的盲區無處不在、無時不有。民警憑個體經驗執法、憑個體素養執法已經無法完全滿足群眾對于公安機關執法水平的高要求。沒有規則，就需要自由裁量，自由裁量就要依賴于執法民警個體稟性，這就如同將執法結果的根基建立在沙灘上一樣不可信任。

對于執法規則闕如之弊，各地公安機關可能會持兩種態度：一是等待立法機關或上級部門去出臺相關“細則”或“意見”，二是自己建立標準、實務操作和執法指南等去彌補。很明顯，第二種態度是一種積極主動、迎難而上的態度，對法律規則的盲區不是聽之任之，而是進行建章立制，就是一種法治的工作方式和思維方式。“杭標”采用的就是第二種態度。“杭標”作為新事物，是杭州公安機關順應群眾權利要求、適應法治大環境變化的客觀結果，所以說“杭標”不是外而內的給予，而是內而外的萌發。“杭標”遵守法律的原則和宗旨，在法律規則的盲區內開疆拓土、建立規則，約束民警職權，通過執法過程標準化、流程化、精細化設定，保障執法辦案的實體和程序正義，克服民警憑個體經驗素養、簡單隨意執法的不良傾向，切實提高公安機關的執法公信力。

四、尾論

本文提到的“杭標”制定和學習訓練等，是“杭標”的外在表現；契合社會主義法治理念、遵守法律、建立規則，是“杭標”的內在支撐。“杭標”營造的不僅是全警參與、全警共享的“杭標”文化，更是一種杭州公安機關和民警在研究法律狀態下工作、在工作狀態下研究法律的法治文化。可以斷言，“杭標”是杭州公安法治文化建設的重要成果；可以預言，“杭標”建設必將對杭州公安機關的執法實踐產生里程碑式的深遠影響。

D631

A

1674-3040（2012）03-0029-04

2012-05-16

*該文榮獲2012年杭州市公安機關法治文化論壇優秀論文一等獎。

（責任編輯：莊 稼）