公安經濟運行規律研究（上）*

□張兆端

（吉林警察學院，吉林 長春 130021）

公安經濟運行規律研究（上）*

□張兆端

（吉林警察學院，吉林 長春 130021）

公安經濟，是指政府及其職能部門將稀缺資源用于控制減少犯罪、維護社會治安秩序以及提供公共安全服務的活動及效益，或者說是在國民經濟體系中保障和尋求社會公共安全的活動。從經濟學理論與公安經濟實踐相結合的角度概括，公安經濟活動的良性運轉和發展主要表現為以下規律性：公安經濟與國民經濟協調發展的規律；追求社會效益與經濟效益相統一的規律；公安資源配置實行計劃控制與市場調節相結合的規律；科學開發與合理配置警務人力資源的規律；創新警務戰略與改革警務機制同步推進的規律；依靠科技進步改善公安戰斗力生成模式的規律；以公共警務為主、私人警務為輔的規律；加大治安防范投入與提高犯罪成本相一致的規律。

經濟；公安經濟；運行規律

所謂公安經濟，是指政府及其職能部門將稀缺資源用于控制減少犯罪、維護社會治安秩序以及提供公共安全服務的活動及效益，或者說是在國民經濟體系中保障和尋求社會公共安全的活動［1］。從社會性質上講，公安經濟屬于公共經濟的范疇。所謂公共經濟，也稱公共部門經濟或政府部門經濟，指公共部門的經濟活動。西方經濟學把所有經濟主體分為公共部門 （Public Sector）和私人部門（Private Sector）兩大類。公共部門是指政府及其附屬物，私人部門是指企業和家庭。在市場經濟條件下，無論是政府還是企業和家庭，都以各自的行為方式參與國民經濟運行，影響著國民經濟的發展方向和進程。在西方宏觀經濟學的核心理論，即關于國民收入決定的理論中，把政府、企業和家庭看作三個平等的主體，相互關聯而又各有自己的運行規律。如果不考慮國際市場的因素，一國國民經濟就取決于這三者的經濟活動。從世界各國公共安全職能主體來看，公安機關（或警察部門）是政府公共部門的重要組成部分，其公安建設和公安資源的有效配置及利用都必然涉及到公共經濟問題。至于私家偵探、保安服務等私人警務主體雖然屬于私人經濟范疇，但卻是公安經濟的有益補充。因此，以經濟學原理為指導，以公共經濟學方法為工具，以滿足社會公共安全需求為目標，以有效配置和充分利用公安資源為主線，系統揭示公安經濟──公安建設和公安工作中的經濟活動──的規律性，是公安理論研究的一項重要課題。從經濟學理論與公安實踐相結合的角度概括，公安經濟活動的良性運轉和發展主要表現為以下八個方面的規律性。

一、公安經濟與國民經濟協調發展的規律

（一）公安與經濟的辯證關系。馬克思主義認為，經濟基礎決定上層建筑，上層建筑又反作用于經濟基礎。經濟與政治是辯證統一的關系。經濟是政治的基礎，經濟決定政治，政治反作用于經濟。所以，列寧強調指出：“政治是經濟的集中表現。”［2］

按照馬克思主義的辯證唯物主義和歷史唯物主義觀點，公安是政治上層建筑的重要組成部分，公安與經濟作為兩種特定的社會現象，二者之間具有辯證統一的關系。一方面，經濟是公安的基礎。1.經濟是公安產生、發展和消亡的原因。公安不是從來就有的，它是社會生產發展到一定階段，因經濟利益分化進而導致社會分層和出現階級矛盾后，適應統治階級維持社會公共秩序的需要而逐步產生的。2.經濟制度的性質決定公安的性質。公安的性質直接由國家的政治性質所決定，但其根本性質卻是由經濟因素決定的。公安的性質取決其所依賴的經濟條件和所服務的經濟利益。歸根結底，公安總是為占統治地位的一定階級或社會集團的經濟利益服務的。3.經濟是決定公安建設和公安工作運行的物質基礎。公安主要是以警察暴力為基礎的武裝性質的治安行政管理和刑事執法活動，而治安行政管理和刑事執法實際也是一種經濟力，其所消耗的警械武器裝備、警察人員的生活保障品等都是人類經濟活動的產物。經費及其他物質資源投入不足，就會嚴重制約公安建設的水平和公安工作效能的發揮。另一方面，公安對經濟也有反作用。1.代表絕大多數民眾利益的合法的公安工作，能夠為經濟社會發展提供良好的治安環境。公共安全對任何一個國家來說，都是有序進行經濟建設必不可少的條件。2.非法的公安行為則會給民眾的利益帶來侵害，對社會經濟秩序起消極破壞作用。現實中，公安機關個別部門少數警員為了獲取非法經濟利益直接插手社會經濟糾紛，甚至搞以權謀私、非法經營等，嚴重干擾了正常的經濟秩序，敗壞了公安機關的聲譽。

（二）把公安建設融入經濟社會發展體系，實現兩者的良性互動。堅持公安建設與經濟建設協調發展和良性互動，把公安建設融入經濟社會發展體系，應當成為對新世紀新階段公安與經濟關系的深刻認識和戰略選擇。

公安與經濟的互動，直接含義是指公安與經濟兩大部門之間的相互影響和相互作用；而兩者的良性互動則是指公安與經濟之間形成相互促進、相互交融、共生共長、共同發展的局面。這種互動是公安建設與經濟建設協調發展的集中體現，是一個國家社會穩定與經濟發展關系處于融洽狀態的標志。公安與經濟的互動關系，事實上連著國家總體戰略目標的兩端：一端連著經濟社會發展，另一端連著社會公共安全。只有把這個重大關系協調好了，使之產生良性互動，國家才會進入安全與發展相互促進的良性循環；反之，就有可能給整個社會的生存與發展帶來嚴重的負面影響。

黨的十一屆三中全會以來，公安部黨委科學分析和準確判斷國家安全形勢和社會治安環境的重大變化，明確指出公安建設和公安工作必須堅持自覺服從服務于黨和國家經濟建設這個中心工作，努力為現代化建設創造穩定的社會環境。新世紀新階段，隨著當代科學技術、產業革命和新警務變革的迅猛發展，為貫徹落實科學發展觀，實現公安事業又好又快發展，我們需要對公安建設和公安工作的發展模式問題進行新的思索。要在始終不渝地堅持公安建設與經濟建設協調發展方針的同時，進一步從國家發展戰略全局出發，按照全面協調可持續發展的思路，確定把公安建設和公安工作融入經濟社會發展體系之中的重要指導思想，統籌公安資源與經濟資源，注重公安經濟與社會經濟、警力資源和民力資源、警察人才和地方人才的兼容發展，在更高層次上實現公安建設與經濟建設相互促進、協調發展的理想目標，是公安經濟必須做好的一篇大文章。

二、追求社會效益與經濟效益相統一的規律

不少人認為，公安工作是一項復雜的社會性工作，難以量化和計算，因此主要應追求社會效益，而不是經濟效益。目前各級黨委和政府及其公安機關都在強調公安工作要追求社會效果、法律效果和政治效果的統一，這無疑是正確的。但從公共經濟學角度看，公安工作作為一種特定的政府行為，也同樣存在著一個投入與產出的問題，投入的是一定數量的人、財、物，產出的是一定水平的社會治安效益。因此，筆者認為，公安經濟追求的價值目標，應當是社會效益與經濟效益的統一。這必然涉及到公安供求關系分析、公安收入與開支分析、公安成本與收益分析等具體公安經濟問題。

（一）公安供求關系分析。供給與需求是分析一系列公安經濟問題的有效工具，更是公安成本收益分析的基礎。所謂公安供給，就是指國家公安職能部門給社會提供的公安執法服務。公安需求則是指社會公眾消費公安執法服務的主觀愿望和客觀能力。從理論上講，公安需求決定公安供給，當人們在社會生活中對公安這種公共管理調整設施及手段迫切需要并積極謀求治安秩序的維護時，公安供給就必然發生。隨著社會經濟生活的不斷發展，社會公眾對相關的治安權利、義務、責任、程序等公安資源的需求就愈加廣泛，國家或社會的公安供給水平也就隨之提高。進而公安供給還體現出從均衡（相對適應）到非均衡（相對不適應），再從非均衡到新的均衡之動態演進規律。

一般說來，私人經濟中個人的需求受到市場提供商品品種、技術、數量的制約，因而具有產品供給決定消費需求的基本規律。而公安經濟的供求關系則具有特殊性，公安需求是反過來決定公安供給的。社會民眾對于社會公共安全秩序有什么樣的需要和要求，國家就有義務提供與此相適應的安全保障服務。當然，公安需求決定公安供給具有相對性。由于公安供給受到現實經濟、社會、科技水平等條件的制約，并非所有公安需求都能夠得到實現和滿足，只能在既定條件允許的前提下實現公安供給最大化。同時，公安需求具有無限性。只要產生社會治安問題、違法犯罪現象的社會根源不能消除，民眾對公共安全的渴望和需求就永遠不會停止，社會對公安的需求便會不斷產生。

（二）公安收入與開支分析。公安收入，作為保障公安支出的財源，系指公安機關為履行其職能而取得的所有社會資源的總和。公安收入的基本問題，就是如何把公安機關所創造或提供的公共安全物品或服務的成本費用恰當地分配給社會成員。為此，從經濟學角度看，應當遵循兩個基本原則：1.受益原則。它指公安機關所創造或提供的公共安全物品或服務成本費用的分配，要與社會成員從公安機關所創造或提供的公共安全物品或服務中獲得的效益相互聯系。由于公安機關所創造或提供的公共安全物品或服務，大多屬于聯合消費或共同受益的性質。客觀上很難說清每一個社會成員的受益多少。因此，應當由政府所征收的稅費中統一支出。也就是說政府所征稅費之中應當包含社會治安費用。2.支付能力原則。它是指公安機關所創造或提供的公共安全物品或服務成本費用的分配，要與社會成員的支付能力相聯系。收入水平較高的公民、法人，特別是贏利性組織，應當比收入水平較低的社會成員負擔更多的稅收，其中自然包括社會治安費用。按照這個原則，公安機關所創造或提供的公共安全物品或服務成本費用的分配，與社會成員所獲得的公安邊際效益大小無關，而只應依據社會成員的支付能力進行。

公安支出是公安機關以其所取得的社會資源創造或提供公共安全物品或服務的過程，說到底，就是警務活動的成本。換句話說，一旦政府及其公安機關在以多少數量、以什么質量向社會提供公共安全物品或服務方面做出了決策，公安支出實際上就是執行這些決策所必須付出的成本。公安支出是政府公共財政活動的一個重要方面，是國家公安發展戰略的數字化，在國家公共開支中占有非常重要的位置。可以說，公安支出的數額反映著政府調節控制社會公共安全秩序的規模和深度，也反映這公共財政在公安建設和社會治安控制中的地位。

公安收入與開支的核心內容是公安經費的收支。公安經費，是指國家以貨幣的的形式向公安機關提供的費用。它主要用于公安民警個人（包括離退休人員）以及正常辦公所必須消耗的費用，是確保公安機關為維護日常的機關工作及一般業務工作開展所必須的財力方面的支持。由于我國公安機關是政府依法設立的公共安全管理與服務機構，公安人員列入國家公務員編制。活動經費是由政府預算撥付資金來保證其開展活動所需的必要財力。因此，公安經費作為政府財政預算分配的一部分，是社會總產品和國民收入通過分配和再分配用于公安機關以實現其職能作用的財政預算支出。近幾年各級公安機關通過加強公安經費管理有效地保障了經費的使用質量，但超預算辦事、超標準開支和超財力建設的“三超”現象還不同程度存在，公安經費管理需要加強制度建設。在我國，建立與社會主義市場經濟體制和分稅制財政體制相適應的、符合事權劃分原則的、在各級政府財政預算和基本建設規劃中予以計劃保障的公安經費保障體制和管理制度，是實現公安經費管理規范化、科學化的根本保證。公安經費保障機制，是指與公安經費保障相關的法律、法規、制度、措施構成的相對穩定并能夠使公安經費保障長期處于良性運行態勢的結構、功能及其作用過程和作用原理。［3］2004年3月公安部印發的《關于加強公安裝備財務工作的意見》明確：“公安經費保障機制主要包括分級保障體制、公安經費開支定額標準、經費補助方式、隨財政支出增長逐年增長規定、管理監督措施和政策支持等內容。”

（三）公安成本與收益分析。成本與收益分析是經濟學的主要分析方法。成本與收益分析，是指在一項決策中，以貨幣為單位，認真核算這個項目所有的收益和成本，然后對它們進行比較，確定這個項目是否值得的一種方法。它是建立在嚴格定量、定性分析基礎之上的，是可以普遍應用的科學方法之一。［4］公安成本是指公安系統運作的全部費用支出，包括公安機關開展隊伍建設、基本設施建設和警務工作等所耗費的人力、物力、財力和時間資源。公安機關投入各種物質成本開展各項警務工作所取得的收益是為經濟社會發展和民眾生活所創造出的穩定的社會治安環境。社會對公安機關的執法服務需要是無限的，而政府對公安機關的經費等成本投入則是有限的。所以，對于公安成本與收益的科學分析，既可以用來衡量公安工作的社會效益和經濟效益，也可以反映出政府和社會對公安工作的投入、支持水平。

成本管理，是對企業生產經營過程中各項成本核算、成本分析、成本決策和成本控制等一系列科學管理行為的總稱。成本管理是企業管理的一個重要組成部分，它要求系統而全面、科學和合理，它對于促進增產節支、加強經濟核算，改進企業管理，提高企業整體管理水平具有重大意義。同樣，從經濟學的角度審視和管理公安成本，有助于在治安選擇上做出更加理性的決策。現代公安的高投入、高消耗，以及對經濟社會發展產生的巨大影響，要求公安決策中對經濟因素予以更多關注，要爭取以最小的治安成本達成最大的公安效益。這就必然要求公安機關牢固樹立成本意識，科學實行成本管理。

長期以來，在我國公安經費保障中，一方面經費保障不足；另一方面在公務接待、會務、評比表彰等活動和日常機關管理、基礎設施建設和裝備建設中存在著過多過濫、超標準假設、重復建設等各種浪費現象。還有經常化的不計成本的人海戰術、加班加點、疲勞作戰等浪費警力和精力的現象。有人認為，目前公安機關加強成本管理應采取的對策是：［5］第一，強化公安成本意識。要教育民警從思想上認識到降低公安成本的意義，樹立正確的公安成本觀，即成本節約觀和成本效益觀。加強公安成本管理不是指單純的公安成本絕對額的減少，而是在盡可能節約公安開支、減少損失和杜絕浪費的同時，提高公安成本產出率。第二，將公安成本控制的范圍擴展到整個公安工作。節約公安成本應貫穿于每一次警務活動的始終，控制公安成本應從每一項警務工作著手，根據警務活動和警務工作的具體情況真正有效地進行公安成本控制，降低公安成本。第三，將時間作為公安成本控制的一個重要要素。時間就是效率，時間就是警力。時間的節約是最大的節約。在講求效率的今天，我們應當充分重視警務活動的時間要素。第四，努力實現從公安成本節約到公安成本避免。傳統的公安成本降低方法基本是通過公安成本的節省來實現的，即力求不浪費資源和改進工作方式方法以節約將發生的公安成本支出。這是公安成本控制的戰術上的改進，屬于降低公安成本的一種初級形態。但是，這種公安成本降低治標不治本，只是公安成本管理的一種改良。現代警務管理需要尋求新的降低公安成本的方法，從根本上避免不必要公安成本的發生。公安成本避免思想的根本在于從警務管理角度挖掘公安成本降低的潛力，認為事前預防重于事后調整，避免不必要的公安成本發生。這種高級形態的公安成本降低需要公安機關的每一次警務活動避免不必要的環節，以達到公安成本控制的目的。

三、公安資源配置實行計劃控制與市場調節相結合的規律

（一）公安資源配置的基本屬性及特征。在以市場為資源配置主體的環境中，對于作為公安職能部門的警務活動的經濟學分析，由于不能引入完全競爭的市場機制，在實現公安資源配置的效率方面就有可能出現市場失靈的現象。因此，應當以計劃控制為主，以市場調節為輔，兩者綜合運用。

公安執法與服務具有鮮明的公共屬性，可以用經濟學中的公共品理論加以解釋。公共品（public goods）是相對于私用品（private goods）而言的，按經濟學家薩繆爾森（Samuelson）給出的定義，公共品是“每個人對這種產品的消費，都不會減少其他人對該產品消費”。從公共經濟學角度看，公安執法與服務作為公共品的一種典型形態，具有以下基本屬性：1.公安執法與服務是向整個社會共同提供的，全體社會成員聯合消費、共同受益，即它具有效用的非可分割性；2.一個或一些社會成員享受這些公安執法與服務，并不排斥、妨礙其他社會成員同時享用，即它具有消費的非競爭性；3.它在技術上沒有辦法將拒絕為其付款的社會成員排除在受益范圍之外，即它具有受益的非排他性。具有如此特點的物品或服務，顯然不同于一般的物品或服務：消費者不愿為此付出價格，企業及其他組織既無權也無力生產或提供這種物品或服務，市場也無法供給這類物品或服務。因此，這種公共安全物品或服務的生產或提供只能由政府的職能部門──公安機關或警察組織通過非市場的方式來實現。

公安資源配置的市場失靈或者說是不完全競爭狀態的出現，主要是由公安執法與服務的公共性所決定的。如果完全靠市場配置公安資源、競爭公安服務，就很難保證警察執法與服務的公正性和公平性。特別是在我們社會主義國家法治建設中，絕不能搞警察私有化。社會公共安全需要，是相對于私人個別需要而言的。它指的是社會作為一個整體或以整個社會為單位而提出的安全需要。其突出特征在于：1.整體性。它是由所有社會成員作為一個整體共同提出，或者說大家都需要，而不是由哪一個或哪一些社會成員單獨或分別提出的。2.集中性。它需要由作為社會公共安全職能組織和力量的警察來集中執行或組織，而不能由哪一個或哪一些社會成員通過分散的活動來加以滿足。3.強制性。它需要以國家法治為后盾，依托警察行政權力，動用強制性的手段來實施，而不能依托個人意愿、通過市場交換的行為來實現。社會公共安全需要是人類生存和生活中最基本的、不可或缺、必須滿足的需要，不是可有可無、可以滿足也可以不滿足的需要。既然市場機制在滿足社會公共安全需要上是無效的，那么政府通過建立警察組織、保障警務活動，來擔負滿足社會公共安全需要的任務，就是最經濟且順理成章的事情了。自然，公安資源配置的職能主要應由政府公共財政通過編制預算計劃來履行和保障。（未完待續）

D631

A

1674-3040（2012）03-0049-04

2012-04-28

張兆端，吉林警察學院院長、教授。

*本文系作者承擔的山東省軟科學研究計劃項目“公安經濟若干問題研究”的階段性成果之一，項目編號：2011RKGA7024。

（責任編輯：蔣國長）